環(huán)境政策評(píng)估

環(huán)境政策評(píng)估

概要

本章介紹環(huán)境政策評(píng)估的進(jìn)展歷史、理論基礎(chǔ)和方法學(xué)。環(huán)境政策評(píng)估是在

公共政策評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)展而來的，其理論和方法都根源于公共政策評(píng)估。作為

一項(xiàng)重要的環(huán)境管理手段，環(huán)境政策評(píng)估可以對(duì)環(huán)境政策的制定和執(zhí)行狀況準(zhǔn)時(shí)

做出評(píng)價(jià)，并為決策者供應(yīng)改進(jìn)建議。

教學(xué)目標(biāo)

?了解環(huán)境政策評(píng)估的概念、類型和要素

?了解評(píng)估理論進(jìn)展歷史和反應(yīng)式評(píng)估的主要特點(diǎn)

?把握環(huán)境政策評(píng)估的程序和主要方法

?熟知環(huán)境政策評(píng)估的理論和實(shí)踐進(jìn)展

第一節(jié)環(huán)境政策評(píng)估理論

不論何種體制我國(guó)，公共事務(wù)問題發(fā)生，都需要政府制訂政策或?qū)嵭羞@策，

經(jīng)由相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策執(zhí)行以解決問題。政策是我國(guó)為解決某一問題所實(shí)行的一

系列掌握、管理、調(diào)整措施的綜合，代表了肯定時(shí)期內(nèi)我國(guó)權(quán)力系統(tǒng)或決策者在

這一問題上的意志、取向和力量。

政策評(píng)估是政策規(guī)律過程的重:要環(huán)節(jié)。政策的規(guī)律過程主要涉及問題的認(rèn)

定、方案規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行與政策評(píng)估。通常來說，政策的制定(包

括問題的認(rèn)定、方案規(guī)劃和政策合法化)明確了肯定時(shí)期內(nèi)方案實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)以及

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)將投入的資源和實(shí)行的措施，政策的實(shí)施則是這些目標(biāo)和措施的

具體化過程，而政策實(shí)施后的真正效果如何，必需進(jìn)行全面和系統(tǒng)的評(píng)估，以便

實(shí)行最佳決策和進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。應(yīng)說，任何一個(gè)完整的政策過程都必需包含玫策

評(píng)估環(huán)節(jié)，盡管在現(xiàn)實(shí)中這一環(huán)節(jié)常常被忽視。

一、政策評(píng)估的概念和類型

(一)政策評(píng)估的概念

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政策評(píng)估有著不同的定義：

Rossi等(1982)認(rèn)為政策評(píng)估“有系統(tǒng)地應(yīng)用社會(huì)科學(xué)爭(zhēng)辯程序，用以評(píng)

價(jià)社會(huì)問題解決方案的規(guī)劃過程、執(zhí)行和效用結(jié)果”。

L.W.Koenig認(rèn)為玫策評(píng)估是“采用社會(huì)科學(xué)爭(zhēng)辯方法與廣泛資料，從事政

策目標(biāo)達(dá)成程度與成敗緣由的爭(zhēng)辯”。

Anderson(1975)認(rèn)為政策評(píng)估是“對(duì)有關(guān)政策的內(nèi)容、執(zhí)行、效果的評(píng)價(jià)

活動(dòng)”。

吳定(2003)認(rèn)為政策評(píng)估是“采用科學(xué)方法與技術(shù)，有系統(tǒng)地收集相關(guān)信

息，評(píng)價(jià)解決公共問題方案的規(guī)劃、執(zhí)行過程與結(jié)果或影響的一系列活動(dòng)”。

張國(guó)慶(2004)認(rèn)為政策評(píng)估是“依據(jù)肯定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效果做

出推斷，檢測(cè)政策效益、效率、價(jià)值，確定某項(xiàng)政策優(yōu)劣成敗及其緣由的活動(dòng)，

綜合以上國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政策評(píng)估的定義，政策評(píng)估應(yīng)是：

1.系統(tǒng)地收集資料；2.以社會(huì)科學(xué)的爭(zhēng)辯方法進(jìn)行爭(zhēng)辯；3.檢查資源安排

的妥當(dāng)性；4.評(píng)估相關(guān)政策是否有效及其產(chǎn)生的影響；5.提出執(zhí)行政策的修正、

持續(xù)和終止等評(píng)估結(jié)果意見。

基于上述定義，政策評(píng)估包括以下主要內(nèi)涵：

1.政策評(píng)估的對(duì)象為足以影響社會(huì)進(jìn)展的公共政策與方案，私營(yíng)部門的方

案不包拈在內(nèi)；

2.政策評(píng)估的執(zhí)行者包括官方與非官方的評(píng)估者，前者如國(guó)會(huì)、行政部門

特設(shè)委員會(huì)；后者如利益團(tuán)體、政策分析專家與傳播媒體；

3.政策評(píng)估接受多元的科學(xué)爭(zhēng)辯方法，一類為以試驗(yàn)設(shè)計(jì)為主軸的量化方

法，如社會(huì)指標(biāo)、回歸分析、民意調(diào)查等量化方法；一類為以自然調(diào)查為主軸的

定性方法，如現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、專家意見等；

4.政策評(píng)估的內(nèi)容包括政策產(chǎn)出與結(jié)果兩方面。

(二)政策評(píng)估的類型

政策評(píng)估的對(duì)象特別廣泛，可以涵蓋公共政策能夠涉及的全部社會(huì)問題。依

據(jù)評(píng)估對(duì)象的不同，可以分為政治政策評(píng)估、經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估、科技政策評(píng)估、文

教政策評(píng)估和環(huán)境政策評(píng)估。

政治政策評(píng)估：是指對(duì)我國(guó)制定的涉及政權(quán)維護(hù)、政黨建設(shè)、軍事、民族、

外交等方面的政策進(jìn)行的評(píng)估，這一類型的政策評(píng)估在我們我國(guó)尚未開展。

經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估：是指對(duì)我國(guó)為法律規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和調(diào)整經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的各種關(guān)

系而制定的政策進(jìn)行的評(píng)估。經(jīng)濟(jì)政策可以分為宏觀和微觀兩個(gè)層次，涉及農(nóng)業(yè)、

工業(yè)、金融、財(cái)政、貿(mào)易、房地產(chǎn)等方面。經(jīng)濟(jì)政策評(píng)估是目前開展最為廣泛的

政策評(píng)估類型。

科技政策評(píng)估：是指對(duì)我國(guó)為促進(jìn)和調(diào)整科學(xué)技術(shù)進(jìn)展而制定的基本準(zhǔn)則和

法律規(guī)范進(jìn)行的評(píng)估。

文教政策評(píng)估：是指對(duì)我國(guó)制定的文教事業(yè)規(guī)劃、進(jìn)展方向和指導(dǎo)原則進(jìn)行

的評(píng)估。文教政策包括文化政策和教育政策兩個(gè)方面。

環(huán)境政策評(píng)估：是指對(duì)我國(guó)為愛護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)進(jìn)展目標(biāo)而制定的

政策進(jìn)行的評(píng)估。由于環(huán)境問題的特殊性，環(huán)境政策評(píng)估往往需要和其他類型的

政策評(píng)估結(jié)合進(jìn)行。環(huán)境政策評(píng)估是本章的主要內(nèi)容，將在下一部分綻開闡述。

二、政策評(píng)估理論的進(jìn)展

每項(xiàng)專業(yè)領(lǐng)域都需要獨(dú)特的學(xué)問基礎(chǔ)，對(duì)政策評(píng)估而言，評(píng)估理論就是學(xué)問

基礎(chǔ)。雖然說最早對(duì)評(píng)估理論的爭(zhēng)辯可以追溯到17世紀(jì)，但是評(píng)估理論的全面

進(jìn)展始于20世紀(jì)初。自此以后，評(píng)估理論呈現(xiàn)出多元進(jìn)展趨勢(shì)，學(xué)者間對(duì)于政

策評(píng)估理論幾乎無法取得具體共識(shí)，甚至有相互批判情形。依據(jù)ThomasKuhn

(1970)的范式(Paradigm)觀念，評(píng)估理論爭(zhēng)辯的進(jìn)展可以依據(jù)其三個(gè)不同方

面的表現(xiàn)加以分析，即：

1.地點(diǎn)：范式所發(fā)生的制度重點(diǎn)何在？

2.焦點(diǎn)或論題：范式所關(guān)切的問題何在？

3.方法或途徑：范式的爭(zhēng)辯方法何在？

依據(jù)這一分析體系，Egon&Lincoln(1989)在其《第四代評(píng)估》一書中將評(píng)

估理論的進(jìn)展依據(jù)理論基礎(chǔ)、評(píng)估者角色、主要任務(wù)和評(píng)估活動(dòng)的不同，區(qū)分為

測(cè)量式、描述式、推斷式和反應(yīng)式四代，如表6-1所示。

表6-1.政策評(píng)估理論演化

時(shí)間理論基礎(chǔ)評(píng)估者角色主要任務(wù)評(píng)估活動(dòng)

第一20世紀(jì)初至實(shí)證論范技術(shù)人員對(duì)政策執(zhí)運(yùn)用適當(dāng)測(cè)量工具，有系

代評(píng)第一次世界式行結(jié)果進(jìn)統(tǒng)地收集資料進(jìn)行評(píng)彷

估大戰(zhàn)結(jié)束行測(cè)度

其次第一次世界實(shí)證論范描述者對(duì)政策執(zhí)對(duì)已執(zhí)行的政策方案:依

代評(píng)大戰(zhàn)以后到式行結(jié)果進(jìn)據(jù)預(yù)期的特定目的，描述

估1957年行描述其結(jié)果的優(yōu)劣

第三1957年一實(shí)證論范推斷者對(duì)政策執(zhí)依據(jù)被評(píng)估者內(nèi)在本質(zhì)、

代評(píng)1980年式行結(jié)果進(jìn)外在前因后果兩項(xiàng)價(jià)直，

估行推斷推斷被評(píng)估者好壞

1980年一現(xiàn)自然論范技術(shù)人員、強(qiáng)調(diào)結(jié)合綜合考慮政治、社會(huì)、文

第四在式描述者、推評(píng)估人員化及前因后果相關(guān)的全

代評(píng)斷者、調(diào)停與利益相部因素;重視評(píng)估過程及

估者、協(xié)力者、關(guān)者，在彼結(jié)果公正性與公正性

變化推動(dòng)者此協(xié)商中

角色進(jìn)行評(píng)估

(—)第一代評(píng)估：測(cè)量式評(píng)估(Measurement)

測(cè)量式評(píng)估的執(zhí)行者是技術(shù)人員，主要任務(wù)是運(yùn)用測(cè)量工具測(cè)量相關(guān)指標(biāo)的

