積極規(guī)范推進(jìn)PPP工作

一、PPP概述二、PPP與現(xiàn)代財(cái)政制度三、當(dāng)前PPP工作主要內(nèi)容1（一）PPP的定義（二）歷史沿革（三）推廣運(yùn)用PPP的必要性（四）PPP的局限性一、PPP概述2PPP（Public-PrivatePartnerships）

政府和社會(huì)資本合作廣義定義：在平等合作的基礎(chǔ)上，政府利用市場(chǎng)機(jī)制，提高政府資源利用效率，增加、改進(jìn)和優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)。（土地承包責(zé)任制、國(guó)企改革）狹義定義：在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和社會(huì)資本建立的一種基于合同之上的長(zhǎng)期合作關(guān)系，利用市場(chǎng)機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效率。PPP僅是一種融資手段？（×）

（一）PPP的定義3（一）PPP的定義4公共領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)準(zhǔn)公共領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域市場(chǎng)決定性作用PPP社會(huì)資本參與程度高

委托運(yùn)營(yíng)(O&M）社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租賃-運(yùn)營(yíng)-移交(LOT)建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)(RC)PPP運(yùn)作方式5購(gòu)買-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)(BBO)國(guó)際進(jìn)程幾百年前，歐洲授予公路養(yǎng)護(hù)人“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”；1984年，英法兩國(guó)提出利用私人資本建設(shè)英吉利海峽隧道，1987開工，耗資150億美元（PPI)；土耳其提出BOT；1992年，英國(guó)提出PFI；1996年左右，世行集團(tuán)正式提出PPP概念；21世紀(jì)以來(lái)，聯(lián)合國(guó)、世界銀行等國(guó)際組織在全球大力推廣PPP模式；發(fā)展中國(guó)家開始實(shí)踐。PPP應(yīng)用范圍從道路、軌道交通、燃?xì)?、供水、污水處理、垃圾收集等傳統(tǒng)行業(yè)擴(kuò)展到監(jiān)獄、學(xué)校、醫(yī)院，甚至國(guó)防和航天領(lǐng)域。

（二）歷史沿革6（二）歷史沿革7國(guó)內(nèi)進(jìn)程1996年交通部出臺(tái)《交通建設(shè)市場(chǎng)管理辦法》（BOT辦法）新一輪PPP的發(fā)展軌跡（二）歷史沿革82014年4月30日2014年9月21日2014年9月23日2014年8月31日十八屆三中全會(huì)提出允許社會(huì)資本通過(guò)

特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，

讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化改革，建立政府和社會(huì)資本合作機(jī)制財(cái)政部正式成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組預(yù)算法建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃管理，為實(shí)施長(zhǎng)周期的PPP項(xiàng)目鋪平了道路國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）通過(guò)“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)金[2014]76號(hào)）為PPP項(xiàng)目提供了更有力的財(cái)政支持2013年11月2014年5月新一輪PPP的發(fā)展軌跡（二）歷史沿革9關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（財(cái)金[2014]113號(hào)）關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)金[2014]112號(hào)）地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法（財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)）認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理表示將積極推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式2014年10月23日2014年10月24日APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)議上正式宣布財(cái)政部成立PPP中心2014年10月28日2014年11月26日國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）2014年11月29,30日（二）歷史沿革10新一輪PPP的發(fā)展軌跡關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知（財(cái)金[2014]156號(hào)）發(fā)布PPP項(xiàng)目合同指南（試行），指導(dǎo)規(guī)范PPP合格管理工作2014年12月30日政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式管理暫行辦法（財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)）PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法（財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)）2014年12月31日中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見對(duì)于政府主導(dǎo)、財(cái)政支持的農(nóng)村公益性工程和項(xiàng)目，可采取購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作等方式，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)組織參與建設(shè)、管護(hù)和運(yùn)營(yíng)。2015年2月1日PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（財(cái)金2015（21））2015年1.PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引2.PPP項(xiàng)目財(cái)政收支預(yù)算管理辦法

