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公共管理學(xué):理論、實(shí)踐與方法新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理學(xué):理論、實(shí)踐與方法第3篇公共管理的核心內(nèi)容第5章
公共管理的戰(zhàn)略
當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局中,在給公共管理帶來(lái)前所未有的大機(jī)遇的同時(shí)也帶來(lái)了前所未有的大挑戰(zhàn)。而解決大變局下的公共管理問(wèn)題和挑戰(zhàn)需要新思想、新戰(zhàn)略、新藍(lán)圖和新方法。自20世紀(jì)70年代以來(lái),戰(zhàn)略管理作為一門獨(dú)立學(xué)科和研究領(lǐng)域,日益受到政府與學(xué)術(shù)界的關(guān)注。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)興起,公共部門開(kāi)始借鑒私人部門的戰(zhàn)略管理理論,以戰(zhàn)略視野尋求公共管理之道。作為一種新的管理途徑或研究途徑,公共部門的戰(zhàn)略管理試圖通過(guò)對(duì)組織內(nèi)外環(huán)境變量、組織長(zhǎng)期目標(biāo)以及組織角色與環(huán)境的匹配的關(guān)注,提高組織實(shí)現(xiàn)其使命的內(nèi)在能力。因此,實(shí)時(shí)追蹤、借鑒、內(nèi)化國(guó)外的公共管理戰(zhàn)略管理理論,并根據(jù)我國(guó)國(guó)情構(gòu)建具有中國(guó)特色的公共部門戰(zhàn)略管理理論,對(duì)指導(dǎo)我國(guó)政府戰(zhàn)略實(shí)踐具有重要的參考意義。本章以傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的理論發(fā)展脈絡(luò)為基點(diǎn),通過(guò)梳理傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的內(nèi)容與特征,來(lái)進(jìn)一步厘清特定歷史背景下公共部門戰(zhàn)略管理的內(nèi)容、特征與實(shí)現(xiàn)路徑。本章導(dǎo)讀傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的內(nèi)容與特征公共戰(zhàn)略管理的內(nèi)容與特征公共管理戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)途徑123重點(diǎn)問(wèn)題5.1.1傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的內(nèi)容與特征:從點(diǎn)到面的戰(zhàn)略公共部門歷來(lái)就有借鑒私人部門的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的傳統(tǒng)。公共部門戰(zhàn)略管理途徑的興起,既受到私人部門戰(zhàn)略管理的示范性影響,也是公共部門管理改革和環(huán)境變化的必然結(jié)果。正如學(xué)者波齊曼和斯特拉斯曼所說(shuō),政府部門必須進(jìn)行戰(zhàn)略管理,它“能解決公共部門中所發(fā)生的問(wèn)題,提高公共部門的效率”。在私人部門戰(zhàn)略計(jì)劃和戰(zhàn)略管理模式的影響下,公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略管理途徑隨后興起。作為一種新實(shí)踐模式和新理論范式,公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略管理途徑興起于20世紀(jì)80年代。它是“新公共管理運(yùn)動(dòng)”以及“(新)公共管理”范式的一個(gè)重要組成部分,是公共部門與非營(yíng)利組織對(duì)急劇變化的不確定環(huán)境的能動(dòng)適應(yīng)。20世紀(jì)五六十年代5.1公共管理是一種戰(zhàn)略管理20世紀(jì)五六十年代試驗(yàn)區(qū):側(cè)重空間維度20世紀(jì)80年代后期一是錢得勒的“結(jié)構(gòu)跟隨戰(zhàn)略”假說(shuō):給出了企業(yè)戰(zhàn)略的定義,分析了企業(yè)成長(zhǎng)方式與結(jié)構(gòu)變革的關(guān)系。二是安東尼安索夫安德魯斯范式:戰(zhàn)略管理就是高層管理者研究、制定、實(shí)施和控制組織的長(zhǎng)期目標(biāo)、成長(zhǎng)方式與組織架構(gòu)的過(guò)程。戰(zhàn)略管理理論的重點(diǎn)開(kāi)始由傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)宗旨制定轉(zhuǎn)向愿景驅(qū)動(dòng)型管理,由適應(yīng)環(huán)境變化為主的競(jìng)爭(zhēng)定位理論轉(zhuǎn)向以創(chuàng)造未來(lái)為主的核心競(jìng)爭(zhēng)力理論,由戰(zhàn)略制定與執(zhí)行分離轉(zhuǎn)向兩者相關(guān)聯(lián)的學(xué)習(xí)學(xué)派的戰(zhàn)略形成觀,由以競(jìng)爭(zhēng)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)與合作并重······企業(yè)戰(zhàn)略管理
