政府績效評估 課件 第1章 導(dǎo)論

本課件配套教材國家級精品課程教材：蔡立輝編著：《政府績效評估》。北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年4月第1版。內(nèi)容簡介第1章導(dǎo)論第2章政府績效評估的理論問題第3章政府績效評估的主體第4章政府績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建第5章政府績效評估程序第6章政府績效評估的結(jié)果應(yīng)用與改進第7章政府績效評估方法第8章政府績效評估立法第9章美國政府績效評估及其經(jīng)驗借鑒第10章政府績效評估在當(dāng)代中國的推進第1章導(dǎo)論1．1政府績效評估概述 1．1．1政府績效與政府績效評估 1．1．2政府績效評估的概念范疇 1．2政府績效評估的研究對象與體系1．2．1政府績效評估的研究對象 1．2．2政府績效評估的研究體系 1．3政府績效評估的學(xué)科特點與研究方法

1．3．1政府績效評估的學(xué)科特點 1．3．2政府績效評估的研究方法 第1章導(dǎo)論本章學(xué)習(xí)要點

政府績效評估的內(nèi)涵、概念范疇體系

政府績效評估的研究對象

政府績效評估的研究方法第1章導(dǎo)論1．1政府績效評估概述1．1．1政府績效與政府績效評估1．政府績效的內(nèi)涵

政府績效就是指政府部門及其公務(wù)人員在依法履行職能或崗位職責(zé)過程中投入所獲得的初期的和最終的結(jié)果及其社會影響，一般包括了政府部門績效、項目績效和崗位績效三種形式。第1章導(dǎo)論2．政府績效評估的內(nèi)涵

（1）西方國家政府績效評估的內(nèi)涵

第一類：西方國家學(xué)者所提出的政府績效評估內(nèi)涵；

①謝爾登·西爾弗（SheldonSilver）和馬蒂·盧斯特（MartyLuster）認(rèn)為，“政府績效評估是一個適用于為評估政府活動、增強為進展和結(jié)果負(fù)責(zé)的一切有系統(tǒng)的努力的術(shù)語”。

②保羅·D·埃普斯得恩認(rèn)為，績效評估是政府決定是否以某一合理的成本提供一定質(zhì)量產(chǎn)品的方式。第1章導(dǎo)論③詹姆斯·Q·威爾遜（JamesQ.Wilson）認(rèn)為，政府績效評估意味著這樣一種制度設(shè)計：在該制度框架下以取得的結(jié)果而不是以投入要素作為判斷政府部門的標(biāo)準(zhǔn)。

④奧斯本（OsbomD.）與蓋布勒（T.Gaebler）認(rèn)為，政府績效評估就是改變照章辦事的政府組織，謀求有使命感的政府；就是改變以過程為導(dǎo)向的行政權(quán)力控制機制，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機制。第1章導(dǎo)論

第二類：以美國為代表頒布的一系列政府報告、法案對政府績效評估所作的具體規(guī)定，具有代表性的政府報告和法案；

①1997年出版的《美國標(biāo)桿管理研究報告》將政府績效評估定義為：“績效評估是評估達到預(yù)定目標(biāo)的過程，包括以下信息：資源轉(zhuǎn)化為物品和服務(wù)（輸出）的效率，輸出的質(zhì)量（提供給顧客的效果，顧客滿意程度）和結(jié)果（與所望目的相比項目活動的后果），政府在對項目目標(biāo)特定貢獻方面運作的有效性”。第1章導(dǎo)論第二類：以美國為代表頒布的一系列政府報告、法案對政府績效評估所作的具體規(guī)定，具有代表性的政府報告和法案；

②1993年美國“國家績效評論”把政府績效評估界定為政府官員對結(jié)果負(fù)責(zé)，而不僅僅是對過程負(fù)責(zé)；其目的在于把政府部門及公務(wù)人員從繁文縟節(jié)和過度規(guī)制中解脫出來，發(fā)揮他們的積極性和主動性，以便他們對結(jié)果負(fù)責(zé)，而不再僅僅是對規(guī)則負(fù)責(zé)。