值，并將測(cè)量值作為評(píng)估結(jié)果。測(cè)量式評(píng)估起源于20世紀(jì)初美國(guó)學(xué)校對(duì)同學(xué)把

握所學(xué)學(xué)問的程度，而進(jìn)行的口頭或者書面的測(cè)試，一個(gè)比較經(jīng)典的案例是Rice

(1897)拼寫測(cè)試。Rice為了批判當(dāng)時(shí)美國(guó)多數(shù)學(xué)校將同學(xué)的大部分時(shí)間用于學(xué)

習(xí)拼寫等基礎(chǔ)學(xué)問，而忽視美術(shù)、音樂等其他課程的這一方法，設(shè)計(jì)了一份拼寫

測(cè)試題，在分布于不同地域的學(xué)校中讓同學(xué)作答。隨后他將不同學(xué)校同學(xué)的得分

狀況和花費(fèi)在拼寫學(xué)習(xí)上的時(shí)間進(jìn)行分析，發(fā)覺二者之間沒有任何相關(guān)性，從而

證明白他的批判是正確的。

測(cè)量式評(píng)估執(zhí)行過程簡(jiǎn)潔，評(píng)估結(jié)果也特別直觀和便于比較。但是，測(cè)量式

評(píng)估要求評(píng)估者充分把握評(píng)估對(duì)象涉及的技術(shù)學(xué)問和可能使用的測(cè)量方法，以便

丁全部與評(píng)估有關(guān)的指標(biāo)都得到測(cè)量。假如沒有現(xiàn)成的測(cè)量方法，評(píng)估者必需有

自創(chuàng)方法的力量。因此，測(cè)量式評(píng)估存在很大局限性，并不是最有效的評(píng)估方法。

（二）其次代評(píng)估：描述式評(píng)估（DescriptionEvaluation）

描述式評(píng)估的執(zhí)行者主要起到對(duì)目標(biāo)完成狀況的描述作用，即預(yù)先設(shè)定已執(zhí)

行政策方案期望達(dá)到的目標(biāo)，通過搜集相關(guān)信息，評(píng)價(jià)不同目標(biāo)的完成狀況，作

為評(píng)估結(jié)果，本質(zhì)上是一種注意結(jié)果的終結(jié)性評(píng)價(jià)。描述式評(píng)估被早期的政策評(píng)

估理論爭(zhēng)辯者普遍接受，比如公共政策學(xué)科的創(chuàng)始人之一Lasswell（1963）就認(rèn)

為，政策是“一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型方案”，其基本功能是針對(duì)目標(biāo)、

實(shí)行行動(dòng)和解決問題，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)才是政策的真正目的，因而政策評(píng)估的核心

應(yīng)是對(duì)政策目標(biāo)完成程度的評(píng)價(jià)。

描述式評(píng)估理論同樣起源于教育評(píng)估領(lǐng)域，最早由教育評(píng)估之父Tyler在第

一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后主導(dǎo)的“八年?duì)庌q”課程試驗(yàn)中提出，因而又稱“泰勒模式

（TylerMode在執(zhí)行描述式評(píng)估時(shí)，首先確定政策方案的目標(biāo)并進(jìn)行分類，

然后對(duì)每個(gè)目標(biāo)加以定義和表述，構(gòu)建產(chǎn)生預(yù)期目標(biāo)的情境，隨后確定并執(zhí)行信

息取得方案，最終依據(jù)獵取的信息描述各目標(biāo)的完成狀況，并提出修改建議。

描述式評(píng)估以政策目標(biāo)為中心，規(guī)律結(jié)構(gòu)清晰，方案性和可操作性都很強(qiáng)。

該評(píng)估模式對(duì)每一預(yù)期目標(biāo)都有評(píng)估結(jié)果，便于政策方案的改進(jìn)。但是，描述式

評(píng)估過分強(qiáng)調(diào)目標(biāo)評(píng)價(jià)，對(duì)目標(biāo)自身的合理性考慮較少。同時(shí)，該評(píng)估模式只重

視結(jié)果評(píng)價(jià)，政策方案的執(zhí)行過程以及目標(biāo)以外的效果往往被忽視，因而無法真

正全面地表述政策方案的執(zhí)行效果。

（三）第三代評(píng)估：推斷式評(píng)估（JudgementEvaluation）

顧名思義，推斷式評(píng)估者需要對(duì)政策方案執(zhí)行狀況的優(yōu)劣進(jìn)行推斷。推斷式

評(píng)估的產(chǎn)生主要由于其次代評(píng)估（描述式）存在明顯的缺陷：在政策方案執(zhí)行完

畢以前評(píng)估無法開展，而此時(shí)發(fā)覺問題往往為時(shí)己晚。特殊是1957年蘇聯(lián)勝利

放射人類歷史上第一顆人造衛(wèi)星"Sputnik”后，其他我國(guó)政府和評(píng)估理論爭(zhēng)辯者

紛紛熟識(shí)到目標(biāo)導(dǎo)向式評(píng)估的嚴(yán)峻不足，阻礙了教育水平提升和人才培育，從而

盼望評(píng)估者能依據(jù)外部標(biāo)準(zhǔn)而不是內(nèi)部資源對(duì)政策方案的執(zhí)行成效進(jìn)行推斷。

WorthenandSanders（1973）在其《教育評(píng)估理論和實(shí)踐》一書中認(rèn)為，“描述”

和“推斷”是政策評(píng)估兩個(gè)同等重要的基本手段，假如說專家和爭(zhēng)辯者熱衷于“描

述”政策方案的環(huán)境和完成狀況，而評(píng)估使用者更傾向于對(duì)政策方案實(shí)施效果的

優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行推斷或者分級(jí)。

推斷式評(píng)估轉(zhuǎn)變了以往評(píng)估模式機(jī)械地測(cè)量相關(guān)指標(biāo)（第一代）的缺點(diǎn)或者

職能在政策方案完成后才能進(jìn)行評(píng)估（其次代）的局限，而且評(píng)估結(jié)果更為全面，

便于決策者使用，制造了全新的面對(duì)決策的評(píng)估模式。但是，推斷式評(píng)估的缺點(diǎn)

同樣明顯：首先，政策目標(biāo)本身的合理性也成為了評(píng)估對(duì)象，無形中增加了評(píng)估

工作的簡(jiǎn)單性；其次，推斷必需基于不受評(píng)估者價(jià)值取向影響的科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，而

在現(xiàn)實(shí)中評(píng)估者的態(tài)度是不行能完全全都的；再次，推斷式評(píng)估要求評(píng)估者作為

推斷者，而現(xiàn)實(shí)中常常消失的狀況是評(píng)估者由于力量不足，或者受到外部因素和

利益關(guān)系的影響無法進(jìn)行客觀公正的推斷。因此，推斷式評(píng)估仍舊不是最令人滿

足的評(píng)估模式。

(四)第四代評(píng)估：反應(yīng)式評(píng)估(ResponsiveEvaluation)

如上所述，前三代評(píng)估存在管理主義傾向過重，無法調(diào)和價(jià)值多元主義，以

及過分依靠科學(xué)調(diào)查的缺陷。因此，在1980年以后，評(píng)估理論爭(zhēng)辯者又提出了

新的評(píng)估模式和理念。

Stake(1975)領(lǐng)先提出，評(píng)估不應(yīng)以預(yù)定的目標(biāo)或假設(shè)為動(dòng)身點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)“不

應(yīng)迎合部分人的胃口而只供應(yīng)有利的信息，也不應(yīng)認(rèn)為只有外部權(quán)威所關(guān)懷的問

題才值得爭(zhēng)辯”，而是以問題作為評(píng)價(jià)的動(dòng)身點(diǎn)，通過評(píng)價(jià)與被評(píng)價(jià)各方面人員

之間的持續(xù)不斷的“對(duì)話”，了解利益相關(guān)方的看法，對(duì)政策方案做出修改，對(duì)

大多數(shù)人的愿望做出應(yīng)答。這是由于：

1.政策方案的利益相關(guān)方是必需承受風(fēng)險(xiǎn)的人群；

2.政策方案的利益相關(guān)方是可能被采用或被剝奪權(quán)力的人群；

3.政策方案的利益相關(guān)方是評(píng)估資訊的應(yīng)用者；

4.政策方案的利益相關(guān)方可以拓展評(píng)估調(diào)查的范圍；

5.政策方案的利益相關(guān)方可以發(fā)揮教育的功能。

Patton(1990)也認(rèn)為，過去的評(píng)估為量化的范式，強(qiáng)調(diào)評(píng)估者本身對(duì)于測(cè)

量、統(tǒng)計(jì)分析與試驗(yàn)設(shè)計(jì)等量化方法的客觀運(yùn)用，被評(píng)估者肯定不能參加政策的

評(píng)估。而整個(gè)社會(huì)是彼此互動(dòng)關(guān)系，某一要素變動(dòng)必定會(huì)影響整體社會(huì)變動(dòng)，最

終產(chǎn)生不同的效果。因此，評(píng)估過程應(yīng)將利益相關(guān)方包括在內(nèi)。在這些模式和理

念的基礎(chǔ)上，漸漸誕生了第四代評(píng)估：反應(yīng)式評(píng)估。

反應(yīng)式評(píng)估的主要特點(diǎn)包括兩個(gè)方面：應(yīng)答式的評(píng)價(jià)聚焦模式和建構(gòu)主義評(píng)

估方法。應(yīng)答式的評(píng)價(jià)聚焦模式是指，在確定評(píng)估參數(shù)和邊界時(shí)不再單獨(dú)注意指

標(biāo)、政策目標(biāo)或者決策需要，而重視對(duì)于利害相關(guān)方內(nèi)心感受的反應(yīng)。所謂內(nèi)心

感受是利益相關(guān)方的需求(claim)、擔(dān)憂(concern)與議題(issue)o與之前的

評(píng)估模式相比，應(yīng)答式的評(píng)價(jià)聚焦模式將利益相關(guān)方包括在內(nèi)，而且花費(fèi)在這一

環(huán)節(jié)的時(shí)間和資源的比例更大。這是反應(yīng)式評(píng)估區(qū)分于其他評(píng)估模式的最主要特

點(diǎn)。建構(gòu)主義評(píng)估方法是指，不同利益相關(guān)方不是在各自價(jià)值建構(gòu)體系內(nèi)孤立地

供應(yīng)做出評(píng)估結(jié)論所依據(jù)的信息和數(shù)據(jù)，而是在評(píng)估者的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)下，考慮和

