改革行政審批制度

改革行政審批制度促進境外投資健康發(fā)展

一、

我國境外投資行政審批制度的歷史沿革

從境外投資行政審批制度的歷史沿革來看，我國對境外投資的管制經(jīng)歷了一個由緊到松、再由松到緊的變化過程。

(一)第一階段（1979～1985年）

我國對境外投資進行審批的法規(guī)依據(jù)，最早可以追溯到1979年8月國務(wù)院頒布的15項經(jīng)濟改革措施，其中的第13項明確規(guī)定“允許出國辦”。由于當(dāng)時并無境外投資的經(jīng)驗，且國家的外匯儲備又極為有限，雖然將境外投資作為改革措施之一，在這方面的控制還是相當(dāng)嚴(yán)格的，僅允許一些中央部委級、以及個別省、直轄市所屬嘗試性地開展境外投資活動。這一階段投資項目不多，年均境外投資額僅為2500萬美元(在1979～1983年間，年均境外投資額僅為920萬美元)，平均投資規(guī)模也只有95萬美元。

(二)第二階段（1986～1991年）

隨著改革開放的逐步推進，我國的經(jīng)濟實力不斷增強，在境外投資方面也積累起一些經(jīng)驗，于是政府開始放松對境外投資的管制。1983年，國務(wù)院授權(quán)外經(jīng)貿(mào)部為在國外開設(shè)合資經(jīng)營的審批和管理的歸口部門，外經(jīng)貿(mào)部據(jù)此制定了《關(guān)于在境外舉辦非貿(mào)易性的審批和管理規(guī)定(試行稿)》(該規(guī)定于1985年開始試行，詳見劉向東主編《中國對外經(jīng)濟貿(mào)易政策指南》，第1276頁，經(jīng)濟管理出版社出版。)(以下簡稱“1985年規(guī)定”)。

根據(jù)該規(guī)定，到國外(在港澳地區(qū)舉辦的合資或獨資經(jīng)營，其審批與管理辦法不在本辦法之列)。舉辦合資經(jīng)營(我國在國外舉辦獨資經(jīng)營的審批與管理，亦照該辦法辦理)，中方投資額在100萬（含100萬）美元以上的項目，由主辦單位的上級部門（省、市、自治區(qū)人民政府、國務(wù)院各部委）向外經(jīng)貿(mào)部申報，由外經(jīng)貿(mào)部征求我駐外使（領(lǐng)）館和有關(guān)部門意見后審批；中方境外投資額在100萬美元以下的項目，由主辦單位的上級部門直接征求我駐外使（領(lǐng)）館同意后審批。

上述規(guī)定使境外投資的審批條件得到了明確，境外投資權(quán)不再僅僅授予少數(shù)，因而這一階段的年均境外投資額大幅度上升，達到億美元，平均投資規(guī)模也明顯增大，達到140萬美元。

(三)第三階段（1992～1998年）

在投資額迅速增長的同時，我國的境外投資也暴露出一些問題，主要是存在著分散性和盲目性，投資失敗、資本外逃等現(xiàn)象時有發(fā)生。這一方面是由于的國際化經(jīng)營能力還比較弱，另一方面是由于政府對境外投資的管理體制還不完善。由于上述問題的出現(xiàn)，再加上當(dāng)時國家外匯收支狀況嚴(yán)峻，1991年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委關(guān)于加強海外投資項目管理意見的通知》(以下簡稱“1991年通知”)又對境外（包括港澳地區(qū)）投資的審批程序進行了修改。

根據(jù)該通知：凡需向國家申請資金，或境外借款國內(nèi)（母公司或機構(gòu)）擔(dān)保，或產(chǎn)品返銷國內(nèi)需國家綜合平衡，以及中方投資額在100萬（含100萬）美元以上的項目，其項目建議書和可研報告由國家計委會同有關(guān)部門審批，合同、章程由外經(jīng)貿(mào)部審批并頒發(fā)批準(zhǔn)證書；中方投資額在3000萬（含3000萬）美元以上的項目，其項目建議書和可研報告由國家計委會同有關(guān)部門初審后報國務(wù)院審批；中方投資額在100萬美元以下的項目，符合當(dāng)前到海外投資的方針，資金、市場等不需要國家綜合平衡解決的，其項目建議書、可研報告以及合同和章程，分別由國務(wù)院各部門和省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府指定的綜合部門審批。