……關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見（國(guó)辦42號(hào)）1.國(guó)家戰(zhàn)略2.一次體制機(jī)制變革3.形勢(shì)所需4.物有所值（三）推廣運(yùn)用PPP的必要性11支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等；建立透明規(guī)范的城市投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。（2013年11月12日，三中全會(huì)《全面深化體制改革決定》）允許地方通過(guò)股權(quán)融資、項(xiàng)目融資、特許經(jīng)營(yíng)等方式吸引社會(huì)資本投入，拓寬融資渠道，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力。（2014年9月17日，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會(huì)）（三）推廣運(yùn)用PPP的必要性1.國(guó)家戰(zhàn)略12要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣PPP模式，使社會(huì)投資和政府投資相輔相成。優(yōu)化政府投資方向，通過(guò)投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等，優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。（2014年10月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議）PPP融資關(guān)鍵在于創(chuàng)新思路，探索穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制，打消社會(huì)資本疑慮。財(cái)政部要會(huì)同相關(guān)方面在營(yíng)造環(huán)境、規(guī)范管理、增進(jìn)信心上下功夫，助推更多項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和企業(yè)發(fā)展的多贏。（2014年10月26日）（三）推廣運(yùn)用PPP的必要性1.國(guó)家戰(zhàn)略13中國(guó)經(jīng)濟(jì)要平穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須全面深化改革，要用好政府和市場(chǎng)這“兩只手”，形成“雙引擎”。政府在加大財(cái)政投入的同時(shí)，不再唱“獨(dú)角戲”，而是通過(guò)深化投融資改革，打破壟斷，吸引社會(huì)資金和外資參與，采取PPP、中外合作以及政府購(gòu)買服務(wù)等方式，放大投資效應(yīng)。（2015年1月21日，世界經(jīng)濟(jì)論壇2015年年會(huì)）引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)。對(duì)于政府主導(dǎo)、財(cái)政支持的農(nóng)村公益性工程和項(xiàng)目，可采取購(gòu)買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作等方式，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)組織參與建設(shè)、管護(hù)和運(yùn)營(yíng)。（2015年2月1日，《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》）（三）推廣運(yùn)用PPP的必要性141.國(guó)家戰(zhàn)略在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式。政府不唱“獨(dú)角戲”，要更大激發(fā)民間投資活力，引導(dǎo)社會(huì)資本投向更多領(lǐng)域。（2015年3月5日，《政府工作報(bào)告》）在公共領(lǐng)域大力推廣PPP等模式，吸引社會(huì)投資，著力營(yíng)造釋放消費(fèi)潛力的體制機(jī)制環(huán)境，推進(jìn)區(qū)域通關(guān)一體化改革，更好服務(wù)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)。（2015年4月15日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議）在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，以競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇包括民營(yíng)和國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)資本，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，并依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)給予合理回報(bào)，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。（2015年5月13日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推廣政府和社會(huì)資本合作模式）（三）推廣運(yùn)用PPP的必要性151.國(guó)家戰(zhàn)略2.一次體制機(jī)制變革國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化依法治國(guó)市場(chǎng)決定性作用激發(fā)市場(chǎng)活力鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)變政府職能權(quán)利清單負(fù)面清單責(zé)任清單放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入（三）推廣運(yùn)用PPP的必要性163.形勢(shì)所需——可以有效解決當(dāng)前困難政府債務(wù)瓶頸vs穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生；

2013年6月全國(guó)各級(jí)政府債務(wù)約30萬(wàn)億，地方政府性債務(wù)17.9萬(wàn)億?；A(chǔ)設(shè)施投資巨大缺口vs龐大社會(huì)資本準(zhǔn)入難；2020年城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，投資需求達(dá)42萬(wàn)億；玻璃門、旋轉(zhuǎn)門、彈簧門。公用事業(yè)運(yùn)行效率不高vs政府財(cái)政不堪重負(fù)。少花錢，多辦事，辦好事！（三）推廣運(yùn)用PPP的必要性174.物有所值（ValueforMoney)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，合作共贏（生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、政治法律風(fēng)險(xiǎn)）；實(shí)現(xiàn)全生命周期管理，降低總成本（設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)）；通過(guò)平滑財(cái)政支出，拓寬政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間（時(shí)間換空間）；實(shí)現(xiàn)績(jī)效財(cái)政（按量、按質(zhì)、按績(jī)效付費(fèi)）；引入公眾監(jiān)督，實(shí)行公開透明管理。PPP不只是一場(chǎng)婚禮，而是一段婚姻?。ㄈ┩茝V運(yùn)用PPP的必要性18（三）推廣運(yùn)用PPP的必要性19VFM增加供給提升質(zhì)量提高效率辦好事多辦事少花錢4.物有所值（ValueforMoney)競(jìng)爭(zhēng)不充分，風(fēng)險(xiǎn)未有效轉(zhuǎn)移設(shè)計(jì)不當(dāng)、交易結(jié)構(gòu)不合理、采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)不充分、監(jiān)督不到位。政府過(guò)度承諾增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)掩飾長(zhǎng)期債務(wù)、不重視或有債務(wù)。流程全、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)、耗時(shí)長(zhǎng)過(guò)度使用PPP不是所有項(xiàng)目都適合用PPP模式（市場(chǎng)測(cè)試、財(cái)政承受力）；政府越界做PPP：權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單。