③1993年美國頒布的《政府績效與結(jié)果法案》指出，進行政府績效評估和頒布該法案的目的就是為了在提高政府效率和管理能力的同時，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，建立和發(fā)展公共責(zé)任機制，提高社會公眾的滿意程度，改善社會公眾對政府部門的信任。政府績效評估是社會公眾表達意志的一種方式，其內(nèi)涵是以任務(wù)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以顧客為導(dǎo)向、以社會為導(dǎo)向和以市場為導(dǎo)向，就是要將顧客的需求作為政府部門存在發(fā)展的前提和政府部門改革、組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的目標(biāo)。第1章導(dǎo)論

第三類：西方國家以績效預(yù)算、績效審計為內(nèi)容所提出的政府績效評估內(nèi)涵。

①美國審計總署發(fā)布的《政府審計準(zhǔn)則》，將政府績效審計（或評估）定義為：“客觀、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進行獨立評估的目標(biāo)，從而增強公共責(zé)任性，為實施監(jiān)督和采取糾正措施的有關(guān)各方?jīng)Q策提供信息。政府績效審計包括經(jīng)濟性和效率性審計以及項目評估”。

②英國1983年公布的《英國國家審計法》將政府績效評估定義為：“檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟（Economic）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）情況”。第1章導(dǎo)論

第三類：西方國家以績效預(yù)算、績效審計為內(nèi)容所提出的政府績效評估內(nèi)涵。

③加拿大審計署將政府績效評估定義為：對政府活動進行有組織、有目的、系統(tǒng)的檢查，并對上述政府活動進行評估，將評估結(jié)果報告議會，以促進加拿大政府活動的透明度，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。政府績效審計的內(nèi)容包括政府活動的經(jīng)濟性、效率、效果、成本效益、對環(huán)境的影響、對公共財產(chǎn)的保護，以及政府活動的合法性等。

④澳大利亞審計署將政府績效評估定義為：“政府績效審計是通過檢查和評估資源使用、信息系統(tǒng)、風(fēng)險管理、提供產(chǎn)品和服務(wù)、遵守法規(guī)和職業(yè)道德、監(jiān)督控制和報告系統(tǒng)以及運營考核，來衡量政府部門管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性”。第1章導(dǎo)論2．政府績效評估的內(nèi)涵

（2）西方國家政府績效評估內(nèi)涵的闡釋

①當(dāng)代西方國家政府績效評估是作為放松規(guī)制的政府內(nèi)部改革措施。這表明了政府績效評估首要的功能目標(biāo)和作用性質(zhì)。

②當(dāng)代西方國家政府績效評估是作為政府內(nèi)部改革措施，體現(xiàn)了市場化的改革取向和政府職能的重新定位。

③當(dāng)代西方國家政府績效評估是作為改善政府部門與公眾關(guān)系的根本措施。第1章導(dǎo)論當(dāng)代西方國家政府績效評估所蘊含的內(nèi)涵主要有：

第一，政府部門要以上升為國家意志的公眾需求為導(dǎo)向而不以自己訂立的辦事規(guī)則為依歸的理念，公眾為政府部門有實際意義的績效結(jié)果納稅而不是為政府部門所做的工作而納稅的理念；

第二，建立和完善以改變公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（structureofpublicservicenetworks）、關(guān)注顧客服務(wù)（customerservices）、建造高績效體系（high-performancesystem）、合理配置政府職能為實質(zhì)內(nèi)容的制度建構(gòu)；

第三，建立健全政府部門與公眾之間的信息溝通機制；

第四，改善權(quán)力制約形式，權(quán)力制約不再只局限于刻板的法律條文，而是寓市場競爭機制和公共責(zé)任機制于政府公共管理之中，實現(xiàn)政府公共部門對法律負(fù)責(zé)與對結(jié)果負(fù)責(zé)的統(tǒng)一，實現(xiàn)過程控制、規(guī)則控制與結(jié)果控制的統(tǒng)一。第1章導(dǎo)論2．政府績效評估的內(nèi)涵

（3）我國關(guān)于政府績效評估的內(nèi)涵中國行政管理學(xué)會：

運用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府機關(guān)的業(yè)績、成就和實際工作作出盡可能準(zhǔn)確的評估，在此基礎(chǔ)上對政府績效進行改善和提高。第1章導(dǎo)論2．政府績效評估的內(nèi)涵

（3）我國關(guān)于政府績效評估的內(nèi)涵

顏如春：

政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力；并認(rèn)為，政府績效評估是指以一定的時段為界限，對政府績效進行測量和評估以期改善政府行為績效和增強控制的活動。第1章導(dǎo)論2．政府績效評估的內(nèi)涵