通過1991年通知與1985年規(guī)定的比較可以發(fā)現(xiàn)，新的審批制度對境外投資的管制、特別是大型投資項目的管制明顯加強，這主要體現(xiàn)在審批環(huán)節(jié)的增加上：100萬美元以上項目的審批部門從3個增加到5個（新增國家計委和外管局），100萬美元以下項目的審批部門則從2個增加到3個（新增了外管局）；另一方面，審批的內(nèi)容也得到了細(xì)化：新制度詳細(xì)規(guī)定了項目建議書、可研報告、合同和章程的具體內(nèi)容。這一階段的年均境外投資額仍有明顯增長，為億美元，但平均投資規(guī)模則降至106萬美元。

(四)第四階段（1999年至今）

1999年，為鼓勵我國輕工、紡織、家電等行業(yè)具有比較優(yōu)勢的到境外開展帶料加工裝配業(yè)務(wù)，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部關(guān)于鼓勵開展境外帶料加工裝配業(yè)務(wù)意見的通知》（國辦發(fā)〔1999〕17號(見對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部站:∥/)，以下簡稱“1999年通知”）對這類境外投資項目規(guī)定了單獨的審批程序。根據(jù)該通知：由中央大型工委管理的，直接向外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委申報；其他向注冊地的省級外經(jīng)貿(mào)主管部門、經(jīng)貿(mào)主管部門（經(jīng)貿(mào)委、計經(jīng)委）申報，再由后者向外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委申報。國家經(jīng)貿(mào)委對項目建議書和可研報告進行審查，外經(jīng)貿(mào)部根據(jù)國家經(jīng)貿(mào)委的初審意見，在征求駐外經(jīng)（商）參機構(gòu)意見后，對項目進行最終審核。

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，1999年的規(guī)定等于是將帶料加工類境外投資項目的審批權(quán)由國家計委轉(zhuǎn)到了國家經(jīng)貿(mào)委。比較起來，前者的審批要比后者更為嚴(yán)格，

第二，國有在從事境外投資的主體中占有很高比例。我國經(jīng)濟體制正處于轉(zhuǎn)軌時期，許多國有產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，市場紀(jì)律的作用尚未得到充分發(fā)揮，因盲目投資造成資產(chǎn)流失的風(fēng)險依然較大。

第三，資本項目可兌換需要分步實施。目前，國際收支狀況和外匯儲備并不是制約境外投資的主要因素，不過實現(xiàn)資本項目可兌換的其它主要條件，如綜合國力、金融監(jiān)管能力、健全的微觀主體、成熟的金融市場等，尚不完全具備。

第四，我國不是資本過剩的國家。我國的工業(yè)化尚未完成，二元經(jīng)濟現(xiàn)象十分突出，經(jīng)濟增長中的資金缺口仍然存在?，F(xiàn)階段銀行大量存差的出現(xiàn)，是我國金融體制改革沒有到位以及對部分行業(yè)的準(zhǔn)入限制造成的，并不表明我國資本過剩。

根據(jù)國際經(jīng)驗，各國對境外投資從嚴(yán)格管制到全面放開，中間都有一個逐步放寬政府審批的過程。“走出去”投資，開展各種各樣的經(jīng)濟活動，從無到有，從少到多，直至通過并購、資產(chǎn)運作形成大型跨國公司，也要有一個逐步發(fā)展壯大的過程。因此，當(dāng)前我國實施“走出去”戰(zhàn)略，需要改進政府管理境外投資的內(nèi)容和方式，而不是完全放棄管理。

同時也必須看到，現(xiàn)行審批制度存在許多問題，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下實施“走出去”戰(zhàn)略的要求。

(一)現(xiàn)行審批制度存在的弊端

政府在行使宏觀經(jīng)濟管理職能的同時，也代表國有資產(chǎn)的出資人干預(yù)的微觀經(jīng)濟活動，結(jié)果造成現(xiàn)行的審批制度存在諸多弊端，具體表現(xiàn)為：

1.審批的層次多，效率低

從流程圖中可以看出，目前中方投資額在100萬美元以上的境外投資項目需要經(jīng)過駐外使領(lǐng)館、地方計劃部門（或國務(wù)院主管部門）、國家計委、外經(jīng)貿(mào)部、國家外管局等5個部門的審批；中方投資額在100萬美元以下的項目也須經(jīng)過駐外使領(lǐng)館、地方政府（或國務(wù)院主管部門指定的綜合部門）、省級外管局等3個部門的審批。

同時，沒有從流程圖上反映出來的是各部門內(nèi)部還實行層層報批制度，這進一步降低了審批效率。另外，一旦出現(xiàn)部門意見不一致的情況，就會大大延長審批時間。

2.審批的內(nèi)容過多過細(xì)并存在重復(fù)