1傳統(tǒng)的戰(zhàn)略管理傾向于將重點(diǎn)放在中短期目標(biāo)的制定和實(shí)現(xiàn)上,視野更多地局限于內(nèi)部且較少關(guān)注組織的外部環(huán)境。2傳統(tǒng)組織常將戰(zhàn)略管理看作一蹴而就的事情,或者看作在外部壓力推動(dòng)之下才不得不進(jìn)行的努力,3傳統(tǒng)的公共部門戰(zhàn)略管理強(qiáng)調(diào)的是壓力驅(qū)動(dòng)和目標(biāo)指導(dǎo)。4傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的基礎(chǔ)是對(duì)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析,即SWOT分析。5傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理所依據(jù)的理論方法是系統(tǒng)方法,系統(tǒng)方法的應(yīng)用有其先決條件,主要有三點(diǎn):一是目標(biāo)明確,二是邊界條件清晰,三是只能運(yùn)用可控方法或設(shè)定可控方法。傳統(tǒng)戰(zhàn)略管理的特點(diǎn)5.1.2公共戰(zhàn)略管理的內(nèi)容與特征:從元戰(zhàn)略到戰(zhàn)略群集與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)不同,公共部門的戰(zhàn)略管理著眼于與外部環(huán)境發(fā)生相互作用的組織,系統(tǒng)考慮組織的未來(lái)遠(yuǎn)景、長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo),將關(guān)注的焦點(diǎn)從內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部,從注重日常管理轉(zhuǎn)向組織未來(lái)的發(fā)展管理。關(guān)注長(zhǎng)期
將長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí)認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管理和計(jì)劃并不是自行貫徹的采取一種外部觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷公共部門戰(zhàn)略管理公共部門戰(zhàn)略管理的目標(biāo)確定具有相對(duì)的模糊性。公共戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)力則趨向于由外至內(nèi),重視對(duì)宏觀環(huán)境的感知、分析和判斷,從而協(xié)助組織在動(dòng)蕩、多元、復(fù)雜的環(huán)境下進(jìn)行管理,它強(qiáng)調(diào)對(duì)宏觀環(huán)境的適應(yīng)性。公共戰(zhàn)略管理是一種層級(jí)節(jié)制式的官僚組織,更強(qiáng)調(diào)權(quán)力和權(quán)威的維護(hù)。公共部門戰(zhàn)略管理的特點(diǎn)公共戰(zhàn)略的性質(zhì)是公共性的,即其產(chǎn)生、存在是為了公共利益、公共目標(biāo)、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識(shí)形態(tài)等。
第一階段:歷史背景分析第三階段:建立戰(zhàn)略議題與張力議程第四階段:提出備選戰(zhàn)略第二階段:形勢(shì)評(píng)估第五階段:可行性評(píng)估第六階段:戰(zhàn)略實(shí)施戰(zhàn)略管理過(guò)程5.2公共管理戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)途徑公共部門戰(zhàn)略管理是一個(gè)全面、動(dòng)態(tài)的管理過(guò)程,它包括戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實(shí)施和戰(zhàn)略評(píng)價(jià)等一系列的功能活動(dòng)。戰(zhàn)略實(shí)施是公共部門戰(zhàn)略管理過(guò)程中的重要階段。對(duì)于公共部門而言,戰(zhàn)略制定過(guò)程所形成的戰(zhàn)略只是書面的,或人們頭腦中的東西。只有將戰(zhàn)略付諸實(shí)施,才能真正發(fā)揮作用。拉姆·查蘭等人合著的暢銷書《執(zhí)行:如何完成任務(wù)的學(xué)問(wèn)》非常明確地指出:“有效的戰(zhàn)略策劃并得到有效執(zhí)行的戰(zhàn)略不到10%,大約70%的戰(zhàn)略失敗在于執(zhí)行不到位?!