處理其他相關(guān)方的建構(gòu)體系，通過對(duì)話在全部需求、擔(dān)憂和議題上達(dá)成共識(shí)，作

為評(píng)估依據(jù)。

反應(yīng)式評(píng)估的合理之處在于評(píng)價(jià)目標(biāo)反映了與被評(píng)價(jià)者有關(guān)的各方面人員

的需要，充分考慮了多元化的價(jià)值觀體系；評(píng)價(jià)方法強(qiáng)調(diào)自然條件下的觀看、訪

談和定性描述等，但也不否定測(cè)驗(yàn)，促進(jìn)了定性與定量結(jié)合，能有效地做出價(jià)值

推斷，并能準(zhǔn)時(shí)得到反饋。但是，應(yīng)答評(píng)價(jià)模式因其評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)和實(shí)施的簡(jiǎn)單性，

要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，使很多評(píng)價(jià)者望而卻步，而且由于它注意參加

評(píng)價(jià)的人的主觀熟識(shí)，肯定程度上忽視了客觀存在對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的制約，因而夸大

了人的主觀能動(dòng)性。因此，反應(yīng)式評(píng)估理論仍舊需要進(jìn)一步改進(jìn)。

三、環(huán)境政策評(píng)估理論框架

（一）環(huán)境政策評(píng)估的概念

如上所述，環(huán)境政策是我國(guó)為愛護(hù)環(huán)境而制定的公共政策，包括法律、條例、

方法、解釋和通知等，而環(huán)境政策評(píng)估是針對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行的評(píng)估，是政策評(píng)估

活動(dòng)在環(huán)境愛護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的拓展。對(duì)一項(xiàng)環(huán)境政策進(jìn)行評(píng)估不僅要做出對(duì)政策執(zhí)行

績(jī)效的推斷，而且還要分析政策執(zhí)行結(jié)果好或者壞的緣由，找出影響政策執(zhí)行結(jié)

果的因素，提出對(duì)被評(píng)估政策的修改建議，或者作為以后制定相關(guān)環(huán)境政策的有

用借鑒。

結(jié)合政策評(píng)估的概念和環(huán)境問題的特殊性，我們接受宋國(guó)君等（2003）對(duì)環(huán)

境政策評(píng)估的定義：環(huán)境政策評(píng)估是“評(píng)估人員采用各種社會(huì)爭(zhēng)辯方法和技術(shù)，

系統(tǒng)地收集與環(huán)境政策的制定、執(zhí)行、檢測(cè)等相關(guān)的信息，依據(jù)既定的標(biāo)準(zhǔn)，依

據(jù)肯定的程序，對(duì)這些信息進(jìn)行分析，對(duì)政策過程的效益、效率、社會(huì)公正性及

公眾回應(yīng)程度進(jìn)行評(píng)估，加以推斷，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果給出有價(jià)值的政策建議，從

而促進(jìn)環(huán)境政策更有效地發(fā)揮預(yù)期的作用”。

長(zhǎng)期以來，人們只顧無休止地制訂、頒布這樣或那樣的環(huán)境政策，對(duì)環(huán)境政

策的效果如何，所知甚少，缺乏關(guān)懷。這種狀況當(dāng)然有體制的緣由，但也與人缺

乏對(duì)環(huán)境政策評(píng)估重要性的熟識(shí)有親密的關(guān)系。事實(shí)上，環(huán)境政策評(píng)估對(duì)于改進(jìn)

環(huán)境政策制訂系統(tǒng)，克服環(huán)境政策運(yùn)行中的弊端和障礙，增加環(huán)境政策的活力和

效益，提高環(huán)境政策水平具有重要作用。

環(huán)境政策評(píng)估的開展還有利于推動(dòng)社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)和

可持續(xù)進(jìn)展影響評(píng)價(jià)。環(huán)境政策評(píng)估與社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)和

可持續(xù)進(jìn)展影響評(píng)價(jià)都有相當(dāng)?shù)闹丿B部分，甚至在肯定的條件下可以相互轉(zhuǎn)化，

只是評(píng)估對(duì)象限于環(huán)境政策而已。社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)是為了減免或補(bǔ)償對(duì)社會(huì)環(huán)

境的不良影響，甚至是改善社會(huì)環(huán)境質(zhì)量，在待建項(xiàng)目或方案、政策實(shí)施之前，

對(duì)影響區(qū)及四周區(qū)域社會(huì)環(huán)境可能受到的影響的作用機(jī)制、過程、趨勢(shì)等進(jìn)行系

統(tǒng)的綜合猜測(cè)與評(píng)估，并據(jù)此提出評(píng)判意見和預(yù)防措施的一整套理論、方法和手

段。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)原則在宏觀戰(zhàn)略層次上的應(yīng)用，是環(huán)境影

響評(píng)價(jià)從微觀到宏觀的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，具體是指對(duì)法規(guī)、政策、規(guī)劃和方案的實(shí)施可

能對(duì)環(huán)境帶來的影響做出猜測(cè)與評(píng)估。

（二）環(huán)境政策評(píng)估類型

依據(jù)評(píng)估執(zhí)行的時(shí)間進(jìn)行分類是目前應(yīng)用最廣泛的政策評(píng)估分類方法，國(guó)內(nèi)

外學(xué)者做了大量的爭(zhēng)辯工作。雖然不同學(xué)者的分類方法各有不同，但是總體上講,

依據(jù)評(píng)估執(zhí)行時(shí)間可以將政策評(píng)估分為三類，即預(yù)評(píng)估（或事前評(píng)估）、執(zhí)行評(píng)

估（或事中評(píng)估）與結(jié)果評(píng)估（事后評(píng)估），分別代表在政策規(guī)劃期間、政策執(zhí)

行期間和政策執(zhí)行后進(jìn)行的評(píng)估活動(dòng)。

預(yù)評(píng)估：環(huán)境政策實(shí)施前評(píng)估，指評(píng)估者對(duì)政策方案規(guī)劃階段進(jìn)行的評(píng)估C

預(yù)評(píng)估包含三項(xiàng)工作：規(guī)劃評(píng)估、可評(píng)估性評(píng)估及修正方案評(píng)估。規(guī)劃評(píng)估是指

對(duì)政策在規(guī)劃階段進(jìn)行評(píng)估，以了解其政策目的、預(yù)期效益和預(yù)期影響?？稍u(píng)估

性評(píng)估指針對(duì)某一政策是否值得評(píng)估進(jìn)行事前鑒定的過程。修正方案評(píng)估指對(duì)政

策方案進(jìn)行修正后的不行性進(jìn)行評(píng)估。

執(zhí)行評(píng)估：與環(huán)境政策同步實(shí)施，指評(píng)估者對(duì)政策方案的執(zhí)行過程進(jìn)行的評(píng)

估，其主要目的在于了解執(zhí)行機(jī)關(guān)、人員、經(jīng)費(fèi)、程式、方法、技術(shù)等各層面是

否妥當(dāng)，不同部門合作是否順暢，是否需要對(duì)執(zhí)行方案作某種修正等。

結(jié)果評(píng)估：環(huán)境政策實(shí)施后的評(píng)估，指評(píng)估者對(duì)政策方案的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)

估。結(jié)果評(píng)估包括產(chǎn)出評(píng)估及影響評(píng)估兩方面評(píng)估。前者著重于評(píng)估政策措施的

實(shí)施狀況，即為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而制定的手段是否得到充分實(shí)施。后者著重于評(píng)估

政策方案對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，是對(duì)政策實(shí)際產(chǎn)生效果的評(píng)估。

基本上，每一種評(píng)估類型均有其特性與功能。決策者在進(jìn)行環(huán)境政策評(píng)估時(shí),

除考慮資源、技術(shù)與時(shí)間外，仍應(yīng)慎重選擇評(píng)估類型，使政策規(guī)劃或修正不致偏

離目標(biāo)。

（三）環(huán)境政策評(píng)估架構(gòu)

要?jiǎng)倮亻_展政策評(píng)估實(shí)踐，不僅要了解其概念和類型，還需要深化剖析環(huán)

境政策評(píng)估的架構(gòu)。

多數(shù)爭(zhēng)辯者認(rèn)為，環(huán)境政策評(píng)估架構(gòu)中有五種不同要素：環(huán)境政策評(píng)估者與

當(dāng)事人；環(huán)境政策評(píng)估對(duì)象；衡量標(biāo)準(zhǔn)；具體資料收集方法；評(píng)估結(jié)論產(chǎn)生和使

用方式。

以下內(nèi)容將對(duì)環(huán)境政策評(píng)估架構(gòu)的這五個(gè)要素逐一進(jìn)行介紹。

1.環(huán)境政策評(píng)估者與當(dāng)事人

評(píng)估者就是執(zhí)行政策評(píng)估的專業(yè)的、獨(dú)立的外部評(píng)估人員。雖然政策評(píng)估沒

有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，也就是說,任何被評(píng)估單位以外的人都可以成為政策評(píng)估者。

但是，朱志宏（1995）認(rèn)為，作為合格的環(huán)境政策評(píng)估者，需要具備兩個(gè)基本條

件：一是擁有關(guān)于政策理論尤其是政策評(píng)估理論的足夠?qū)W問：二是擁有關(guān)于被評(píng)

估環(huán)境政策方案和政策結(jié)果的足夠信息。因此，環(huán)境政策評(píng)估往往由專業(yè)人員執(zhí)

行。由于環(huán)境問題跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的特點(diǎn)，環(huán)境政策評(píng)估者的專業(yè)背景需要特別

廣泛。

環(huán)境政策評(píng)估的當(dāng)事人就是直接或者間接參加環(huán)境政策過程的利益相關(guān)者，

包括環(huán)境政策的制定者、執(zhí)行者、受控者和環(huán)境政策爭(zhēng)辯人員等。Guba&Lincoln

（1981）將政策評(píng)估的利益相關(guān)者定義為代理人、受益者和受害者三大類，在環(huán)

境政策領(lǐng)域中這些利益相關(guān)者分別是：

（1）環(huán)境政策的代理人，是制定、使用和實(shí)施環(huán)境政策的個(gè)人和組織，包括

環(huán)境政策的制定者、政策實(shí)施所需資金的供應(yīng)者、打算環(huán)境政策是否在當(dāng)?shù)貓?zhí)行

的決策者、環(huán)保設(shè)施供應(yīng)者和參加政策實(shí)施的其他個(gè)人和組織；

（2）環(huán)境政策的受益者，是通過某項(xiàng)環(huán)境政策的實(shí)施得到好處的個(gè)人和組織,

包括政策實(shí)施的直接受益者、間接受益者和方案外受益者；

（3）環(huán)境政策的受害者，是由于環(huán)境政策的實(shí)施而使其利益受到損害的個(gè)人

和組織，包括被政策排解在外、為環(huán)境政策的實(shí)施需要犧牲利益、受到政策副作

用的負(fù)面影響以及由于政策實(shí)施可能導(dǎo)致利益受殞的個(gè)人和組織。

2.環(huán)境政策評(píng)估對(duì)象

環(huán)境政策方案是環(huán)境政策評(píng)估的直接對(duì)象，其執(zhí)行狀況是評(píng)估關(guān)注的焦點(diǎn)。

環(huán)境政策除了具有公共政策的一般特點(diǎn)外，還有其特殊性：環(huán)境政策供應(yīng)公共效

益，環(huán)境政策包括簡(jiǎn)單的技術(shù)問題，環(huán)境政策的周期較長(zhǎng)，環(huán)境政策涉及多個(gè)部

門。環(huán)境政策這些特殊性增加了環(huán)境政策評(píng)估的簡(jiǎn)單性和難度。

從縱向劃分，環(huán)境政策可分為總政策、各個(gè)剖分或領(lǐng)域的基本政策以及各個(gè)

部分或領(lǐng)域的具體政策，并由這三大層次的政策構(gòu)成環(huán)境政策體系的整體。環(huán)境

愛護(hù)總政策，是從可持續(xù)進(jìn)展戰(zhàn)略延長(zhǎng)出來的宏觀政策，是從高層次調(diào)控經(jīng)濟(jì)?