（3）我國關(guān)于政府績效評估的內(nèi)涵

臧乃康：

評判政府治理水平和運作效率的重要依據(jù)。政府績效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作業(yè)績。政府績效不單純是一個政績層面的概念，還包括著政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。從框架上而言，政府績效主要包括經(jīng)濟績效、社會績效和政治績效。第1章導(dǎo)論2．政府績效評估的內(nèi)涵

（3）我國關(guān)于政府績效評估的內(nèi)涵

林瓊、凌文輇：

政府行政管理活動中所取得的業(yè)績、成就和實際效果，其價值選擇是指以一定的價值觀念去衡量、評估政府體制的優(yōu)劣，政府組織和政府行為的效率高低、效果好壞等，是改造政府、重塑政府的主要動力和基本內(nèi)容之一。第1章導(dǎo)論2．政府績效評估的內(nèi)涵

（3）我國關(guān)于政府績效評估的內(nèi)涵

馬寶成：

對政府的實際政治行為進行全面的衡量和評估，這種政治評估應(yīng)當(dāng)將主要注意力集中于政治行為所產(chǎn)生的各種各樣的政治產(chǎn)品。第1章導(dǎo)論2．政府績效評估的內(nèi)涵

（3）我國關(guān)于政府績效評估的內(nèi)涵

蔡立輝：

根據(jù)績效目標(biāo)，運用評估指標(biāo)對政府公共部門履行行政職能所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響進行評估(evaluating)、劃分績效等級(grading)、提出績效改進計劃和運用評估結(jié)果來改進績效的活動過程。第1章導(dǎo)論2．政府績效評估的內(nèi)涵

（3）我國關(guān)于政府績效評估的內(nèi)涵

政府績效是一個多義的概念，在不同的情景之下有不同的解釋。從行政實踐的發(fā)展歷程來看，人們對于政府績效的認(rèn)識經(jīng)歷了一個不斷發(fā)展的過程：從單純地強調(diào)數(shù)量到強調(diào)質(zhì)量再到強調(diào)滿足顧客需要；從強調(diào)“即期績效”發(fā)展到強調(diào)“未來績效”。這說明，不論是對行政組織整體還是對公務(wù)員個人來說，都應(yīng)該以系統(tǒng)和發(fā)展的眼光來認(rèn)識和理解政府績效的概念，包括綜合考慮政府績效產(chǎn)生的過程、方式、時間以及結(jié)果等因素。第1章導(dǎo)論2．政府績效評估的內(nèi)涵

（3）我國關(guān)于政府績效評估的內(nèi)涵

★政府績效評估就是根據(jù)政府績效目標(biāo)，按照程序和方法，運用評估指標(biāo)對政府公共部門、公務(wù)人員履行職能或崗位職責(zé)所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響，包括做了什么——業(yè)績，做得怎么樣——效率、質(zhì)量、水平如何，效果和社會反應(yīng)如何等進行評估(evaluating)、劃分績效等級(grading)和運用評估結(jié)果提出績效改進計劃、采取措施改進績效的活動過程。因此，政府績效評估時由一系列環(huán)節(jié)所構(gòu)成的行為系統(tǒng)，第1章導(dǎo)論圖1—1政府績效評估行為系統(tǒng)第1章導(dǎo)論1．1．2政府績效評估的概念范疇1．績效目標(biāo)

績效目標(biāo)（Performanceobjective）是指行為者（政府部門及其公務(wù)人員）履行職能或崗位職責(zé)所應(yīng)達到的程度。績效評估就是行為者履行職能或職責(zé)的實際結(jié)果與其應(yīng)達到的程度（即績效目標(biāo)）這兩者進行的對照或比較。因此，明確績效目標(biāo)具有非常重要的意義，是科學(xué)實施績效評估的第一步和前提。

（1）績效目標(biāo)的確定，必須遵循制定目標(biāo)的原則；

（2）績效目標(biāo)的內(nèi)容要反應(yīng)行為者應(yīng)履行的職能或崗位職責(zé)；

（3）績效目標(biāo)表現(xiàn)為一定的“度”，是表示一定時間、地點等環(huán)境條件下行為者履行職能或崗位職責(zé)所要達到的程度，是表示受動者對行為者行為的期望值。第1章導(dǎo)論1．1．2政府績效評估的概念范疇1．績效目標(biāo)