币虼耍趯?shí)踐上,必須加強(qiáng)對(duì)公共部門戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程的控制,而在理論上,有必要加強(qiáng)對(duì)公共部門戰(zhàn)略實(shí)施的研究。戰(zhàn)略方案一經(jīng)制訂,便進(jìn)入實(shí)施階段。戰(zhàn)略實(shí)施的主要含義是:第一,戰(zhàn)略實(shí)施是在戰(zhàn)略制定完成后,將戰(zhàn)略內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程。也就是說(shuō),戰(zhàn)略實(shí)施就是戰(zhàn)略方案的執(zhí)行,是戰(zhàn)略付諸實(shí)踐、產(chǎn)生實(shí)效的過(guò)程。有學(xué)者指出:精心考慮哪些因素使戰(zhàn)略實(shí)施成為可能,以及采取何種措施才能保證戰(zhàn)略實(shí)施,是戰(zhàn)略實(shí)施的基本組成部分。(1)流浪傾向:沒(méi)有戰(zhàn)略或?yàn)E用戰(zhàn)略;(2)唯上傾向:按上級(jí)或長(zhǎng)官意志制定戰(zhàn)略;(3)東施效顰:仿效他人戰(zhàn)略或仿效自己過(guò)去的戰(zhàn)略;(4)好大喜功:盲目擴(kuò)張,發(fā)展型戰(zhàn)略也會(huì)使公共部門陷入危機(jī);(5)致命通病:戰(zhàn)略管理能力不強(qiáng);戰(zhàn)略實(shí)施的誤區(qū)(6)束之高閣:戰(zhàn)略只停滯在紙上;(7)舊瓶裝新酒:體制、結(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略不匹配;(8)以人事為中心:戰(zhàn)略隨人事變化而變化;(9)棄長(zhǎng)揚(yáng)短:公共部門喪失戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì);(10)踢開(kāi)戰(zhàn)略鬧革命:只顧短期利益,不顧長(zhǎng)期利益。戰(zhàn)略實(shí)施的誤區(qū)5.2.1公共政策驅(qū)動(dòng)公共政策是指一定的社會(huì)公共權(quán)威所選擇的一定社會(huì)生活的行為準(zhǔn)則和行為依據(jù),以解決某種社會(huì)問(wèn)題或社會(huì)矛盾。公共政策具有如下一些特征:權(quán)威性、政治性、原則性、普遍性和多樣性。公共政策是政府為實(shí)現(xiàn)特定時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的目標(biāo)而采取的政治行為,總是針對(duì)問(wèn)題提出的,可以起到解決制度短缺引發(fā)的問(wèn)題、推進(jìn)社會(huì)有序發(fā)展的作用。具體來(lái)講,公共政策可以解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展;解決政治問(wèn)題,鞏固政權(quán),保持政治穩(wěn)定;解決社會(huì)問(wèn)題,促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展;解決文化問(wèn)題,推進(jìn)文化教育事業(yè)發(fā)展,更好滿足人民美好精神文化生活需要。正是基于公共政策本身具有的特征、作用,公共管理戰(zhàn)略的組織實(shí)施者在公共管理戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中,會(huì)自覺(jué)地、有選擇地運(yùn)用各種公共政策,盡可能多地驅(qū)動(dòng)有利因素,遏制不利因素,來(lái)促進(jìn)公共管理戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。由此可見(jiàn),公共政策驅(qū)動(dòng)是公共管理戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的必要選擇之一。盡管如此,在現(xiàn)實(shí)生活中,運(yùn)用公共政策驅(qū)動(dòng)還是有一定局限性的,執(zhí)行難便是一個(gè)突出的常見(jiàn)問(wèn)題。1.地方政策與中央政策的沖突。2.強(qiáng)調(diào)地方利益,忽視全局利益。3.注重表面文章和近期效益,忽視深層次問(wèn)題和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。4.囿于片面性,缺乏系統(tǒng)性。5.功于神秘性,疏于透明性。公共政策執(zhí)行困境價(jià)值是一定的社會(huì)主體關(guān)于某一社會(huì)現(xiàn)象好與壞、對(duì)與錯(cuò)、優(yōu)與劣的主觀性評(píng)價(jià)和判斷。任何一項(xiàng)公共管理戰(zhàn)略都是在一定的價(jià)值取向的指導(dǎo)下產(chǎn)生和運(yùn)行的,價(jià)值取向是公共管理戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。