政府公共關系（第二版）課件 第2章 政府公共關系的理念

第二章

政府公共關系的理念政府公共關系21世紀公共管理系列教材第二章政府公共關系的理念2.12.2政府公共關系與企業(yè)公共關系——公共關系的緣起2.3政府公共關系的概念分析政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材2政府公共關系的緣起政府公共關系的成長過程政府公共關系與企業(yè)公共關系的關系政府公共關系的三個目標政府公共關系的定義公共關系的定義政府公共關系主體與客體的互動關系政府公共關系21世紀公共管理系列教材重點問題32.1政府公共關系與企業(yè)公共關系——公共關系的緣起

政府公共關系作為公共關系的一種類別，往往被認為是由企業(yè)公共關系的理念應用到政府上而來的。但實際上，公共關系的緣起或者說萌芽其實更多的是與政府進行的類似公共關系的活動相關聯(lián)的，這一方面是由于古代和近代的市場經(jīng)濟不太發(fā)達，企業(yè)無力進行超出生產(chǎn)以外的資本投入活動；另一方面是政府認識到民心向背的作用，從各方面進行了相應的投入以保證公眾輿論對其合法性的支持。

政府公共關系21世紀公共管理系列教材42.1政府公共關系與企業(yè)公共關系——公共關系的緣起

美國可以說是公共關系理論的誕生地，它的公共關系開始出現(xiàn)于由貴族領導的愛國者和商業(yè)性的、有產(chǎn)階級的英國保守黨之間爭奪權力的美國革命時期。在獨立運動時期，這些美國的革命家深深懂得公眾支持的重要性，并且直覺地知道怎樣喚起和引導它。亞當斯就認為：“人類的主體更多的是跟著他們的感覺走，而不是跟著他們的理性走?！彼匀绻诌厸]有任何可以服務于其目的的東西，這些革命家就會制造出事件來滿足其某種需要。革命家卓有成效的傳播為這個國家以后的政治斗爭樹立了榜樣。以至于美國的學者們這樣稱贊當時的革命家：“絕大多數(shù)人都遠遠沒有認識到，今天的公共關系模式主要是由亞當斯和他的革命伙伴們在動員輿論的過程中創(chuàng)新形成的?！闭碴P系21世紀公共管理系列教材52.1政府公共關系與企業(yè)公共關系——公共關系的緣起

另一個新的公共關系里程碑則是《聯(lián)邦主義文集》的出版。一位歷史學家寫道：“在回避對憲法的打擊和謀求對憲法的支持中，聯(lián)邦主義的作者們做了有史以來已知的最佳公共關系工作。只有當公共關系與這些權力斗爭和反復發(fā)生的變革危機相聯(lián)系的時候，它才富有意義，才能顯示出其巨大的能量。在美國歷史上，公共關系發(fā)展最迅速的時期均為危機產(chǎn)生的時期：第一次世界大戰(zhàn)、大蕭條和新政、第二次世界大戰(zhàn)、朝鮮戰(zhàn)爭、越南戰(zhàn)爭、與蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)年代、入侵巴拿馬、波斯灣戰(zhàn)爭以及與伊拉克薩達姆·侯賽因的持續(xù)沖突等。政府公共關系21世紀公共管理系列教材62.1政府公共關系與企業(yè)公共關系——公共關系的緣起

公共關系的歷史在中國共產(chǎn)黨和國民黨相斗爭的時期也可以清楚地反映出來。1949年新中國成立前夕，中國共產(chǎn)黨在軍事戰(zhàn)場上向國民黨發(fā)起了進攻，其勢不可當；而在沒有硝煙的新聞宣傳陣地上，我黨同樣取得了很大的成就。中國共產(chǎn)黨嚴格新聞紀律，制定了嚴謹?shù)男侣務?，發(fā)出了一系列有關城市辦報方針的指示，把新聞的政治性提到其應有的位置；相比之下，“有限新聞自由”使國統(tǒng)區(qū)的新聞媒體不斷公開批評當局政策，影響著民眾心態(tài)，在民心轉(zhuǎn)向上無疑幫了共產(chǎn)黨的大忙。

政府公共關系21世紀公共管理系列教材72.1政府公共關系與企業(yè)公共關系——公共關系的緣起

可見，政府公共關系作為公共關系的一種，它的產(chǎn)生是早于企業(yè)公共關系的；但不能否認的是，企業(yè)公共關系的各種實踐活動為公共關系學科理論的成熟奠定了基礎，成為公共關系學科理論不可不述的重要歷史。政府公共關系的那些萌芽活動則被當成了權力斗爭的手段、策略放進了歷史教材中，不幸被公共關系學科理論遺忘了。政府公共關系21世紀公共管理系列教材82.1政府公共關系與企業(yè)公共關系——公共關系的緣起