由于沒有將政府的宏觀管理職能和出資人職能分開，各部門都十分注重對投資項目商業(yè)風(fēng)險的審查，這就造成了審批內(nèi)容的過多過細(xì)和重復(fù)。各部門要求報送的文件主要都是項目建議書和可研報告，而這兩份文件均包含了許多有關(guān)商業(yè)風(fēng)險的審查內(nèi)容，如中方單位的生產(chǎn)經(jīng)營狀況，合作對象的名稱、注冊國家和法定，項目總投資、中方投資額和資金來源構(gòu)成，產(chǎn)品的市場需求分析，擬采用的生產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備，等等。

3.審批制度不透明

有關(guān)境外投資審批的法規(guī)均以內(nèi)部文件的形式存在，很難知曉具體的審批程序及要求，往往是在碰了壁（報送文件不符合要求、或是報送的部門不對口，而被退回）之后，才能“摸索”出門道。

同時，由于審批制度的不透明，有關(guān)各部門審批時限的規(guī)定并沒有得到很好的執(zhí)行，這也是造成審批效率低下的原因之一。

4.事后監(jiān)督不夠

各部門普遍存在重事前審批、輕事后監(jiān)督的問題，雖然在審批時很注重投資主體資質(zhì)和項目風(fēng)險這兩項內(nèi)容，并要求定期報送財務(wù)報表，但卻缺乏更具體的事后監(jiān)督措施，投資項目的進展情況事實上并未得到有效的跟蹤。

(二)弊端造成的后果

1.從的角度來說，上述弊端造成的危害有3個方面

其一，審批制度的低效率和不透明，使在進行投資決策時面臨很大的不確定性和很高的時間成本，不少因此而錯失投資良機，影響了發(fā)展。

其二，現(xiàn)行審批制度規(guī)定，在可研報告得到批準(zhǔn)之前，不得與外方簽署有約束力的文件，這就造成了兩個問題：若不能提前通過審批，則在與外方進行談判時就會底氣不足，擔(dān)心談成后國家不予批準(zhǔn)，從而影響信譽；若外方得知項目已通過中國政府審批時，會趁機提出更為苛刻的條件，使我方利益受損，甚至導(dǎo)致項目擱淺。

其三，審批制度的低效率也是導(dǎo)致部分違規(guī)操作、逃避審批的原因之一。為了抓住投資機會，不少被迫運用非正常手段繞過審批（比如通過壓低投資額或化整為零的方法，使投資額低于計委審批限額）或者干脆“先斬后奏”。這實際上是政策造成了行為的扭曲。

2.從政府的角度來說，上述弊端造成的危害有4個方面

其一，評估項目的微觀商業(yè)風(fēng)險，本來是自身和中介機構(gòu)的任務(wù)，而在現(xiàn)行體制下卻由政府承攬了，這消耗了各部門有限的資源，使其不能將足夠的精力投入到對境外投資的宏觀管理中去。

其二，政府掌握的有關(guān)境外投資的信息和知識還很不充分，進行宏觀管理尚且困難，判斷項目的風(fēng)險更是力不從心。

其三，審批職能重疊造成部門利益的沖突，出于各自利益的考慮，誰也不愿放權(quán)，使得國家有關(guān)“走出去”的戰(zhàn)略無法真正落實到位。

其四，審批的高成本也容易誘發(fā)尋租行為，造成走門路、跑關(guān)系，甚至可能滋生腐敗。

(三)實施“走出去”戰(zhàn)略，要求對現(xiàn)行審批制度進行改革

雖然我國在整體上還沒有達到全面放開境外投資的階段，但經(jīng)過10余年的發(fā)展，確實有一部分已具備了一定的所有權(quán)優(yōu)勢，有能力到境外投資。它們擁有較強的產(chǎn)品研發(fā)能力和自主知識產(chǎn)權(quán)，在國內(nèi)已形成了一定的生產(chǎn)規(guī)模，占據(jù)了相當(dāng)?shù)氖袌龇蓊~，同時也通過出口貿(mào)易對國際市場的情況有了深入的了解。它們建立起了比較完善的法人治理結(jié)構(gòu)和比較科學(xué)的投資決策體制，已成為自負(fù)盈虧的市場主體。另一方面，這些也有到境外投資的動力。隨著經(jīng)濟全球化的日益深化和我國加入世界貿(mào)易組織，國內(nèi)面臨著日益激烈的市場競爭壓力。許多已經(jīng)意識到，只有努力鞏固、拓展國際市場，才能維持生存，而境外投資正是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段之一。其一，境外投資有助于繞過貿(mào)易壁壘；其二，境外投資有助于準(zhǔn)確、及時地掌握市場需求信息；其三，對于許多消費類產(chǎn)品來說，只有到當(dāng)?shù)亟⑹酆蠓?wù)體系才可能打開出口市場；其四，境外投資有助于引進國外先進的管理經(jīng)驗和技術(shù)。正是基于上述現(xiàn)實，國家提出了“走出去”戰(zhàn)略。將“引進來”和“走出去”緊密結(jié)合起來，有助于充分利用國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源，增強我國經(jīng)濟發(fā)展的動力和后勁?！白叱鋈ァ睉?zhàn)略與“市場多元化”戰(zhàn)略、“以質(zhì)取勝”戰(zhàn)略、“科技興貿(mào)”戰(zhàn)略和“大經(jīng)貿(mào)”戰(zhàn)略都是相輔相成的關(guān)系。在經(jīng)濟全球化背景下，一個國家的國際競爭力在很大程度上是由它所擁有的跨國公司的實力所決定的。因此，除了彌補我國國內(nèi)資源和市場的不足，促進我國技術(shù)、設(shè)備和產(chǎn)品的出口，學(xué)習(xí)國外先進的管理和技術(shù)之外，“走出去”戰(zhàn)略還提出了培育我國自己的跨國公司的目標(biāo)，這就使境外投資的意義上升到了新的高度。