（四）PPP的局限性20（一）現(xiàn)代財(cái)政制度（二）PPP與公共財(cái)政（三）財(cái)政部門的定位和作用（四）財(cái)政承諾風(fēng)險(xiǎn)管理二、PPP與現(xiàn)代財(cái)政制度21財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱（政為本，財(cái)為末）?，F(xiàn)代財(cái)政目標(biāo)——優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安?！额A(yù)算法》——統(tǒng)一規(guī)范、公開透明。財(cái)稅改革——預(yù)算改革、稅收改革、中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。

PPP是一次立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)?。ㄒ唬┈F(xiàn)代財(cái)政制度22PPP是一個(gè)財(cái)政問(wèn)題（PPP的本質(zhì)是政府購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)）是財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)內(nèi)容；PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾是政府支出管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府的一種無(wú)形資產(chǎn)；PPP項(xiàng)目形成的資產(chǎn)終極所有權(quán)屬于政府；PPP項(xiàng)目資產(chǎn)和負(fù)債是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的一部分。財(cái)政是政府收支、采購(gòu)、債務(wù)和資產(chǎn)管理的主管部門（二）PPP與公共財(cái)政23PPP牽頭部門根據(jù)國(guó)務(wù)院落實(shí)《全面深化改革決定》重要舉措分工方案，財(cái)政部是落實(shí)PPP改革舉措的第一責(zé)任人。改革合作精神財(cái)政部門要搞好三個(gè)協(xié)調(diào)：政府職能部門、社會(huì)資本、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)。發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用：專業(yè)顧問(wèn)、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、采購(gòu)顧問(wèn)、融資顧問(wèn)和法律顧問(wèn)。PPP中心負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)和專家?guī)旖ㄔO(shè)等。要學(xué)會(huì)用PPP的方式做PPP?。ㄈ┴?cái)政部門的定位和作用24PPP項(xiàng)目三種回報(bào)機(jī)制政府直接債務(wù)政府付費(fèi)；財(cái)政補(bǔ)助等；政府為PPP項(xiàng)目提供的配套工程。（四）財(cái)政承諾風(fēng)險(xiǎn)管理25政府或有債務(wù)對(duì)匯率、通脹、價(jià)格、使用量等風(fēng)險(xiǎn)因素的擔(dān)保；信用擔(dān)保；因提前中止而產(chǎn)生的補(bǔ)償；不可抗力補(bǔ)償（兩家分擔(dān)）。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理識(shí)別評(píng)估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)——財(cái)政承受能力；處理好中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算平衡與項(xiàng)目長(zhǎng)期財(cái)政承諾的關(guān)系；財(cái)政承諾納入政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)體系和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

PPP不是免費(fèi)午餐?。ㄋ模┴?cái)政承諾風(fēng)險(xiǎn)管理26（一）PPP工作框架（二）制度建設(shè)（三）機(jī)構(gòu)能力建設(shè)（四）示范戰(zhàn)略（五）地方進(jìn)展情況（六）下一步工作思路三、當(dāng)前PPP工作2728物有所值制度建設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)示范項(xiàng)目政府、市場(chǎng)、公眾（一）PPP工作框架（二）制度建設(shè)29法律《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例《PPP法》（計(jì)劃中）政策關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國(guó)發(fā)43號(hào)）關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見（國(guó)辦42號(hào)）關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)金76號(hào)）指南/指引政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）PPP項(xiàng)目合同操作指南（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）合同PPP項(xiàng)目合同指南PPP項(xiàng)目合同案例標(biāo)準(zhǔn)化合同標(biāo)準(zhǔn)PPP項(xiàng)目識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)（經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、財(cái)務(wù)等）產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)績(jī)效付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（二）制度建設(shè)（指南/指引）30①PPP操作指南②物有所值評(píng)價(jià)指引（制訂中）③財(cái)政承受能力論證指引④

PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法⑤PPP項(xiàng)目合同指南⑥PPP項(xiàng)目財(cái)政管理規(guī)定（制訂中）1.PPP操作指南31項(xiàng)目發(fā)起項(xiàng)目篩選物有所值評(píng)價(jià)財(cái)政可承受力評(píng)估管理架構(gòu)組建實(shí)施方案編制實(shí)施方案審核資格預(yù)審采購(gòu)文件編制響應(yīng)文件評(píng)審談判與合同簽署項(xiàng)目公司設(shè)立融資管理績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付中期評(píng)估移交準(zhǔn)備性能測(cè)試資產(chǎn)交割績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目識(shí)別項(xiàng)目準(zhǔn)備項(xiàng)目采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行項(xiàng)目移交介紹編制目的和依據(jù)、社會(huì)資本的定義、適用范圍、管理機(jī)構(gòu)和實(shí)施原則等。社會(huì)資本：指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。財(cái)政部門應(yīng)本著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則，以制度創(chuàng)新、合作契約精神，加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，全面統(tǒng)籌政府和社會(huì)資本合作管理工作。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)積極設(shè)立PPP中心或指定專門機(jī)構(gòu)。1.總則32PPP項(xiàng)目操作流程圖332.項(xiàng)目識(shí)別34適宜采用PPP的項(xiàng)目：投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。項(xiàng)目發(fā)起方式：政府發(fā)起：財(cái)政部門（PPP中心）負(fù)責(zé)向行業(yè)主管部門征集潛在項(xiàng)目，行業(yè)主管部門可從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目。社會(huì)資本發(fā)起：社會(huì)資本以項(xiàng)目建議書的方式向財(cái)政部門（PPP中心）推薦潛在項(xiàng)目。