借助于正確的價(jià)值導(dǎo)向,公共管理者可以統(tǒng)一公共管理戰(zhàn)略中相關(guān)人員的思想認(rèn)識(shí),并根據(jù)身處場(chǎng)域中的主體互動(dòng)方式與效果、公共資源多寡、組織文化和制度規(guī)約,對(duì)公眾等核心利益相關(guān)者所期待的不同公共價(jià)值做出自覺(jué)自愿的抉擇行為。5.2.2價(jià)值導(dǎo)向在成為百坭村第一書記的一年零兩個(gè)月的時(shí)間里,黃文秀寫下了三大本扶貧日記。在她和村兩委的共同努力下,到2018年底,百坭村103戶貧困戶中有88戶順利脫貧,貧困發(fā)生率從2288%降至271%。黃文秀曾在駐村日記里寫自己去鄉(xiāng)村一線扶貧的原因:“一個(gè)國(guó)家的落后在于精英的落后,而精英的落后在于嘲笑民眾的落后。中國(guó)共產(chǎn)黨深刻明白這個(gè)道理,從而提出要教育扶持一批人脫貧,并且扶貧要扶志和扶智相結(jié)合。這樣一個(gè)切實(shí)為群眾謀發(fā)展、謀福利的黨,怎么能不響應(yīng)它的號(hào)召呢?”帶著這份責(zé)任感和青春熱血,黃文秀在扶貧路上不斷奔波。黃文秀曾說(shuō):“只有扎根泥土,才能懂得人民。”她不忘初心,不負(fù)韶華,她對(duì)信念的絕對(duì)忠誠(chéng),對(duì)使命的不懈堅(jiān)守,讓人看到了理想激揚(yáng)的力量和青春勇敢的擔(dān)當(dāng)。案例分析黃文秀:“只有扎根泥土,才能懂得人民”保護(hù)型政府職能模式干預(yù)型政府職能模式引導(dǎo)型政府職能模式推動(dòng)公共管理戰(zhàn)略實(shí)施,需要加強(qiáng)政府引導(dǎo),而強(qiáng)化政府引導(dǎo)的總體思路和原則是系統(tǒng)研究、詳細(xì)規(guī)劃、重點(diǎn)推進(jìn)。政府宏觀調(diào)控的理想效果是整個(gè)宏觀調(diào)控體系或政策組合的效果最大化,這就要進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究,進(jìn)行政策的可行性分析和投入產(chǎn)出分析。宏觀調(diào)控的具體目標(biāo)是系統(tǒng)、全面解決公共管理戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中存在的各種問(wèn)題,促使公共管理戰(zhàn)略實(shí)施的健康發(fā)展。5.2.3政府引導(dǎo)在公共管理戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中,重心不斷下移是當(dāng)今公共管理戰(zhàn)略發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。不管是上文提到的引導(dǎo)型政府職能模式,還是所謂的有限政府和服務(wù)型政府,都在一定程度上主張擴(kuò)大公民和第三部門的參與權(quán),強(qiáng)化社會(huì)合作。通過(guò)社會(huì)合作,公民與國(guó)家之間形成一種雙向的適度制衡來(lái)達(dá)成良性的互動(dòng)關(guān)系。通過(guò)這種互動(dòng),雙方能夠較好地抑制各自的內(nèi)在弊病,使國(guó)家所維護(hù)的普遍利益與公民所捍衛(wèi)的特殊利益達(dá)到一種符合社會(huì)總體發(fā)展趨勢(shì)的平衡,這樣也就為公共管理戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供了有力的保障。5.2.4社會(huì)合作1.如何理解公共管理戰(zhàn)略的內(nèi)容與特征?2.簡(jiǎn)要談?wù)劰补芾響?zhàn)略實(shí)現(xiàn)的四種途徑,并給出你所認(rèn)為的其他可能途徑。復(fù)習(xí)思考題復(fù)習(xí)思考題3.案例分析題:請(qǐng)認(rèn)真閱讀案例材料,然后按照要求分析并回答問(wèn)題?;浉郯拇鬄硡^(qū):打造國(guó)際一流灣區(qū)和城市群閱讀材料請(qǐng)用本章學(xué)習(xí)的內(nèi)容,談一談粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略管理。本章閱讀材料1弗雷德·戴維,福里斯特·戴維,梅雷迪思·戴維戰(zhàn)略管理:建立持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì):第17版.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,20212馬克·穆?tīng)杽?chuàng)造公共價(jià)值:政府戰(zhàn)略管理上海:商務(wù)印書館,20163邁克爾·波特競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略北京:中信出版社,20144小阿瑟·湯普森,瑪格麗特·彼得拉夫,約翰·甘布爾,等戰(zhàn)略管理:概念與案例(原書第21版).北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2019感謝聆聽(tīng)!