社會(huì)進(jìn)展與資源開發(fā)采用、資源環(huán)境愛護(hù)相互關(guān)系的總原則和行動(dòng)綱領(lǐng)，并指導(dǎo)

其次層次環(huán)境政策的制定和執(zhí)行。各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部分的基本政策，是針對(duì)它們

各自的現(xiàn)有沖突、問題和將來進(jìn)展需要而爭(zhēng)辯制定的行為基本準(zhǔn)則、主要調(diào)控方

式和手段，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境愛護(hù)總政策規(guī)定的目標(biāo)。各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部分的具體政策,

是在環(huán)境愛護(hù)總政策和（或）基本政策的指導(dǎo)、掌握下而制定的要付諸于行動(dòng)的

具體政策規(guī)定，以體現(xiàn)并落實(shí)整個(gè)環(huán)境政策體系的誘導(dǎo)、約束和協(xié)調(diào)的功能，實(shí)

現(xiàn)環(huán)境愛護(hù)總政策和某一領(lǐng)域基本政策規(guī)定的目標(biāo)。

從橫向劃分，環(huán)境政策可分為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境技術(shù)政策和環(huán)境管理玫策

（內(nèi)含環(huán)境社會(huì)政策）。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，在實(shí)施可持續(xù)進(jìn)展戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，其

主要調(diào)控對(duì)象是社會(huì)物質(zhì)資料再生產(chǎn)過程（經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)過程）和資源環(huán)境再生產(chǎn)

過程（自然再生產(chǎn)過程）及兩者之間的協(xié)調(diào)問題，即兩者的結(jié)合部或兩者相互聯(lián)

系、彼此作用的關(guān)系、過程和結(jié)果。其主要調(diào)控手段和政策目標(biāo)，是通過稅收、

費(fèi)用、排污交易等經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與自然資源開發(fā)采用、生態(tài)環(huán)境愛護(hù)

之間的沖突，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性（資源環(huán)境損失）降到最低限度直

至消退。為實(shí)施可持續(xù)進(jìn)展戰(zhàn)略服務(wù)的環(huán)境技術(shù)政策，是指在經(jīng)濟(jì)力量許可的前

提下，為適應(yīng)多、快、好、省地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)-社會(huì)進(jìn)展與資源環(huán)境沖突的科技手段

及科學(xué)方法的集合。環(huán)境管理政策，包括強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理力量、提高管理效率、

降低環(huán)境管理成本和調(diào)解污染者與污染受害者權(quán)益關(guān)系的政策，以及與國(guó)際環(huán)境

管理政策和標(biāo)準(zhǔn)接軌等方面的政策。

對(duì)環(huán)境政策的評(píng)估涉及環(huán)境政策的多方面內(nèi)容，包括：

（1）政策假設(shè)分析：評(píng)估政策的假設(shè)是否合理；

（2）政策目標(biāo)分析：指對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)定、澄清和建構(gòu)，即環(huán)境政策是否有

目標(biāo)，目標(biāo)優(yōu)先挨次如何，目標(biāo)的明確性、全都性、抱負(fù)性如何；

（3）標(biāo)的對(duì)象分析：指對(duì)政策實(shí)施對(duì)象的認(rèn)定，即目標(biāo)團(tuán)體對(duì)政策敏感度、

鑒別度；

（4）政策內(nèi)容分析：指對(duì)政策的層面和涵蓋面及政策強(qiáng)度加以分析，政策的

合法性、相關(guān)性、全都性、充分性和可行性如何等；

（5）副作用分析：對(duì)政策產(chǎn)生副作用加以分析，包括機(jī)會(huì)成本的凹凸、機(jī)會(huì)

效益的凹凸及環(huán)境政策副作用的大小。

3.環(huán)境政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，是指環(huán)境政策評(píng)估人員為評(píng)估環(huán)境政策的影響或成敗，

依據(jù)我國(guó)相關(guān)政策法規(guī)、被評(píng)估政策目標(biāo)或者科學(xué)爭(zhēng)辯結(jié)果而設(shè)定的可供比較的

指標(biāo)或準(zhǔn)則。從進(jìn)展程度上講，現(xiàn)行的環(huán)境政策評(píng)估活動(dòng)，特殊是我們我國(guó)開展

的環(huán)境政策評(píng)估，還停留在其次代（描述式）和第三代（推斷式）評(píng)估的階段，

也即環(huán)境政策評(píng)估的產(chǎn)出是對(duì)某一個(gè)或一系列環(huán)境政策目標(biāo)達(dá)成狀況的評(píng)估或

者執(zhí)行結(jié)果好壞的推斷。因此，進(jìn)行環(huán)境政策評(píng)估前，必需先設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)以衡

量政策是否達(dá)成既定目標(biāo)、產(chǎn)生預(yù)期影響等。對(duì)評(píng)估者而言，進(jìn)行評(píng)估時(shí)最大的

困難與挑戰(zhàn)，是如何在面臨多元社會(huì)現(xiàn)象中，找出一個(gè)基準(zhǔn)作為推斷基礎(chǔ)。評(píng)估

標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定是否合理關(guān)系到能否客觀真實(shí)地評(píng)價(jià)政策實(shí)施狀況。環(huán)境政策評(píng)估的標(biāo)

準(zhǔn)一般包括：

(1)適當(dāng)性

是指環(huán)境政策目標(biāo)的價(jià)值如何、對(duì)社會(huì)是否合適以及這些目標(biāo)所依據(jù)的假設(shè)

的妥當(dāng)性如何。假如目標(biāo)不恰當(dāng)，則即使政策執(zhí)行結(jié)果達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求，仍舊被視

為失敗的政策，所以，適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)優(yōu)先于其他標(biāo)準(zhǔn)。

(2)公正性

是指環(huán)境政策執(zhí)行后導(dǎo)致與該政策有關(guān)的社會(huì)上資源、利益及成本公正安排

的程度。假如某一項(xiàng)政策較好地完成了既定的目標(biāo)，但因它造成或引起不公正的

成本或利益安排，則這項(xiàng)政策也不能算是勝利的政策。

(3)效率性

是指環(huán)境政策產(chǎn)出與所使用成本間的關(guān)系，通常以每單位成本所產(chǎn)生的價(jià)值

最大化或每單位產(chǎn)品所需成本的最小化為評(píng)估基礎(chǔ)，即在成本受限制下，尋求政

策期望影響的最大化。

(4)效果性

是指環(huán)境政策實(shí)施達(dá)到預(yù)期結(jié)果或影響的程度，也就是將實(shí)際狀況與預(yù)期水

準(zhǔn)相比較，以了解政策是否產(chǎn)生所期望的結(jié)果或影響。效果性所涉及的含義并非

政策是否按原方案執(zhí)行，而是政策執(zhí)行后是否對(duì)環(huán)境產(chǎn)生期望的結(jié)果或影響。

(5)充分性

是指政策目標(biāo)達(dá)成后，消退環(huán)境問題的程度。環(huán)境政策目標(biāo)的設(shè)定是為了消

退整個(gè)環(huán)境問題，但由于各種因素的限制，政策執(zhí)行后，有的時(shí)候只能部分解決

環(huán)境問題。這種狀況下，環(huán)境政策就沒有充分解決環(huán)境問題。

EuropeanEnvironmentalAgency(EEA,2001)提出一個(gè)環(huán)境政策評(píng)估的標(biāo)造體

系，得到了中外學(xué)者的廣泛應(yīng)用。EEA標(biāo)準(zhǔn)體系首先定義了如下的因素：

(1)投入：為設(shè)計(jì)和實(shí)施一項(xiàng)措施而投入的資源，比如人力或財(cái)力的投入；

(2)產(chǎn)出：一項(xiàng)措施實(shí)施后直接產(chǎn)生的切實(shí)的結(jié)果，比如建成污水處理廠的

數(shù)量，或者通過IS014000認(rèn)證企業(yè)的數(shù)量；

(3)成果：目標(biāo)群體對(duì)產(chǎn)出的反應(yīng)，比如工業(yè)廢氣的減排量；

(4)影響：目標(biāo)群體行為轉(zhuǎn)變對(duì)環(huán)境和人類健康產(chǎn)生的影響。

在此基礎(chǔ)上，評(píng)估者可以通過比較不同因素間的關(guān)系建立環(huán)境政策評(píng)估指標(biāo)

體系，具體內(nèi)容如圖6-1所示。比如，通過比較某一措施的投入和成果或影響可

以評(píng)估該措施的費(fèi)用效率。而且，EEA標(biāo)準(zhǔn)體系強(qiáng)調(diào)評(píng)估過程中對(duì)政策鏈整體考

慮的重要性，評(píng)估者應(yīng)對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)的信息和不同環(huán)節(jié)間的聯(lián)系都有清晰的概念。

圖6-1.環(huán)境政策評(píng)估框架(AdaptedfromEuropeanEnvironmentalAgency,2001)

（四）資料收集方法

資料收集方法的選取是環(huán)境政策評(píng)估的關(guān)鍵因素之一，往往在制定評(píng)估方案

時(shí)就要具體地確定。制定資料收集方法的要點(diǎn)在于充分性和可行性，假如方法不

夠充分，則評(píng)估過程中無法收集到足夠的資料以支持評(píng)估結(jié)論的產(chǎn)生。假如方法

可行性不高，則無法獲得預(yù)期可獲得的資料，同樣會(huì)嚴(yán)峻損害評(píng)估工作的質(zhì)量。

由于環(huán)境政策問題的特殊性，環(huán)境政策評(píng)估的資料收集方法具有定性和定量相結(jié)