從這些政府公共關系與權力斗爭緊密聯(lián)系的事實中，我們可以看到，公共性所追求的本質(zhì)——合理合法性，也是政府公共關系所追求的目標，它的種種手段無非是為了一個目的——民眾的支持，從而獲得其統(tǒng)治的堅實基礎。

政府公共關系21世紀公共管理系列教材92.1政府公共關系與企業(yè)公共關系——公共關系的緣起

從公共關系的學科發(fā)展角度來講，企業(yè)公共關系一直都是研究的重點，政府公共關系似乎是從企業(yè)公共關系已經(jīng)發(fā)展完善的理念中借鑒過來的。政府公共關系缺乏自己的理論體系，雖然如上文所述，公共關系史中更多體現(xiàn)了政府公共關系的深遠影響和意義，但可能是由于研究政府公共關系的敏感性，或者更多的是出于市場經(jīng)濟的發(fā)達等原因，企業(yè)對于公共關系理論的需要，企業(yè)公共關系理論研究的發(fā)展過程，遠遠超出了政府公共關系的理論研究。

政府公共關系21世紀公共管理系列教材102.1政府公共關系與企業(yè)公共關系——公共關系的緣起

但是，需要明確的是，政府公共關系作為公共關系的緣起，其產(chǎn)生遠比企業(yè)公共關系要早，這是因為政府公共關系提供了合理合法性的公共性。正如哈貝馬斯所述，企業(yè)其實是享用了公共性給它們帶來的合理合法性，從而具有一種使人消費的正當性。政府公共關系21世紀公共管理系列教材112.2

政府公共關系的概念分析

政府公共關系的概念分析政府公共關系的研究在公共關系學科歷史發(fā)展中多有體現(xiàn)。學科歷史中有六個主要時期追溯了政府公共關系的成長過程：（1）溫床時代（1900—1917年）。揭發(fā)丑聞的新聞界受到防御性新聞宣傳的反擊，西奧多·羅斯福和伍德羅·威爾遜運用公共關系技巧促進了影響深遠的政治改革。（2）第一次世界大戰(zhàn)時期（1917—1919年）。戲劇性地表現(xiàn)了運用有組織的宣傳去點燃熾熱的愛國主義熱情的威力——推銷戰(zhàn)爭公債、征募士兵和為福利籌集捐款數(shù)百萬美元。（3）急速發(fā)展時期（1919—1929年）。在戰(zhàn)爭中學會的新聞宣傳的原則和實踐，被應用于推銷產(chǎn)品、為戰(zhàn)爭加速帶來的技術變化爭取市場、贏得政治斗爭和為慈善事業(yè)籌集數(shù)百萬美元。政府公共關系21世紀公共管理系列教材122.2

政府公共關系的概念分析

（4）羅斯福時代和第二次世界大戰(zhàn)（1930—1945年）。大蕭條和第二次世界大戰(zhàn)，以其影響深刻和影響深遠的實踐，推進了公共關系的實踐。（5）戰(zhàn)后調(diào)整時期（1945—1965年）。這個時期國家開始從戰(zhàn)爭導向的經(jīng)濟向后工業(yè)時代的、服務導向的經(jīng)濟轉(zhuǎn)移，承擔起了自由世界的領導職責。在這一時期，公共關系得到了廣泛接受，從業(yè)人員的數(shù)量超過十萬大關。這一時期也出現(xiàn)了數(shù)量眾多的專業(yè)協(xié)會，公共關系教育開始發(fā)軔，電視作為威力強大的傳播媒介開始崛起。政府公共關系21世紀公共管理系列教材132.2

政府公共關系的概念分析（6）全球信息社會時期（1965年至今）。主要表現(xiàn)為高新技術加速發(fā)展，傳播渠道多樣化，從國家經(jīng)濟到以全球相互依存和全球競爭為主要特征的世界經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。來自這些深刻變革的壓力，使得相互矛盾沖突的利益集團之間更加需要進行協(xié)調(diào)，并相互調(diào)整和遷就融合。政府公共關系21世紀公共管理系列教材142.2