績效目標(biāo)由下列要素構(gòu)成：

第一，對所在政府部門及崗位的職能和職責(zé)進行客觀、全面的陳述；

第二，用客觀、量化的、可衡量形式明確工作所要達到的績效水平（績效目標(biāo)），以及對達成目標(biāo)如何進行測量的評估指標(biāo)，以此衡量履職行為的產(chǎn)出、服務(wù)水平和效果；

第三，將所要實現(xiàn)的績效目標(biāo)與一定的時間聯(lián)系起來，詳細(xì)說明什么時間完成什么工作、完成到什么程度；同時，對年度績效計劃中的績效目標(biāo)與五年規(guī)劃中的總目標(biāo)和評估指標(biāo)之間的相關(guān)性進行描述；

第四，描述實現(xiàn)績效目標(biāo)所需的運作程序、手段和技術(shù)，以及人力、資本、信息和其他資源；確認(rèn)和識別部門外部的和無法控制但能對績效目標(biāo)和評估指標(biāo)產(chǎn)生影響的關(guān)鍵因素；

第五，提出一個可以與所制定的績效目標(biāo)進行比較的基準(zhǔn)；

第六，績效目標(biāo)的內(nèi)容必須涵蓋行為者應(yīng)當(dāng)履行的職能、職責(zé)第1章導(dǎo)論1．1．2政府績效評估的概念范疇2．績效標(biāo)準(zhǔn)

績效標(biāo)準(zhǔn)（PerformanceStandard）又稱為績效評估標(biāo)準(zhǔn)（PerformanceMeasurementStandard），指的是在各個評估指標(biāo)上所應(yīng)達到的具體績效要求，或者說是各個評估指標(biāo)上分別應(yīng)該達到什么樣的績效水平，解決的是要求行為者（被評估者）做得怎樣、完成多少的問題?？冃?biāo)準(zhǔn)包括基本標(biāo)準(zhǔn)和卓越標(biāo)準(zhǔn)兩個方面。第1章導(dǎo)論1．1．2政府績效評估的概念范疇2．績效標(biāo)準(zhǔn)

績效標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)遵循以下幾個原則：

第一，公正性與客觀性原則，績效標(biāo)準(zhǔn)的制定及其執(zhí)行，必須科學(xué)、合理，不摻入個人好惡等感情成分；

第二，明確性與具體性原則，績效標(biāo)準(zhǔn)不能含混不清、抽象，而應(yīng)該明確，一目了然，便于使用和直接操作，盡可能予以量化、可進行測量；

第三，一致性和可靠性原則，績效標(biāo)準(zhǔn)能適用同一類的行為者（被評估者），即一視同仁不能區(qū)別對待，要使同一類的行為者（被評估者）的評價結(jié)果具有可比性，使績效評估具有可信度；

第四，民主性和透明性原則，在制定績效標(biāo)準(zhǔn)過程中，要充分體現(xiàn)上下互動和參與，認(rèn)真聽取來自不同利益相關(guān)者的意見。第1章導(dǎo)論1．1．2政府績效評估的概念范疇3．績效評估指標(biāo)

績效評估指標(biāo)（performancemeasurementindicators）就是評估因子或評估項目，指的是從哪些方面來對行為者（被評估者）的績效進行測量或評估，解決的是評估什么的問題。從另一個意義上說，績效評估指標(biāo)對行為者的行為具有規(guī)范作用、行為導(dǎo)向作用和激勵作用。第1章導(dǎo)論1．1．2政府績效評估的概念范疇4．績效等級

績效等級（Performancelevel）是依據(jù)績效評估指標(biāo)對行為者（被評估者）的績效進行評估后，將績效評估結(jié)果劃分為不同的等級層次?？冃У燃壉砻髁藢嶋H績效結(jié)果與績效目標(biāo)之間的差距，反應(yīng)了實現(xiàn)績效目標(biāo)的程度。距離績效目標(biāo)越遠，績效等級就越低；距離績效目標(biāo)越近，績效等級就越高。第1章導(dǎo)論1．2政府績效評估的研究對象與體系1．2．1政府績效評估的研究對象

政府績效評估是一個研究績效評估現(xiàn)象的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學(xué)知識和方法來研究政府部門公