公共管理學(xué):理論、實(shí)踐與方法新編21世紀(jì)公共管理系列教材公共管理學(xué):理論、實(shí)踐與方法第3篇公共管理的核心內(nèi)容第6章
公共管理的政治與法律基礎(chǔ)
公共管理作為傳統(tǒng)公共行政不斷發(fā)展的結(jié)果,它注意到了傳統(tǒng)官僚制行政存在的問(wèn)題并力圖加以改進(jìn),它倡導(dǎo)公正性、代表性、回應(yīng)性、責(zé)任性、合法性等價(jià)值,從而構(gòu)成公共管理的政治價(jià)值基礎(chǔ)。在確保公共管理政治價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提下,依法管理,已經(jīng)成為世界各國(guó)政府普遍奉行的基本行為準(zhǔn)則,成為衡量公共管理文明進(jìn)步與否的主要標(biāo)志,成為公共管理的重要特征與發(fā)展趨勢(shì)。本章導(dǎo)讀1.公共行政的政治價(jià)值2.公共管理的政治控制途徑3.參與式治理的主要方式4.現(xiàn)代促進(jìn)性法律的特征5.行政立法的概念與特征6.行政司法的概念與類型7.公共管理的法治化重點(diǎn)問(wèn)題
1公正性。公共管理因其公共性的本質(zhì)特征,自出現(xiàn)伊始就與公正緊密結(jié)合在一起。2代表性。代表性是指公共管理能夠充分地反映公眾意志,積極地回應(yīng)公眾要求,以一切特殊利益背后的社會(huì)普遍利益為目標(biāo)取向等內(nèi)容。3回應(yīng)性。回應(yīng)性是指公共管理體系促進(jìn)官僚的決定與社區(qū)或者聲稱代表民眾的官員的偏好相一致的程度。4責(zé)任性。公共管理的政治性也強(qiáng)調(diào)責(zé)任的觀點(diǎn),它要求公共管理者應(yīng)該對(duì)議會(huì)或民選的官員,特別是立法者負(fù)責(zé)。5合法性。法治意義的合法性包含著合法律性和政治學(xué)意義上的合法性。6.1公共管理的政治基礎(chǔ)6.1.1公共管理的政治價(jià)值6.1.2公共管理的政治控制職位輪換公共管理的政治性非常注重公共管理人員在機(jī)關(guān)內(nèi)部不同崗位之間,或者在政府內(nèi)外之間進(jìn)行輪換。公民參與公開(kāi)化公共管理的政治性要求公共管理應(yīng)為公眾提供參與公共管理的途徑。陽(yáng)光措施促進(jìn)政府行政公開(kāi),讓公眾獲得更多的政府行政資料是確保行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)與維系行政倫理水平的重要途徑。利益沖突對(duì)公共管理人員與所任職務(wù)間的利益沖突應(yīng)力求限制與回避;公私部門間的“旋轉(zhuǎn)門”雖不至于完全封閉,但應(yīng)仔細(xì)把關(guān)公共管理人員及時(shí)向公眾及其代表(如議員)公開(kāi)政府組織對(duì)公共利益的違反或?qū)γ癖娦袨榈恼`導(dǎo)是適當(dāng)?shù)暮秃虾豕珓?wù)倫理要求的。主要是指立法部門的成員(議員)、議員的幕僚人員,以及其他具有立法職能的機(jī)構(gòu)對(duì)公共管理機(jī)關(guān)及其工作人員的控制。財(cái)政約束通常被認(rèn)為是制衡公共管理機(jī)關(guān)的一個(gè)重要工具。一般立法控制預(yù)算控制6.1.3參與式治理20世紀(jì)90年代以來(lái),隨著全球化時(shí)代和信息時(shí)代的來(lái)臨,人類政治過(guò)程的重心正在從“統(tǒng)治”走向“治理”,從“善政”走向“善治”。善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程,表示政府與社會(huì)之間的友好合作,它有賴于公民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同,要求公民積極參與。由此,公民參與成為世界多數(shù)國(guó)家民主政治的主要議題之一,參與式治理也成為世界許多國(guó)家政府治理的主要模式。公民參與是政治文明建設(shè)的本質(zhì)屬性,是公共政策科學(xué)化、民主化的內(nèi)在要求,它可以發(fā)揮集體智慧去解決社會(huì)問(wèn)題,可以調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和公民積極性來(lái)推動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施,也可以使更多的公民通過(guò)參與過(guò)程認(rèn)識(shí)政府公共管理中政策的制定和執(zhí)行。黨的二十大報(bào)告指出,要健全人民當(dāng)家作主制度體系,擴(kuò)大人民有序政治參與,保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性,鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面。