項(xiàng)目發(fā)起2.項(xiàng)目識(shí)別35財(cái)政部門（PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門對(duì)潛在PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門（PPP中心）根據(jù)篩選結(jié)果制定年度和中期開發(fā)計(jì)劃。列入年度開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門（PPP中心）要求提交相關(guān)資料。項(xiàng)目篩選2.項(xiàng)目識(shí)別36財(cái)政部門（PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門開展物有所值評(píng)價(jià)工作。定性評(píng)價(jià)：關(guān)注采用PPP與傳統(tǒng)采購(gòu)模式相比能否增加供給，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，提高運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)。定量評(píng)價(jià)：對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與政府比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷PPP能否降低全生命周期成本。定量評(píng)價(jià)各地根據(jù)實(shí)際情況開展。PPP＜PSC物有所值評(píng)價(jià)2.項(xiàng)目識(shí)別37財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼不得超過(guò)當(dāng)年財(cái)政收入的10%。技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)可行、財(cái)務(wù)可行、商業(yè)可行、財(cái)政可行財(cái)政承受能力論證PPP項(xiàng)目操作流程圖383.項(xiàng)目準(zhǔn)備39縣級(jí)以上人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)：項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率的目的。政府或指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)：項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作。管理架構(gòu)組建3.項(xiàng)目準(zhǔn)備40實(shí)施方案編制：風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架：原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)；法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分配3.項(xiàng)目準(zhǔn)備41交易結(jié)構(gòu)項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)：項(xiàng)目資本性支出的資金來(lái)源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等?；貓?bào)機(jī)制：使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)。相關(guān)配套安排：項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。交易結(jié)構(gòu)3.項(xiàng)目準(zhǔn)備42合同體系：項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購(gòu)合同和保險(xiǎn)合同等。項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容權(quán)利義務(wù)邊界：項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會(huì)資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。交易條件邊界：合同期限、回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說(shuō)明。履約保障邊界：強(qiáng)制保險(xiǎn)方案、履約保函體系。調(diào)整銜接邊界：應(yīng)急處置、臨時(shí)接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對(duì)措施。合同體系3.項(xiàng)目準(zhǔn)備43監(jiān)管架構(gòu)授權(quán)關(guān)系：政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)。監(jiān)管方式：履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督。監(jiān)管架構(gòu)3.項(xiàng)目準(zhǔn)備44采購(gòu)方式的選擇公開招標(biāo)：適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不做更改的項(xiàng)目。競(jìng)爭(zhēng)性談判。邀請(qǐng)招標(biāo)。競(jìng)爭(zhēng)性磋商。單一來(lái)源采購(gòu)采購(gòu)方式3.項(xiàng)目準(zhǔn)備45財(cái)政部門（PPP中心）對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證。通過(guò)驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核。未通過(guò)的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證。經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用PPP。實(shí)施方案審核PPP項(xiàng)目操作流程圖464.項(xiàng)目采購(gòu)47項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門（PPP中心）備案。（至少3家社會(huì)資本通過(guò)資格預(yù)審）資格預(yù)審公告應(yīng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。（預(yù)審公告包括：項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購(gòu)需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購(gòu)活動(dòng)、擬確定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的家數(shù)和確定方法、以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)）資格預(yù)審4.項(xiàng)目采購(gòu)48采購(gòu)文件應(yīng)包括：采購(gòu)邀請(qǐng)、競(jìng)爭(zhēng)者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競(jìng)爭(zhēng)者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績(jī)證明文件、采購(gòu)方式、政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購(gòu)程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時(shí)間、開啟時(shí)間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評(píng)審方法、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的，還應(yīng)明確評(píng)審小組根據(jù)與社會(huì)資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，包括采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。采購(gòu)文件編制4.項(xiàng)目采購(gòu)49評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上單數(shù)組成，評(píng)審專家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總數(shù)的2/3。公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)方式，按政府采購(gòu)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的，《指南》有詳細(xì)規(guī)定。采購(gòu)文件評(píng)審4.項(xiàng)目采購(gòu)50項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)成立專門采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組，按照候選社會(huì)資本的排名依次進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的候選社會(huì)資本為中選社會(huì)資本。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得重復(fù)與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。確認(rèn)談判完成后，簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將相關(guān)內(nèi)容公示。公示期滿無(wú)異議的，項(xiàng)目合同應(yīng)在政府審核同意后簽署。談判與合同簽署PPP項(xiàng)目操作流程圖515.項(xiàng)目執(zhí)行52社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門（PPP中心）應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購(gòu)文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司設(shè)立5.項(xiàng)目執(zhí)行53由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資。財(cái)政部門（PPP中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。財(cái)政部門（PPP中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立PPP項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，嚴(yán)格控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，PPP項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。融資管理5.項(xiàng)目執(zhí)行54項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)督促社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期檢查項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門（PPP中心）備案。