合、多學(xué)科多領(lǐng)域交叉的特點(diǎn)。我們將在下一節(jié)中對(duì)資料收集方法進(jìn)行具體闡述。

（五）評(píng)估結(jié)論產(chǎn)生和使用方法

環(huán)境政策評(píng)估結(jié)論的產(chǎn)生，就是基于收集的資料對(duì)被評(píng)估環(huán)境政策符合各項(xiàng)

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的狀況做出描述或推斷的過程。不同評(píng)估活動(dòng)的關(guān)注點(diǎn)是不同的，即使

是對(duì)環(huán)境政策進(jìn)行的評(píng)估，有的側(cè)重于對(duì)政策制定合理性分析，有的側(cè)重于攻策

的目標(biāo)完成狀況評(píng)價(jià)，有的側(cè)重于政策的環(huán)境影響評(píng)估，而有的側(cè)重于政策的經(jīng)

濟(jì)性分析。但是，無論評(píng)估工作側(cè)重于哪個(gè)關(guān)注點(diǎn)，最終都要形成完整的評(píng)估報(bào)

告，包括對(duì)政策評(píng)估結(jié)論的具體描述和對(duì)政策修正提出的建議。報(bào)告可能只供應(yīng)

應(yīng)評(píng)估工作的托付人，也可能對(duì)全部公眾公布。

其次節(jié)環(huán)境政策評(píng)估的方法學(xué)

環(huán)境政策評(píng)估是一門有用性的學(xué)科，只有將理論付諸實(shí)踐才能體現(xiàn)環(huán)境玫策

評(píng)估的作用和價(jià)值。鑒于環(huán)境政策評(píng)估是公共政策評(píng)估的主要類型之一，因此公

共政策評(píng)估的很多方法都適用于環(huán)境政策評(píng)估。當(dāng)然，環(huán)境問題和環(huán)境政策有其

特殊性，對(duì)評(píng)估方法肯定要進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新，以符合環(huán)境政策評(píng)估的要求0

本書所述環(huán)境政策評(píng)估的方法學(xué)涵蓋環(huán)境政策評(píng)估實(shí)踐的全過程（圖92）,

包括方案評(píng)估制定方法、評(píng)估資料收集方法和評(píng)估結(jié)論形成方法。

圖62政策評(píng)估步驟和工作方法系統(tǒng)框圖（李康，2000）

一、環(huán)境政策評(píng)估量劃制定方法

環(huán)境政策評(píng)估量劃的制定是環(huán)境政策分析過程的開頭，方案的好壞直接影響

評(píng)估工作的質(zhì)量。制定環(huán)境政策評(píng)估量劃時(shí)需要考慮三方面的內(nèi)容：評(píng)估對(duì)象的

選擇、評(píng)估目的的確定，以及評(píng)估工作框架的擬定。

（一）環(huán)境政策評(píng)估對(duì)象選擇

政策評(píng)估對(duì)象的確定，要依據(jù)評(píng)估的重要性和可行性原則來進(jìn)行。選擇環(huán)境

政策評(píng)估對(duì)象時(shí)一般要作如下考慮：一是要選擇與我國(guó)將來進(jìn)展重點(diǎn)相關(guān)的政

策；二是選擇人力物力資源投入較大，有重要環(huán)境影響，或者社會(huì)廣泛關(guān)注的政

策；三是選擇本身的優(yōu)缺點(diǎn)在執(zhí)行過程已經(jīng)顯露出來的，或者政策執(zhí)行效果與政

策目標(biāo)之間具有明顯因果關(guān)系并便于衡量的政策。在實(shí)際操作過程中，評(píng)估托付

人依據(jù)T作需要提出評(píng)估對(duì)象范闈，評(píng)估者則依據(jù)上述關(guān)干確立評(píng)估對(duì)象的原

則，與主管部門最終打算明確的評(píng)估對(duì)象。比如評(píng)估風(fēng)力發(fā)電促進(jìn)政策時(shí)，只考

慮影響風(fēng)電價(jià)格制定的政策，而不考慮關(guān)于風(fēng)力發(fā)電場(chǎng)場(chǎng)址選擇或風(fēng)力發(fā)電設(shè)施

生產(chǎn)等方面的規(guī)定。

（二）環(huán)境政策評(píng)估目的的確定

政策評(píng)估的目的，包括為主管部門供應(yīng)政策執(zhí)行狀況的信息，為修訂和完善

現(xiàn)行政策供應(yīng)科學(xué)依據(jù)，以及確定某項(xiàng)政策是否終止執(zhí)行等。政策評(píng)估目的的不

同打算著評(píng)估側(cè)重點(diǎn)和評(píng)估深度的差異。環(huán)境政策評(píng)估者要和托付人仔細(xì)爭(zhēng)辯政

策評(píng)估的目的和要求，并加以具體界定，否則，將難以著手開展評(píng)估工作。這里

仍以風(fēng)力發(fā)電政策為例，對(duì)現(xiàn)行風(fēng)電價(jià)格政策的評(píng)估，其目的可以是為了修訂這

一政策，制定更合理的風(fēng)電價(jià)格制定機(jī)制，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，以推動(dòng)企業(yè)申請(qǐng)

風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的樂觀性。

（三）環(huán)境政策評(píng)估工作框架擬定

依據(jù)確定的評(píng)估對(duì)象和評(píng)估目的，評(píng)估者可以擬定包括如下內(nèi)容的工作框

架：依據(jù)原定的政策目標(biāo)衡量其實(shí)現(xiàn)的程度及相應(yīng)的衡量尺度；確定具體的評(píng)價(jià)

標(biāo)準(zhǔn)，選擇相應(yīng)的政策評(píng)價(jià)方法；制定評(píng)估調(diào)查提綱，其中包括面上調(diào)查的范圍

和方法，個(gè)案調(diào)查對(duì)象和數(shù)量，面上和點(diǎn)上的主要調(diào)查內(nèi)容，從調(diào)查中獵取的信

息、要回答的主要問題等。

二、評(píng)估資料收集方法

政策評(píng)估工作的核心就是收集評(píng)估所必需的各種資料，并對(duì)資料進(jìn)行系統(tǒng)的

整理、分類、統(tǒng)計(jì)和分析，為科學(xué)評(píng)估供應(yīng)實(shí)際依據(jù)。一項(xiàng)評(píng)估活動(dòng)往往要處理

大量的資料，不同的資料有不同的收集方法。

（一）評(píng)估資料的分類

最重要的一種評(píng)估資料分類方法就是將資料分為定量資料和定性資料，定量

資料就是可以用數(shù)量表示并且可以直接用于統(tǒng)計(jì)分析的資料，而定性資料則是文

字性、敘述性的資料。定量資料一般是通過標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量方法或紀(jì)錄得到的對(duì)事物的

客觀性描述，而定性資料一般是人們對(duì)事物的主觀性感受或看法，因此定量資料

又被稱為“硬性資料”或“客觀資料”，而定性資料又被稱為“軟性資料”或“主

觀資料”。

評(píng)估資料也可以依據(jù)其獵取方式區(qū)分為第一手資料和其次手資料。第一手資

料是評(píng)估者為實(shí)現(xiàn)評(píng)估目的而實(shí)行特定措施收集的資料，其次手資料則是其他爭(zhēng)

辯石、組織或政府部門收集的資料。收集笫一手資料時(shí)，評(píng)估者不僅要設(shè)計(jì)資料

收集方案，而且在資料收集過程中起主導(dǎo)作用；收集其次于資料時(shí)，評(píng)估者只是

對(duì)其他人收集的資料進(jìn)行選擇、整理和分析。

評(píng)估資料還可以分為結(jié)構(gòu)化資料和非結(jié)構(gòu)化資料。結(jié)構(gòu)化是指資料遵循規(guī)定

標(biāo)準(zhǔn)化的形式，而非結(jié)構(gòu)化資料則是資料供應(yīng)者用自己的語(yǔ)言形式組織的資料。

（二）評(píng)估資料的收集

環(huán)境政策評(píng)估常用的資料收集方法包括文檔分析、問卷調(diào)查、訪談和現(xiàn)場(chǎng)觀

看等。

1.文檔分析

評(píng)估者在政策評(píng)估過程中可以接觸到大量的文檔材料，包括政府文件、各類

報(bào)告、統(tǒng)計(jì)資料、竹籍、科研文獻(xiàn)，甚至新聞報(bào)道等。依據(jù)來源不同可以將紛繁

簡(jiǎn)單的各種文檔材料分為第一手資料和其次手資料，公共資料和私人資料，以及

受控資料和非受控資料。公共資料是指公共部門所持有的文檔材料，包括行玫工

作紀(jì)錄、官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和政府報(bào)告等：私人資料則是個(gè)人所持有的文檔材料C但

是，有時(shí)候一些未發(fā)布的官方資料需要嚴(yán)格保密或有限制地公開，因此評(píng)估者無

法順當(dāng)獲得。受控資料是指在評(píng)估者的要求下，資料供應(yīng)者依據(jù)評(píng)估者規(guī)定的范

圍和形式供應(yīng)的文檔材料,所以通常是第一手資料，比如對(duì)環(huán)境治理的支付意愿;

評(píng)估者對(duì)非受控資料的內(nèi)容無法施加影響，最初收集此類資料的目的也不是進(jìn)行

政策評(píng)估，因而通常是其次手資料。相對(duì)而言，第一手資料的權(quán)威性比其次手資

料高，但獵取難度更大，公共資料的權(quán)威性和可獲得性都比私人資料高，而受控

資料的權(quán)威性和可獲得性也都高于非受控資料。

文檔材料是分析被評(píng)估環(huán)境政策目標(biāo)和政策措施的重要信息來源。文檔材料

分析也有明顯的局限性。首先，文檔材料的形式變化多樣，通常包含相當(dāng)專業(yè)的

內(nèi)容，而且一般不是以所進(jìn)行的環(huán)境政策評(píng)估為目的，評(píng)估者從中提取有用信息

的難度特別大。其次，文檔材料帶有較強(qiáng)的主觀性，特定的政策環(huán)境和紀(jì)錄者都

會(huì)對(duì)文檔材料的內(nèi)容產(chǎn)生重要影響，因此評(píng)估者需要對(duì)文檔形成的過程和紀(jì)錄所

處的環(huán)境進(jìn)行大量的分析工作。此外，對(duì)與被評(píng)估政策相關(guān)但是文檔材料沒有紀(jì)

錄的內(nèi)容，也要進(jìn)行仔細(xì)分析，很可能這些內(nèi)容會(huì)對(duì)政策評(píng)估供應(yīng)特別有用的信

息。

2.問卷調(diào)查

由于環(huán)境政策的影響范圍往往特別廣泛，涉及的利益相關(guān)方人數(shù)眾多，無法

一一了解他們的看法和意見。但是，在評(píng)估環(huán)境政策時(shí)又需要把握各利益相關(guān)方

的整體意見，因此評(píng)估者通常接受問卷調(diào)杳的方法，將通過問卷調(diào)查所得出的結(jié)