對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的反思對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的反思試驗(yàn)區(qū):側(cè)重空間維度公民參與政府治理的主要渠道公開(kāi)聽(tīng)證公民調(diào)查咨詢委員會(huì)“賽博”(論壇)公私合作生產(chǎn)利益團(tuán)體協(xié)商和斡旋蓋伊·彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》中提出了參與式政府的治理模式。他認(rèn)為,參與式政府的理念是致力于尋求一個(gè)政治性更強(qiáng)、更民主、更有集體性的機(jī)制來(lái)向政府傳達(dá)信號(hào);它反對(duì)層級(jí)制,認(rèn)為傳統(tǒng)的層級(jí)化、規(guī)則化的官僚體制是組織進(jìn)行有效管理和治理的嚴(yán)重障礙,有必要縮減治理中的層級(jí)和技術(shù)統(tǒng)治。第一,在理念方面,注意到政府和社會(huì)之間的關(guān)系以及廣大公眾參與決策的機(jī)會(huì),重視第三部門,認(rèn)為政府的改革之道就是運(yùn)用它的力量去培養(yǎng)和創(chuàng)造更多的第三部門;第二,在公共組織的結(jié)構(gòu)方面,主張建立扁平化組織,縮減高低之間的層級(jí);第三,在管理方面,明確地把社會(huì)利益融入治理之中,提出授權(quán)概念,認(rèn)為公共組織中的基層官員是整個(gè)組織有效運(yùn)作的核心;第四,在政策制定方面,傾向于由下而上的協(xié)商和談判方式,關(guān)注低層級(jí)員工直接參與決策;第五,在公共利益方面,主張通過(guò)鼓勵(lì)員工、顧客和公民對(duì)政策制定和管理決策進(jìn)行參與來(lái)體現(xiàn),認(rèn)為這種參與可通過(guò)各種機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn),即對(duì)于政府服務(wù)不佳或制度運(yùn)作不當(dāng)實(shí)行申訴權(quán)、增強(qiáng)員工獨(dú)立決策和影響組織政策方向的能力、在公共政策中加強(qiáng)公民向政府表達(dá)需求的權(quán)利、讓公民擁有更多的消費(fèi)者選擇權(quán)和更多的對(duì)方案的直接控制權(quán)。知識(shí)專欄政府未來(lái)的治理模式6.2公共管理的法律基礎(chǔ)傳統(tǒng)的確定性法律主張通過(guò)事先制定并明確公布的法律規(guī)則對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行控制,確信法律就是按照一定的邏輯組合形成的規(guī)則體系,它通常細(xì)致而完善,能為執(zhí)法者和被管理者的行為提供完全的指導(dǎo)。它主張“無(wú)法律即無(wú)行政”,行政機(jī)關(guān)是規(guī)則構(gòu)成的法律的服從者、執(zhí)法的機(jī)器,公務(wù)人員只需嚴(yán)格按照規(guī)則行事,無(wú)須任何自由裁量的權(quán)能,就可以實(shí)現(xiàn)法律的正義。法律的確定性意味著法律規(guī)定了一定行為與一定后果之間穩(wěn)定的因果聯(lián)系,將人類一定行為模式固定化、法律化了。因法律有可預(yù)見(jiàn)性,人們?cè)谛袨橹凹纯深A(yù)料法律對(duì)自己行為的態(tài)度,從而根據(jù)法律趨利避害地設(shè)計(jì)自己的行為。優(yōu)勢(shì)第一,不合目的性。第二,不周延性。第三,模糊性。第四,滯后性。實(shí)際上,確定性法律作為一種法律類型,并沒(méi)有完全付諸行政管理實(shí)踐,其致命點(diǎn)是脫離實(shí)際,完全排斥人的因素。局限6.2.1傳統(tǒng)確定性的法律1.在立法所調(diào)整的領(lǐng)域方面,促進(jìn)性法律主要定位在關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局和社會(huì)利益的基礎(chǔ)、薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè),需要由國(guó)家推動(dòng)或參與發(fā)展的領(lǐng)域。2.在立法目的及調(diào)整手段方面,促進(jìn)性法律主要是鼓勵(lì)和促進(jìn)基礎(chǔ)、薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)的發(fā)展,然而對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域是采用促進(jìn)、引導(dǎo)的方式而不是傳統(tǒng)立法采用的調(diào)控或調(diào)整方式。