政府公共關系的概念分析

從對這六個時期的分析來看，政府對公共關系理論和實踐的促進有著極為深遠的影響：政府逐漸認識到公眾的重要性，而且政府的合法性也更多地取決于公眾的認同。伴隨著公共關系的成長歷程，政府公共關系也隨之逐漸成熟起來。而這種公共關系的成長歷程，就是對公眾利益的認同過程，每當公共關系遇到挫折或者是止步不前的時候，它都能從公眾那里發(fā)現(xiàn)自己錯誤的原因，從而改正、成長。

政府公共關系21世紀公共管理系列教材152.2

政府公共關系的概念分析

政府公共關系主體與客體之間的互動，從政府與公眾的這種互動關系中鮮明地體現(xiàn)出來?；?，不是簡單的說服、宣傳，而是平等的心態(tài)和平等的交流?？茖W技術的發(fā)展也每每使得公眾更加了解和參與到整個社會中來。這種“牽一發(fā)而動全身”的時代對于整個世界來說，是以前歷史上從來沒有過的。公共關系在今天能夠發(fā)展成為一門職業(yè)、一門學科、一種不可缺少的理念，都是與時代的發(fā)展密切相關的。今天這種互相依賴的關系，要求我們必須互相理解—而公共關系，作為理解問題的一把鑰匙，也要求我們懷著這種基本的理念：在我們“共同生活的世界”上，平等地交流、探討，而不是被操縱地思考與說服，尋求我們理解的鑰匙—“共識”，這也是公共性的含義所在。政府公共關系21世紀公共管理系列教材162.2

政府公共關系的概念分析

由于目前對政府公共關系的研究還較少，故對政府公共關系的定義探討主要從公共關系定義的討論而來。其中，學者廖為建主編的《公共關系學》一書對公共關系的定義做了較好的分類。管理說：公共關系是一種獨特的管理職能，它主要是管理者掌握組織與公眾之間的互動關系的一個工具；傳播說：公共關系就是一個組織為了達到與它的公眾之間相互了解的確定目標，而有計劃地采用一切向內(nèi)和向外的傳播溝通方式的總和；政府公共關系21世紀公共管理系列教材172.2

政府公共關系的概念分析傳播管理說：將管理說和傳播說結合起來，強調(diào)公共關系是組織一種特定的傳播管理行為和職能；咨詢說：側(cè)重公共關系的決策和咨詢功能；關系說：強調(diào)公共關系是一種公眾性、社會性的關系或活動；協(xié)調(diào)說：認為公共關系主要是協(xié)調(diào)組織和公眾之間的關系；形象說：強調(diào)了公共關系的宗旨是為組織塑造良好的形象。政府公共關系21世紀公共管理系列教材182.2

政府公共關系的概念分析

所有這些定義都包含著這樣的重要因素：組織與公眾，組織與公眾之間的傳播過程，如何獲得組織與公眾之間的良好關系等。要說明的是：什么樣的傳播過程可以獲得良好關系？這里格魯尼格教授為我們提供了答案。格魯尼格教授這樣定義公共關系：公共關系是一個組織與其相關公眾之間的傳播管理，其目的是建立一種與這些公眾互相信任的關系。同時格魯尼格教授也同德國、美國、中國臺灣等地的博士生和同事研究如何定義所謂的與公眾之間的“良好關系”。迄今為止，他們已經(jīng)確認了良好關系的五大特征：政府公共關系21世紀公共管理系列教材192.2

政府公共關系的概念分析（1）互相控制，即組織管理層和公眾都認為他們對影響彼此的組織決策有一定的控制權；（2）關系承諾，即組織管理層和公眾都意識到雙方的互相依存性，并愿意給對方與其他方建立關系的一定的自主權；（3）雙方滿意，即雙方都認為這種關系對彼此有益；（4）彼此信任，即各自都愿意授予對方一定的控制權，因為相信對方會對其行為負責任；（5）達到目標，即不管是這種關系的存在還是通過這種關系，雙方都達到了各自的目的或確保了自己的利益。政府公共關系21世紀公共管理系列教材202.2