論，在統(tǒng)計(jì)誤差限度內(nèi)，適用于利益相關(guān)方整體。問卷調(diào)查方法的一個(gè)特征就是

接受或然性抽樣，對(duì)通過抽樣人群發(fā)覺的規(guī)律進(jìn)行一般性推演。

問卷調(diào)查中最重要的工作就是調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)。問卷中所設(shè)計(jì)的問題要盡可

能包括需要的全部信息，但是問題的設(shè)計(jì)又必需考慮到調(diào)查者的實(shí)際狀況，使他

們可以比較清晰地熟識(shí)到所問的內(nèi)容，給出清晰的答案。

問卷調(diào)查包含的問題依據(jù)內(nèi)容可以分為兩類：描述性問題和測(cè)量性問題。描

述性問題涉及被調(diào)查者年齡、性別、收入、職業(yè)和愛好等一般描述性的個(gè)人信息,

這些信息可以通過合理設(shè)計(jì)的問卷便利而廉價(jià)地獲得。測(cè)量性問題包括測(cè)評(píng)表、

社會(huì)測(cè)量和態(tài)度分級(jí)等用于測(cè)量社會(huì)學(xué)變量和心理學(xué)變量的問題。

問卷中的問題依據(jù)形式又可以分為封閉式和開放式兩種。封閉式問題要求被

調(diào)查者從備選的答案選項(xiàng)中選擇一個(gè)或幾個(gè)作為對(duì)該問題的回答，被調(diào)查者不行

以對(duì)答案的選擇進(jìn)行解釋?；卮鸱忾]式問題所需的時(shí)間較短，答案也便利統(tǒng)計(jì)，

因此當(dāng)評(píng)估者選擇進(jìn)行非面對(duì)面問卷調(diào)查時(shí)，通常會(huì)較多接受封閉式問題。分級(jí)

的測(cè)量性問題也屬于封閉式問題，評(píng)估者要求被訪問者選擇對(duì)題中觀點(diǎn)的認(rèn)可程

度或?qū)δ呈挛飸B(tài)度的劇烈程度。封閉式問題的備選答案要求全面而相互獨(dú)立，

這些答案的設(shè)計(jì)可能有現(xiàn)成的列表和度量尺度，那么評(píng)估者在設(shè)計(jì)問卷時(shí)可以借

用這些列表和尺度，以使問卷更加法律規(guī)范化和便于橫向比較。假如沒有，那么

需要預(yù)先進(jìn)行探究性訪談以了解被調(diào)查者反應(yīng)的可能范圍。與封閉式問題不同，

被調(diào)查者在回答開放式問題時(shí)可以使用自己的語(yǔ)言，可以對(duì)答案進(jìn)行解釋，因而

評(píng)估者可以通過開放式問題得到更多的信息。然而，開放式問題需要被調(diào)查者花

費(fèi)更多的時(shí)間進(jìn)行作答，肯定程度上會(huì)降低問卷的有效回收率。開放式問題會(huì)得

到各種各樣的答案，有些會(huì)增加統(tǒng)計(jì)分析的難度。因此，在非面對(duì)囿問卷中盡量

削減開放式問題的使用，而且開放式問題一般消失在問卷的最終。

不管問題的內(nèi)容和形式如何，一份高質(zhì)量的問卷需要經(jīng)過評(píng)估者細(xì)心設(shè)計(jì)，

反復(fù)修改和試驗(yàn)，不僅要能夠很好反映評(píng)估目的，而且要能夠讓被調(diào)查者精確

無誤地理解。假如問卷內(nèi)容和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)得不好，會(huì)嚴(yán)峻影響被調(diào)查者的樂觀性，

進(jìn)而降低問卷布?效回收率。評(píng)估者既要把握足夠與所調(diào)查內(nèi)容有關(guān)的學(xué)問以合理

設(shè)計(jì)問題內(nèi)容和答案，又要選擇恰當(dāng)?shù)恼Z(yǔ)言和形式組織問題。Clark(1999)對(duì)問

卷設(shè)計(jì)提出了五條基本原則：

(1)肯定要使用被調(diào)查者能夠理解的語(yǔ)言組織問題，使問題清晰、直接、沒

有歧義。對(duì)專家或業(yè)內(nèi)人士的問題可以使用專業(yè)詞匯，但是對(duì)一般人群肯定要使

用通俗易懂的語(yǔ)言；

(2)問卷形式要有吸引力，全部的答題說明要清晰易懂，而且簡(jiǎn)潔實(shí)施，最

好隨問卷供應(yīng)一份解釋爭(zhēng)辯目的的附信；

(3)避開使用帶有明顯示意性的問題，不要在一個(gè)問題中包含一個(gè)以上的主

題信息；

（4）問卷不能過長(zhǎng)，應(yīng)設(shè)計(jì)過濾性和條件性問題以便于被調(diào)查者跳過不相關(guān)

的問題；

（5）問題挨次特別重要，肯定要遵循規(guī)律挨次。

問卷調(diào)查是政策評(píng)估中無論收集定性數(shù)據(jù)還是收集定量數(shù)據(jù)都特別有用的

方法，但是也存在肯定的局限性。當(dāng)問卷調(diào)查無法有效實(shí)施時(shí)，評(píng)估者可以接受

與被調(diào)查者面對(duì)面的訪談形式收集評(píng)估資料。

3.訪談

訪談是另一種廣泛使用的評(píng)估資料收集方法，通常用于定性資料的收集。訪

談本身不是一種特定的方法，而是要求評(píng)估者運(yùn)用不同的訪談技巧收集所需的信

息，而且對(duì)評(píng)估者的技巧要求特別高。跟其他方法相比，訪談可以更直接地獲得

環(huán)境政策有關(guān)方面的信息。訪談對(duì)象通常包括政策制定者、政策執(zhí)行者、直接受

控者和間接受影響者。由于不同訪談對(duì)象對(duì)被評(píng)估政策的了解程度和了解方面是

不同的，評(píng)估者可以從訪談中獲得比較全面的信息。而且，不同的訪談對(duì)象對(duì)相

同問題的回答也可能會(huì)有區(qū)分，評(píng)估者可以從這些區(qū)分中查找問題。

訪談可以在環(huán)境政策評(píng)估的各個(gè)階段使用。制定評(píng)估量劃前，評(píng)估者可以通

過和主管部門人員、項(xiàng)目設(shè)計(jì)者和資金供應(yīng)者等個(gè)人進(jìn)行交談，以獲得政策方案

的背景狀況、理論基礎(chǔ)和主要目標(biāo)。這是制定環(huán)境政策評(píng)估量劃特別必要的一個(gè)

環(huán)節(jié)。在評(píng)估實(shí)施過程中，評(píng)估者可以針對(duì)評(píng)估對(duì)象提出問題，詢問被訪者自己

的意見，為以后的評(píng)估建議供應(yīng)肯定的信息。評(píng)估報(bào)告形成后，評(píng)估者同樣可以

通過對(duì)個(gè)別相關(guān)人員進(jìn)行訪談，以便對(duì)報(bào)告進(jìn)行最終的修改。

訪談的形式可以分為標(biāo)準(zhǔn)化訪談、半標(biāo)準(zhǔn)化訪談和非標(biāo)準(zhǔn)化訪談。標(biāo)準(zhǔn)化訪

談需要設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化的問題列表，每一個(gè)被訪問者都被要求依據(jù)制定的次序和方式

回答相同的問題。標(biāo)準(zhǔn)化訪談的好處是被訪問者的答案有較高的可比較性，評(píng)估

者對(duì)所獲得信息的分析處理也較簡(jiǎn)潔。但是，由于標(biāo)準(zhǔn)化訪談要求在訪問開頭前

就設(shè)計(jì)好全部問題，并且在訪問過程中不得隨便增減或修改問題，所以標(biāo)準(zhǔn)化訪

談只適用于評(píng)估者對(duì)所要了解的問題理解特別透徹的狀況下。

半標(biāo)準(zhǔn)化訪談形式和內(nèi)容都沒有標(biāo)準(zhǔn)化訪談嚴(yán)格，其中標(biāo)準(zhǔn)化的問題只涉及

被訪問者年齡、性別、職業(yè)等背景信息，評(píng)估者接受大量開放式問題以期得到定

性信息，而且問問題的挨次和問題的內(nèi)容也可以依據(jù)需要或者被訪問者的反應(yīng)進(jìn)

行轉(zhuǎn)變。被訪問者在回答問題時(shí)有更大的自由度，評(píng)估者鼓舞被訪問者對(duì)問題答

案進(jìn)行發(fā)揮以獲得更多的信息。

非標(biāo)準(zhǔn)化訪談也稱為深度訪談，是純粹的定性訪談方法。進(jìn)行非標(biāo)準(zhǔn)化訪談

時(shí)，評(píng)估者只確定一個(gè)訪談主題，以避開對(duì)不同被訪者所問的問題脫離主題，而

問題和進(jìn)一步調(diào)查內(nèi)容都在訪談過程中形成。評(píng)估者不行以對(duì)問題的答案進(jìn)行任

何形式的限定，通過非標(biāo)準(zhǔn)化訪談得到的信息完全是被訪問者對(duì)政策方案或項(xiàng)目

的主觀熟識(shí)和看法。非標(biāo)準(zhǔn)化訪談在制定評(píng)估量劃階段特殊有用，評(píng)估者可以通

過這一方法熟識(shí)相關(guān)人員，初步了解政策或項(xiàng)目的背景，為下一步選擇恰當(dāng)?shù)脑u(píng)

估方法做預(yù)備。

訪談沒有固定的模式，也沒有肯定能勝利的教條。國(guó)內(nèi)外爭(zhēng)辯者通過大量實(shí)

踐得出一些閱歷。首先，制定問題列表前，要先打算訪談的形式。即使是對(duì)同一

個(gè)問題，標(biāo)準(zhǔn)化訪談和非標(biāo)準(zhǔn)化訪談使用的問題形式是截然不同的。比如評(píng)估者

要調(diào)查被訪者對(duì)某一環(huán)境政策措施實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，標(biāo)準(zhǔn)化訪談的問題可以這樣