3.在法律機(jī)制的配置方面,促進(jìn)性法律以促進(jìn)基礎(chǔ)、薄弱產(chǎn)業(yè)或事業(yè)發(fā)展為中心,以法律機(jī)制配置政府、社會(huì)、個(gè)人的人力、物力、財(cái)力資源,使這種配置機(jī)制法律化。4.促進(jìn)性法律具有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)性和政策性。5.促進(jìn)性法律中有較多的鼓勵(lì)性規(guī)范,表現(xiàn)出鮮明的鼓勵(lì)性特征。6.2.2現(xiàn)代促進(jìn)性的法律所謂促進(jìn)性法律,是指出于對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)、弱勢(shì)行業(yè)或新興行業(yè)的扶植需要,不強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)與責(zé)任的對(duì)應(yīng)而較多采用任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和鼓勵(lì)性規(guī)范的政策型、引導(dǎo)型法律。特點(diǎn)6.促進(jìn)性法律具有淡化相對(duì)人法律責(zé)任的特點(diǎn)。6.2.3行政立法與行政司法行政法學(xué)意義上的行政立法,主要是指特定的行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng),或稱準(zhǔn)立法行為。行政性質(zhì)試驗(yàn)區(qū):側(cè)重空間維度立法性質(zhì)1)主體:特定國(guó)家的行政機(jī)關(guān)。2)調(diào)整對(duì)象:多是與行政管理有關(guān)的社會(huì)關(guān)系。3)目的:實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。1)結(jié)果。行政立法是制定法律規(guī)范的國(guó)家活動(dòng),其制造出來(lái)的產(chǎn)品——行為規(guī)則——具有法的屬性。2)過(guò)程。行政立法的過(guò)程頗類似于立法機(jī)關(guān)的立法程序,它不是按照固定模式鍛造產(chǎn)品的過(guò)程,而是各種力量相互碰撞、妥協(xié)的過(guò)程,其產(chǎn)品事先較難預(yù)料。行政立法的概念和特征第六十五條指出,國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律,制定行政法規(guī)。應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng),國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī),經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn),制定法律的條件成熟時(shí),國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。第八十條指出,國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu),可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限范圍內(nèi),制定規(guī)章。第八十二條指出,省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府,可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī),制定規(guī)章。知識(shí)專欄《立法法》相關(guān)規(guī)定政策過(guò)程階段論視角試驗(yàn)區(qū):側(cè)重空間維度行政立法與立法機(jī)關(guān)立法活動(dòng)的區(qū)別1)主體。2)對(duì)象。3)時(shí)間效力。4)程序。1)主體。2)內(nèi)容。3)規(guī)則的效力等級(jí)。4)程序。5)形式。6)立法效果。行政立法與行政執(zhí)法行為的區(qū)別1)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督。2)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督。3)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政立法的監(jiān)督。對(duì)行政立法的監(jiān)督行政司法的主體是行政機(jī)關(guān)行政司法行為帶有司法的
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