政府公共關系的概念分析

根據(jù)以上的探討，我們可以將政府公共關系定義如下：政府公共關系是政府通過各種信息傳播手段，在行使其職能過程中與社會公眾進行平等、互動的交流，從而爭取達成共識，創(chuàng)造和諧環(huán)境。政府公共關系21世紀公共管理系列教材21第一，促進公眾的認知是政府公共關系的首要目標。因為政府經(jīng)常以強制性的權力貫徹路線、方針、政策，廣大公眾則對政府的內(nèi)部運作狀況和決策過程缺乏了解，因此給政府決策的制定和執(zhí)行造成困難。政府公共關系則提高了政府管理的透明度，影響了公眾的看法和意見，增加了彼此間的信賴，為政府營造了一個良好的公眾環(huán)境，使政府樹立了良好的政策形象。第二，提高政府的知名度和美譽度。這指的是對政府的國家公共關系來講，需要提高國際知名度，從而更好地吸引外資，推動國家經(jīng)濟的發(fā)展。第三，最終目標是提高社會效益。其價值追求表現(xiàn)為公共取向，而企業(yè)和其他許多社會組織一般都是以本組織利益為取向。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材222.3.1促進公眾的認知促進公眾的認知是政府公共關系的首要目標。在這一過程中，我們可以清楚地看到，更多的是決策制定后，為了確保決策更好地被執(zhí)行，而使公眾得到信息。決策制定過程中的公眾對政策的參與、籌劃被省略、忽視。政府公共關系目標定位的可操縱性暴露無遺。雖然在政府公關的功能過程中，強調(diào)了信息的溝通，強調(diào)了參謀咨詢、公眾服務等內(nèi)容，但整個過程仍是以確保決策執(zhí)行為出發(fā)點，從搞好關系入手，而不是真實地傾聽公眾的聲音和意見。政府公共關系變成了一種變調(diào)的獨奏。真公共性所要求的批判和平等的參與都被巧妙地掩飾和忽視了。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材23

現(xiàn)代公共關系學中所說的政府公共關系從“自在的”、“自為的”，變成了“一種自覺的、主動展示和完善政府與公眾關系的、明朗的政府公共關系論述從自在的到自為的政府公共關系的轉(zhuǎn)換。盡管他們都承認公眾的知情權，承認“一個民主的政府必須向公民報告它的活動”，承認“有效的政府行政管理需要積極的公眾參與和支持”此為政府公共關系存在的合理性的兩個基本前提。但是，他們在制定政府公共關系計劃的目標時卻往往忽視這一點，只單方面強調(diào)政府的操縱與展示的作用。卡特里普認為政府的公關目標包括：2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材2.3.1促進公眾的認知24（1）向選民通知政府機構的活動；（2）確保對于政府項目的積極合作，以及遵守有關管理的規(guī)定；（3）促進公民支持已經(jīng)確立的一些政策和項目。從“向”、“確保”、“遵守”、“促進”這些字眼就可看出政府的操縱和展示的特性。從某種意義上來說，這也并非政府的錯誤。偽公共性的興盛，現(xiàn)代世界的忙碌緊張，使許多人茫然，誤以為合法性就在于這種操縱展示的過程，甚至將這種操縱展示都當成是難得的對其公民的恩賜了。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材2.3.1促進公眾的認知25

從文化批判的公眾到文化消費的公眾的轉(zhuǎn)換，令積極主動的公共交往行為消解為被動接受的個人消費行為。市場規(guī)律不僅操縱控制了商業(yè)領域，而且也滲透到作為公眾的私人所操縱的領域，從而批判意識也逐漸轉(zhuǎn)化為消費觀念。在企業(yè)高效率的壓力下，公共選擇理論也好，管理主義也好，無非是希冀政府以企業(yè)的行事原則為用，從而帶來政府的高效率。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材2.3.1促進公眾的認知26政府公共關系日益處于這種大的宏觀環(huán)境之中，加之本身亦是從企業(yè)的公共關系理論借鑒而來，難免也受此影響，消費觀念的盛行消解了人們本就不多的批判意識，使政府公共關系迷失了方向。政府公共關系幫助政府推動促進其政策的有效實施，這是對的。但不應忘了，政府公共關系更重要的任務在于保持公共性所需要的批判的交往意識，以保證政府一種合理合法性的存在，這也是民主的目標。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材2.3.1促進公眾的認知27

哈貝馬斯指出，由于社會組織已經(jīng)侵占了原來意義上的公共領域，那么，只有在它本身完全滿足公共性要求的情況下，即在它重新變成嚴格意義上的公共領域的情況下，才能發(fā)揮組織的政治批判功能和監(jiān)督功能。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材2.3.1促進公眾的認知282.3.1促進公眾認知與促進公眾參與首先是政黨，接著推及具有政治影響的大眾媒體和公共組織，使它們的內(nèi)部結構按照公共性原則加以組織，并在制度上允許有一種政黨內(nèi)部或組織內(nèi)部的民主存在，即允許平等交往和公開批判。這是現(xiàn)代政府公共關系的應有狀態(tài)。這種政黨和組織的公共交往過程顯然是與展示和操縱的公共關系相對立的。政府公共關系的目標便在于推動這種具有真正公共性原則的公共交往過程，從而保證真正的合理合法性。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材292.3.2政府主體意識消解了它的職能意識，出現(xiàn)目標置換錯誤