綜上所述，現(xiàn)階段我國既具備了“走出去”的可能性，也明確了“走出去”的必要性。然而，現(xiàn)行境外投資審批制度所依據(jù)的主要還是1991年頒布的政策文件，對大項目（中方投資額在100萬美元以上）的嚴(yán)格審批直接導(dǎo)致了平均投資規(guī)模偏小，再加上利潤匯回的要求，顯然不利于境外的成長和我們自己的跨國公司的形成。1999年通知放松了對帶料加工類境外投資項目的審批，從局部打開了一個缺口，但境外投資的動機絕不僅限于帶料加工。同時，17號文也未能解決審批制度的種種弊端，的境外投資仍然受到比較大的限制。因此，為了配合“走出去”戰(zhàn)略的實施，有必要對現(xiàn)行境外投資審批制度進行改革。

四、改革行政審批制度的具體建議

建議盡快出臺新的法規(guī)以對現(xiàn)行審批制度進行調(diào)整。一方面，要提高審批效率，并有條件地放寬對境外投資的管制，為國內(nèi)優(yōu)勢的境外投資創(chuàng)造便利的條件；另一方面，也要加強對境外投資的宏觀管理。

(一)精簡審批內(nèi)容，減少審批環(huán)節(jié)

保留審批中有關(guān)投資主體資質(zhì)的內(nèi)容，去掉有關(guān)項目商業(yè)風(fēng)險的內(nèi)容。投資的商業(yè)風(fēng)險應(yīng)由中介機構(gòu)（如會計師事務(wù)所、審計機構(gòu)、銀行、出口信用保險公司）去評估?？裳袌蟾?、合同和章程不再列入審批范圍。

新法規(guī)的制定工作可由多個部門共同參與，但須明確各部門的審批職能和分工，避免交叉重疊?？梢钥紤]由一個部門、或是國務(wù)院下設(shè)的一個聯(lián)席會議牽頭，會同相關(guān)部門進行“并聯(lián)審批”(即各部門的審批同時進行，而不再有先后次序。)，以協(xié)調(diào)各部門意見并縮短審批時間。

在各部門內(nèi)部也應(yīng)精簡審批層次，減少文件轉(zhuǎn)圈現(xiàn)象。

(二)適度擴大中央和地方政府部門的審批權(quán)限

整體提高中央政府部門的審批門檻以賦予地方政府部門更大的審批權(quán)限。地方政府的審批權(quán)限擴大后仍須保持與中央政府一致的審批標(biāo)準(zhǔn)。

中央政府部門的審批權(quán)限也可以進一步擴大，須報國務(wù)院審批的項目不一定再以投資額劃線，只有那些涉及國家安全或?qū)賴蚁拗仆顿Y的重大項目由國務(wù)院負(fù)責(zé)終審。

(三)賦予優(yōu)勢大型一定的投資自主權(quán)

可按照資產(chǎn)質(zhì)量、資信等級、法人治理結(jié)構(gòu)、境外投資績效等標(biāo)準(zhǔn)，在國家確定的試點集團和條件較好的大型中選擇一批優(yōu)勢，作為培育我國跨國公司的重點對象，對其境外投資活動賦予預(yù)先申報規(guī)劃、自主決策投資、事后上報備案的權(quán)利。

優(yōu)勢名單應(yīng)定期復(fù)審，動態(tài)調(diào)整。編制優(yōu)勢名單的目的和實際效果是境外投資政策向大傾斜，在不違反市場規(guī)則的條件下，促進資源向大集中。

(四)加強對投資項目的事后監(jiān)督

建立