問：“請(qǐng)問您對(duì)這一措施實(shí)施效果的滿足程度如何？A.特別滿足；B,較滿足；

C,不太滿足；D.特別不滿足”；而非標(biāo)準(zhǔn)化訪談的問題形式則是：“請(qǐng)問您對(duì)這

一措施實(shí)施效果的看法如何”。其次，問題使用的語(yǔ)言要清晰，不能有歧義，更

不能對(duì)被訪者的回答有任何形式的引導(dǎo)。假如被訪者受教育程度較低，評(píng)估者就

不宜使用過多專業(yè)性很強(qiáng)的語(yǔ)言，而應(yīng)盡量使用淺顯易懂的語(yǔ)言。假如被訪者無

法充分理解問題的含義，就可能無法供應(yīng)評(píng)估者真正有用的信息。假如問題對(duì)被

訪者有明顯的引導(dǎo)信息，或者使被訪者感到選擇某一特定答案會(huì)得到利益，則被

訪者可能供應(yīng)并不符合實(shí)際狀況的答案。再次，評(píng)估者要把握“主動(dòng)傾聽”狗技

能，特殊是進(jìn)行非標(biāo)準(zhǔn)化訪談時(shí)，在鼓舞和仔細(xì)傾聽被訪者的基礎(chǔ)上，要從其談

話中提取有用的信息，以便快速形成進(jìn)一步訪談的話題或問題。最終，評(píng)估者在

進(jìn)行訪談前肯定要取得被訪者充分的信任。評(píng)估者要保證被訪者不會(huì)由于接收訪

問而影響日常工作，刖被訪者提出的保密個(gè)人信息的要求要賜予保證。

4.現(xiàn)場(chǎng)觀看

現(xiàn)場(chǎng)觀看法與其他方法結(jié)合使用，是評(píng)估者在產(chǎn)生評(píng)估資料的地方，對(duì)被調(diào)

查者的狀況進(jìn)行直接的觀看，客觀地紀(jì)錄信息源產(chǎn)生的過程。由于評(píng)估者是不直

接向被調(diào)查者提問的，被調(diào)查者沒有意識(shí)到是處于被觀看中而使其具有自然性，

從而使得觀看得到的資料具有客觀性。

現(xiàn)場(chǎng)觀看包括非系統(tǒng)性觀看和系統(tǒng)性觀看，非系統(tǒng)性觀看是指評(píng)估者在進(jìn)行

評(píng)估活動(dòng)的過程中，間或觀看被調(diào)查者對(duì)不同環(huán)境的反應(yīng)（包括語(yǔ)言和行為），

任何對(duì)評(píng)估有價(jià)值的信息都被作為觀看結(jié)果進(jìn)行紀(jì)錄。本章中主要介紹系統(tǒng)性觀

看的方法，即評(píng)估者預(yù)先設(shè)定觀看組和對(duì)比組，制定清晰的觀看程序和原則，使

用統(tǒng)計(jì)方法分析觀看組和對(duì)比組的差異。接受系統(tǒng)性觀看方法首先要有明確的目

的，其次要有爭(zhēng)辯方案，擬訂調(diào)查提綱，然后需要具體精確紀(jì)錄觀看過程

中消失的各種現(xiàn)象，最終要對(duì)所獲資料準(zhǔn)時(shí)加以整理和分析。

系統(tǒng)性現(xiàn)場(chǎng)觀看的一個(gè)特點(diǎn)是評(píng)估者本身作為資料收集的工具，在觀看過程

中起到打算性的作用。依據(jù)評(píng)估者深化觀看組的程度，可以將評(píng)估者在觀看過程

中的角色分為四種：完全參加者、觀看式參加者、參加式觀看者和完全觀看者。

假如評(píng)估者接受前兩種角色，那么其觀看活動(dòng)稱為參加式觀看；假如評(píng)估者接受

后兩種角色，那么其觀看活動(dòng)稱為非參加式觀看。

當(dāng)接受完全參加者角色時(shí)，評(píng)估者參加和被觀看者完全相同的活動(dòng)，或者說

成為被觀看者中的一員。評(píng)估者的真實(shí)身份是保密的，被觀看者完全沒有意識(shí)到

自身處于被觀看的狀態(tài)，也不了解評(píng)估者的意圖，評(píng)估者在進(jìn)行正常觀看的同時(shí)，

需要有意識(shí)地防止身份暴露。當(dāng)接受觀看式參加者角色時(shí)，評(píng)估者也完全參加被

觀看者的活動(dòng)，但是評(píng)估者的真實(shí)身份是公開的，評(píng)估者對(duì)被觀看者說明其觀看

的意圖，因此可以自由的提問，也沒有暴露身份的危急。然而，被觀看者可能會(huì)

由于意識(shí)到自身處于被觀看狀態(tài)而對(duì)供應(yīng)的信息有所保留或修改。

當(dāng)接受參加式觀看者角色時(shí)，評(píng)估者的真實(shí)身份也是公開的，但是不與被觀

看者建立親密的關(guān)系，而且接觸時(shí)間較短，甚至是一次性的。當(dāng)接受完全觀看者

角色時(shí)，則評(píng)估者與被觀看者之間沒有任何社會(huì)關(guān)系或溝通，評(píng)估者完全以個(gè)

旁觀者的身份對(duì)被觀看者進(jìn)行觀看。

現(xiàn)場(chǎng)觀看是一種特別有效的評(píng)估資料收集方法，尤其當(dāng)評(píng)估者接受參加式觀

看方法時(shí).。接受該方法獲得的評(píng)估資料往往能夠描述被調(diào)查政策方案或者項(xiàng)目最

核心的內(nèi)容和特點(diǎn)，深化和直接地參加也使評(píng)估者對(duì)被評(píng)估對(duì)象的理解特別深

刻。由于觀看角度的不同，通過現(xiàn)場(chǎng)觀看獵取的信息中有很多是接受其他資料收

集方法所無法獵取的。而且，在有些狀況下，受被調(diào)查對(duì)象狀態(tài)的限制（比如不

情愿接收訪談或者表達(dá)力量不夠），現(xiàn)場(chǎng)觀看是唯一可行的資料收集方法。

但是，現(xiàn)場(chǎng)觀看方法的不足之處同樣明顯。首先，進(jìn)行觀看耗費(fèi)的時(shí)間和金

錢都比較多。其次，由于現(xiàn)場(chǎng)觀看方法包含了過多評(píng)估者主觀因素，所得資料的

精確性和可信度都受到質(zhì)疑。被觀看者可能出于對(duì)潛在利益的考慮而轉(zhuǎn)變

其行為，評(píng)估者也可能由于過于深化被調(diào)查者，致使其對(duì)所存在問題的看法失去

公允。再次，現(xiàn)場(chǎng)觀看方法始終受到倫理方面的質(zhì)疑，很多評(píng)估者拒絕保密真實(shí)

身份，由于他們認(rèn)為這對(duì)被調(diào)查者是一種哄騙行為。

以上介紹了四種不同的評(píng)估資料收集方法，它們各有其優(yōu)缺點(diǎn)，適用的狀況

也各有不同。資料收集方法的選擇沒有固定的規(guī)章，而是需要依據(jù)實(shí)際狀況選擇,

在特定的狀況下，最能保證資料數(shù)量和質(zhì)量的方法就是最適用的方法。在大多數(shù)

環(huán)境政策評(píng)估實(shí)踐中，不行能僅僅依靠一種方法收集資料，而要將不同方法結(jié)合

使用。

三、評(píng)估結(jié)論形成方法

在對(duì)評(píng)估資料進(jìn)行整理、分析和歸納的基礎(chǔ)二，評(píng)估者最終形成對(duì)被評(píng)估環(huán)

境政策的評(píng)估結(jié)論。評(píng)估結(jié)論的形成是環(huán)境政策評(píng)估目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，一般以評(píng)

估報(bào)告的形式遞交評(píng)估托付人或者公眾。評(píng)估結(jié)論形成的主要方法包括猜測(cè)分析

法、定量化技術(shù)、對(duì)比分析法、規(guī)律框架法和經(jīng)濟(jì)評(píng)估方法：

1.猜測(cè)分析法

猜測(cè)分析法是指依據(jù)具體的猜測(cè)目的、要求和猜測(cè)對(duì)象的特點(diǎn)，為取得科學(xué)

的猜測(cè)結(jié)果而使用的爭(zhēng)辯手段和分析技術(shù)。目前猜測(cè)分析方法已廣泛運(yùn)用于攻策

評(píng)估中，特殊是在政策預(yù)評(píng)估中。依據(jù)環(huán)境政策評(píng)估的特點(diǎn)和猜測(cè)學(xué)原則，環(huán)境

政策評(píng)估主耍接受的猜測(cè)技術(shù)包括定性猜測(cè)、約束外推猜測(cè)和模擬模型猜測(cè)等。

2.定量化技術(shù)

在進(jìn)行環(huán)境政策評(píng)估中，接受的定量化評(píng)估方法主要包括統(tǒng)計(jì)分析法、綜合

評(píng)估法、線性規(guī)劃法、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法和基于抱負(fù)解的排序法。

3.對(duì)比分析法

前后對(duì)比分析是環(huán)境政策評(píng)估的基本思維框哭。通過環(huán)境政策執(zhí)行前后有關(guān)

狀況的對(duì)比分析，從中測(cè)度出環(huán)境政策的效果及價(jià)值。它通過大量的參數(shù)本比，

使人們對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行前后狀況的變化一目了然。這不僅可以關(guān)心人們了解環(huán)境

政策的精確效果，還可以關(guān)心人們熟識(shí)環(huán)境政策的本質(zhì)和特點(diǎn)。目前，這

種方法主要有以下四種設(shè)計(jì)：簡(jiǎn)潔前一后對(duì)比分析、投射一實(shí)施后對(duì)比分析、有

一無政策對(duì)比分析和掌握對(duì)象一試驗(yàn)對(duì)象對(duì)比分析。

4.規(guī)律框架法

規(guī)律框架法（LFA）是美國(guó)國(guó)際開發(fā)署（USAID）在1970年開發(fā)并使用的一

種設(shè)計(jì)、方案和評(píng)估的工具。規(guī)律框架不是一種機(jī)械的方法程序，而是一種綜合

系統(tǒng)地爭(zhēng)辯和分析問題的思維框架。在環(huán)境政策評(píng)估中接受它有助于對(duì)關(guān)鍵因素

和問題做出系統(tǒng)的合乎規(guī)律的分析。

5.經(jīng)濟(jì)評(píng)估方法

經(jīng)濟(jì)評(píng)估方法，如費(fèi)用效益分析方法、費(fèi)用效果分析方法、價(jià)值評(píng)估方法以

及一些計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)估方法在環(huán)境政策評(píng)估中得到了越來越廣泛的應(yīng)用。特殊是