管理學中，我們經(jīng)常強調(diào)目標管理，它對政府公共管理也是一樣適用的。但是目標管理過程中，容易出現(xiàn)目標置換的錯誤。所謂目標置換的錯誤，指的是這樣一種情況：大型組織有一個總目標，它下面的各組織、各部門又有自己的分目標，目標體系繁雜。在考核過程中，針對各組織、各部門所做的評估是基于分目標的，這就使得各組織、各部門往往將自己的分目標置于總目標之上，造成目標置換的現(xiàn)象，從而影響了總目標的完成。這種情況也最容易出現(xiàn)在政府中。它表現(xiàn)為以下兩種情況：2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材302.3.2政府主體意識消解了它的職能意識，出現(xiàn)目標置換錯誤

第一，政府的總目標是為人民服務，更好地滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化需要。但是這個抽象目標在具體轉(zhuǎn)化為各部門目標時，未必就能真實地反映出來。各部門在制定本部門目標時，往往更多地從部門利益、個人利益出發(fā)；有的部門雖然盡力去制定反映總目標的分目標，但是由于部門層次多、信息不充分，各下級部門又從本部門利益出發(fā)，造成目標錯位，并出現(xiàn)了目標置換現(xiàn)象，而政府并未意識到這個錯誤。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材312.3.2政府主體意識消解了它的職能意識，出現(xiàn)目標置換錯誤政府公共關系的目標制定過程也反映出這個問題，公共關系的目標是處理好公眾與政府的關系，保證雙向?qū)ΨQ模式的建立，并最終服從于政府的總目標——為人民服務。但很多部門分目標的制定實際上偏離了總目標，也不符合公眾利益。因為在塑造形象和追求個人或組織利益的過程中，容易發(fā)生壓制問題的情況，公共關系的目標變成單一的宣傳說服或強制收費，忽視了公眾問題的解決。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材322.3.2政府主體意識消解了它的職能意識，出現(xiàn)目標置換錯誤

第二，政府主體意識過強，消解了它的職能意識。這也同樣反映在目標置換過程中。政府作為一個組織，它的任務不僅僅是維護組織地位、保證組織存在，還要使組織在社會上能夠發(fā)揮它應有的作用，這是維護組織地位、保證組織存在的前提。政府這個組織的作用也就是更好地為公眾提供公共管理、公共服務，如果不能完成這個任務，它存在的合理合法性就會受到質(zhì)疑。因此，在政府目標設置過程中，削弱職能意識，強化主體意識，會造成合理合法性的缺乏，最終損害了它的“公共性”意識。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材332.3.2政府主體意識消解了它的職能意識，出現(xiàn)目標置換錯誤在政府和公眾之間，政府處于某種優(yōu)越的地位，但是這種地位是法律賦予的，是與特殊的義務和責任相聯(lián)系的，但這并不意味著在政府與公民之間存在根本的不平等關系。是否將公民和政府放在平等的地位上，政府及其官員與公民在法律面前是否平等，這是衡量行政發(fā)展與進步的標志。強化政府的主體意識，意味著強調(diào)其優(yōu)勢的地位，而對其承擔的責任和義務缺乏相應的監(jiān)督機制，這是政府另一種形式上的目標置換。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材342.3.3政府公共關系目標重塑——公共性視野

由于政府角色的特殊性，政府公共關系越來越成為一個非常重要的領域。很多社會學家和理論家都感到非常憂慮，世界變得四分五裂，每個人都在大聲辯論，不尊重、不理解、爭斗和立場的頑固不化取代了尋找解決問題的方法?！懊绹鴮W者克魯勃格和斯塔克呼吁公共關系人員為在社會和世界范圍內(nèi)實現(xiàn)大同社會發(fā)揮積極的作用。我們可能會有不同意見，但必須互相尊重和理解，否則我們的國家最終會分裂成為互相角逐的利益集團共同傾向或者說在理解和尊重中尋求共識在公共關系領域中變得越來越重要。2.3政府公共關系的目標政府公共關系21世紀公共管理系列教材352.3.3政府公共關系目標重塑——公共性視野

通過何種途徑達成共識呢？這需要我們以真公共性為原則來指導重建政府