政府有支付義務(wù)的,按照實(shí)際績(jī)效付費(fèi)。設(shè)置超額收益分享機(jī)制的，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)依約履行。項(xiàng)目實(shí)際績(jī)效優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)執(zhí)行獎(jiǎng)勵(lì)條款，并可作為合同能否展期的依據(jù)；未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)執(zhí)行懲處條款或救濟(jì)措施?？?jī)效監(jiān)測(cè)與支付5.項(xiàng)目執(zhí)行55社會(huì)資本或項(xiàng)目公司違反合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)穩(wěn)定安全供給，或危及國(guó)家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時(shí)接管項(xiàng)目，直至啟動(dòng)提前終止程序。合同執(zhí)行和管理過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭(zhēng)議解決等工作。合同雙方發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商一致的事項(xiàng)，依法申請(qǐng)仲裁或民事訴訟。履約管理5.項(xiàng)目執(zhí)行56項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估。政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)對(duì)項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司對(duì)政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)依法公開披露相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督。中期評(píng)估PPP項(xiàng)目操作流程圖576.項(xiàng)目移交58項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，根據(jù)約定確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案。項(xiàng)目移交工作組應(yīng)委托具有資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照約定評(píng)估方式，對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)。移交準(zhǔn)備6.項(xiàng)目移交59項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測(cè)試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試。性能測(cè)試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。性能測(cè)試6.項(xiàng)目移交60社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)將滿足性能測(cè)試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過(guò)戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司應(yīng)配合做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)平穩(wěn)過(guò)渡相關(guān)工作。資產(chǎn)交割6.項(xiàng)目移交61項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門（PPP中心）應(yīng)組織有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP應(yīng)用等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府開展PPP管理工作決策參考依據(jù)?？?jī)效評(píng)價(jià)1.PPP操作指南62政府社會(huì)資本社會(huì)資本金融機(jī)構(gòu)上半場(chǎng)下半場(chǎng)項(xiàng)目識(shí)別項(xiàng)目準(zhǔn)備項(xiàng)目采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行財(cái)政部門（PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門開展物有所值評(píng)價(jià)工作（指引制訂中）。定性評(píng)價(jià)（6大核心要素）：全生命周期整合的潛力、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、鼓勵(lì)創(chuàng)新、政府能力。定量評(píng)價(jià)：對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與政府比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷PPP能否降低全生命周期成本。定量評(píng)價(jià)各地根據(jù)實(shí)際情況開展。PPP值＜PSC值2.物有所值評(píng)價(jià)指引63財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門從定性和定量?jī)煞矫骈_展承受能力論證。做好責(zé)任識(shí)別：股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入；做好各支出責(zé)任的測(cè)算；做好財(cái)政能力評(píng)估：財(cái)政支出能力評(píng)估、行業(yè)均衡性評(píng)估。每年全部PPP項(xiàng)目從預(yù)算安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過(guò)10%。省級(jí)財(cái)政部門可自行確定，報(bào)財(cái)政部備案并對(duì)外公布。3.財(cái)政承受能力論證指引64公開招標(biāo)：適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不做更改的項(xiàng)目。競(jìng)爭(zhēng)性談判；邀請(qǐng)招標(biāo)；競(jìng)爭(zhēng)性磋商；單一來(lái)源。4.PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)管理規(guī)定655.PPP項(xiàng)目合同指南66項(xiàng)目公司PPP項(xiàng)目合同履約合同工程承包合同運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同原料供應(yīng)合同產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同融資合同保險(xiǎn)合同股東協(xié)議融資方政府方保險(xiǎn)公司承包商運(yùn)營(yíng)商原料供應(yīng)商購(gòu)買方股東股東股東合同指南：加強(qiáng)培訓(xùn)，提高認(rèn)識(shí)，提升能力合同案例：結(jié)合試點(diǎn)，全面剖析，去偽存真合同范本：分增量存量，分行業(yè)，分別制定PPP合同管理工作的總體布局67簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)財(cái)政牽頭，分工協(xié)作，各司其職成立PPP專門機(jī)構(gòu)（PPP中心）提高社會(huì)資本責(zé)任意識(shí)發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用（三）機(jī)構(gòu)能力建設(shè)68（四）示范項(xiàng)目戰(zhàn)略69上下聯(lián)動(dòng)2014-2016年示范期中央/地方示范項(xiàng)目積極規(guī)范推進(jìn)雙刃劍首批批項(xiàng)目（76號(hào)文）70價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活市場(chǎng)化程度較高投資規(guī)模較大長(zhǎng)期合同關(guān)系清楚具有長(zhǎng)期穩(wěn)定需求市政供水市政供暖市政供氣醫(yī)療服務(wù)設(shè)施養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施地下綜合管廊污水處理環(huán)境保護(hù)保障房軌道交通首批共30個(gè)示范項(xiàng)目，總投資約1786億元；新增項(xiàng)目8個(gè)，存量項(xiàng)目22個(gè)；分布在15個(gè)省市，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合治理、地下綜合管廊、軌道交通、交通、新能源汽車、醫(yī)療、體育等11個(gè)行業(yè)。首批項(xiàng)目（第一批）71首批項(xiàng)目（第一批）72建章立制：部分省份以省政府或財(cái)政廳文件方式陸續(xù)出臺(tái)推廣應(yīng)用PPP的指導(dǎo)意見。以省政府文件發(fā)布福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（閔政〔2014〕47號(hào)）；河南省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見（豫政〔2014〕89號(hào)）；河北省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見（冀政〔2014〕125號(hào)）；浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見（浙政辦發(fā)〔2015〕9號(hào)）；廈門市人民政府關(guān)于印發(fā)《廈門市推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)施方案》的通知（夏府〔2015〕64號(hào)）.（五）地方工作進(jìn)展情況73以財(cái)政廳文件發(fā)布江蘇省關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式有關(guān)問(wèn)題的通知（蘇財(cái)金〔2014〕85號(hào)）；安徽省財(cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的意見（晥財(cái)金〔2014〕1828號(hào)）；湖南省財(cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見（湘財(cái)金〔2014〕52號(hào)）；四川省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《四川省“政府與社會(huì)資本合作”項(xiàng)目管理辦法（試行）》的通知（川財(cái)金〔2014〕86號(hào)）；四川省財(cái)政廳關(guān)于支持推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作有關(guān)政策的通知（川財(cái)金〔2014〕85號(hào)）；浙江省財(cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)