費(fèi)用效益分析方法（一般用于政策效率的評(píng)估）、費(fèi)用效果分析方法（一般用于

政策效果的評(píng)估）和價(jià)值評(píng)估方法（一般用于政黃的經(jīng)濟(jì)評(píng)估）已經(jīng)成為環(huán)境政

策評(píng)估的重要工具。

第三節(jié)國(guó)內(nèi)外環(huán)境政策評(píng)估案例

案例一：荷蘭“河流空間”方案評(píng)估

“河流空間”方案的目標(biāo)是制定必要的防護(hù)措施，以使得在現(xiàn)在和將來，荷

蘭在萊茵河泛濫時(shí)能夠得到愛護(hù)。在20世紀(jì)90年月萊茵河己經(jīng)發(fā)生了兩場(chǎng)洪水,

而隨著上游的暴雨猜測(cè)量的增加，在將來洪澇的危急只會(huì)變得更大。該方案對(duì)萊

茵河的三條主要支流：艾塞爾河（Rive門Jssel）、低地萊茵河（RiverNeder-Rijn/Lek）

和瓦耳河（RiverWaal）,制定了一系列針對(duì)措施。這些措施聯(lián)合運(yùn)用了以下兩種

方法：

1.堤壩的改進(jìn)和增高（傳統(tǒng)方法）：

2.在河道的低岬處或是河床上，制造出更多的空間，從而提高河流的排泄

和蓄洪力量（新方法）。

綜合考慮當(dāng)?shù)卣摺⑵渌嫦嚓P(guān)者的態(tài)度和各條河流自身的自然地理

條件，相關(guān)部門最終提出了四個(gè)方案：

方案1（參照方案）：僅僅通過加高加固堤壩來實(shí)現(xiàn)防洪平安。

方案2（備選方案）：實(shí)現(xiàn)防洪平安，但不嘗試將平安性和更好的環(huán)境、空

間質(zhì)量整合起來。

方案3（備選方案）：實(shí)現(xiàn)防洪平安的同時(shí)，最大限度地提高環(huán)境和空間質(zhì)

量。

方案4（首選方案）：在對(duì)方案2和方案3的初步分析的基礎(chǔ)上，將兩個(gè)方

案中得分較高的因子結(jié)合而成。在這個(gè)方案中，對(duì)艾塞爾河，措施幾乎等同于方

案2；對(duì)低地萊茵河，措施是方案2和加高堤壩的結(jié)合；對(duì)瓦爾河，措施是方案

2和移除障礙物措施的結(jié)合。

評(píng)估者對(duì)這些方案的環(huán)境影響進(jìn)行比較評(píng)估時(shí)，選取平安性管理與維護(hù)、空

間質(zhì)量、與長(zhǎng)期策略的關(guān)系、污泥、自然、景觀、歷史文化、功能、地下水與地

表水以及感知作為評(píng)估因子并對(duì)每一個(gè)因子定義了相應(yīng)的指標(biāo)。估算出量化的影

響后，在專家意見的基礎(chǔ)上，為每項(xiàng)指標(biāo)制定一套專用標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)其影響，從而

將每一個(gè)指標(biāo)的影響程度分為5個(gè)等級(jí)：特別不利、不利、中性、有利、特別有

利，并據(jù)此對(duì)每個(gè)方案的環(huán)境影響做出綜合評(píng)估。

此外，評(píng)估者還對(duì)不同方案進(jìn)行費(fèi)用效益分析。對(duì)每個(gè)河段進(jìn)行的分析包括:

1.假如洪水泛濫，造成的損失是多少；

2.實(shí)行相應(yīng)的防洪措施的成本是多少。

假如防洪的成本低于洪水泛濫帶來的損失，則其費(fèi)用效益比就是一個(gè)正值。

對(duì)單一河段內(nèi)所實(shí)行的每項(xiàng)措施進(jìn)行的分析包括：

1.該措施的成本是多少；

2.該措施對(duì)平安性、自然、空間質(zhì)量以及消遣的促進(jìn)作用是多大。

評(píng)估結(jié)果表明，兩個(gè)備選方案中方案3將防洪與空間質(zhì)量的提高更好地結(jié)合

到了一起。然而，假如將方案2的某些元素融入方案3,可以進(jìn)一步提高后者的

成本效率。

費(fèi)用效益分析結(jié)果表明，對(duì)于大多數(shù)河段而言，與洪水的破壞相比防洪措施

的成本是可以接受的。此外，對(duì)于某些河段而言，若是實(shí)行一系列不同的措施，

成本效率還可以進(jìn)一步提高。這些河段假如直接實(shí)行那些明確著眼于平安性和空

間質(zhì)量的措施，比起接受那些整合了平安性和空間質(zhì)量的措施來說，在經(jīng)濟(jì)上更

為合理。

以上述兩方面分析結(jié)果為依據(jù)，并參考地方利益相關(guān)者的意見，對(duì)首選方案

進(jìn)行了評(píng)價(jià)。結(jié)果表明，除了在污泥堆放點(diǎn)的選址方面阻力較大以外，該方案總

體上還是被各方所認(rèn)可。因此，正式的決策基本上依據(jù)這個(gè)方案執(zhí)行。

案例二：中國(guó)青藏鐵路環(huán)境愛護(hù)政策措施績(jī)效評(píng)估

青藏鐵路東起西寧，西至拉薩，全長(zhǎng)1956公里，其中西寧至格爾木段長(zhǎng)814

公里，己于1984年建成投入運(yùn)營(yíng)°格爾木至拉薩段（以下所稱青藏鐵路均指此

段）長(zhǎng)1142公里，于2001年6月開工，在2007年建成通車。它是世界上海拔

最高（線路最高點(diǎn)海拔5072米，經(jīng)過海拔4000米以上路段960公里）、所經(jīng)凍

土線路最長(zhǎng)（546.4公里）、自然條件最為艱苦的高原鐵路。多年凍土、高寒缺氧

和生態(tài)脆弱這三大世界性難題給青藏鐵路建設(shè)帶來了極大困難。為了檢查青藏鐵

路設(shè)計(jì)、施工中落實(shí)環(huán)境愛護(hù)措施與投資的程度，評(píng)價(jià)施工期間執(zhí)行環(huán)境管理法

規(guī)和規(guī)章的狀況，我國(guó)審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司受托組織了對(duì)青藏鐵路環(huán)境

愛護(hù)政策措施實(shí)施績(jī)效的評(píng)估。

此次評(píng)估的目標(biāo)是把握青臧鐵路施工期間環(huán)境愛護(hù)的實(shí)際狀況，發(fā)覺執(zhí)行我

國(guó)有關(guān)環(huán)境愛護(hù)和資金管理規(guī)定中的問題并促進(jìn)準(zhǔn)時(shí)訂正，落實(shí)環(huán)境愛護(hù)措施與

投資，提出改進(jìn)環(huán)境愛護(hù)工作的建議。評(píng)估對(duì)象是青敏鐵路建設(shè)項(xiàng)目主管部門、

設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、工程監(jiān)理單位以及青海、西藏兩省區(qū)部分環(huán)境愛護(hù)主管部

門。評(píng)估方法以文檔分析和現(xiàn)場(chǎng)觀看為主，以訪談作為補(bǔ)充。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括《中

華人民共和國(guó)草原法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等我國(guó)法律，《建

設(shè)項(xiàng)目環(huán)境愛護(hù)管埋條例》和《中華人民共和國(guó)自然愛護(hù)區(qū)條例》等我國(guó)相關(guān)條

例，以及《鐵路環(huán)境愛護(hù)規(guī)定》和《鐵路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境愛護(hù)“三同時(shí)〃管理方法》

等部門相關(guān)條例。評(píng)估內(nèi)容包括：

1.與得藏鐵路環(huán)境愛護(hù)有關(guān)的資金的管理和使用狀況；

2.野生動(dòng)物愛護(hù)措施的落實(shí)；

3.生態(tài)愛護(hù)與水二保持措施的設(shè)計(jì)、建設(shè)和效果；

4.施工期固體廢物與水污染防治成效。

評(píng)估結(jié)果表明，青藏鐵路在建設(shè)中嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境愛護(hù)法律法規(guī)，依據(jù)財(cái)務(wù)制

度的要求管理和使用環(huán)境愛護(hù)建設(shè)資金，全面有效落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境愛護(hù)任務(wù)，為我

們我國(guó)重大建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)與環(huán)境愛護(hù)協(xié)調(diào)開展積累了珍貴閱歷。該路段33

處野生動(dòng)物通道已全部建成，實(shí)地調(diào)查的4處通道全部達(dá)到了有關(guān)技術(shù)要求。己

完工的愛護(hù)沿線地表植被和自然景觀的護(hù)坡、擋土墻、沖刷防護(hù)、風(fēng)沙防護(hù)、隧

道棄渣擋護(hù)等設(shè)施，基本達(dá)到環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告要求長(zhǎng)度的兩倍以上，棄渣擋護(hù)

率達(dá)到100%.青藏鐵路工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告要求實(shí)行的凍土和濕地愛護(hù)措施

已全部完成。

第四節(jié)環(huán)境政策評(píng)估的將來走向

一、環(huán)境政策評(píng)估的方法論進(jìn)展

（-）綜合的合理性

力圖在一個(gè)統(tǒng)一的框架內(nèi)，將閱歷主義的觀點(diǎn)和法律規(guī)范的觀點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)整

合，從而在更綜合的合理性概念之上重建政策評(píng)估理論。這一方法是以既有的

三種理論為基礎(chǔ)的，包括約根?哈貝馬斯的綜合理性，斯蒂芬?圖密的實(shí)際論據(jù)

的非正規(guī)規(guī)律，保羅?泰勒的評(píng)估論點(diǎn)規(guī)律。

約根?哈貝馬斯提倡后現(xiàn)代主義批判，他指出更綜合的合理性概念，應(yīng)能夠

把熟識(shí)論要求的三個(gè)基本推理模式整合起來，即閱歷■分析模式與科學(xué)方法的整

合，闡釋模式與歷史和社會(huì)關(guān)系的整合，以及建立在批判反思基礎(chǔ)上的社會(huì)批判

過程和社會(huì)政治哲學(xué)方法的整合，而每一個(gè)推理模式都產(chǎn)生一種與特殊社會(huì)領(lǐng)域

的實(shí)踐以及與之相關(guān)的制度上的實(shí)踐相結(jié)合的學(xué)問。因此，閱歷主義的分析、社

會(huì)意義的闡釋和社會(huì)的政治批判都是對(duì)一個(gè)社會(huì)行動(dòng)進(jìn)行綜合合理性評(píng)估的熟

識(shí)論的基本組成部分。進(jìn)一步地說，就是提出這些認(rèn)知的定位怎樣在環(huán)境政策評(píng)

估的實(shí)際層面上應(yīng)用于某個(gè)整合框架的具體步驟。這個(gè)設(shè)計(jì)好的規(guī)律框架可用來

闡明組成某個(gè)綜合評(píng)估爭(zhēng)辯的不同命題的結(jié)構(gòu)和功能。

（二）實(shí)際論據(jù)的非正規(guī)規(guī)律

斯蒂芬?圖密的實(shí)際論據(jù)的非正規(guī)規(guī)律指出，法律規(guī)范的爭(zhēng)辯是無理性的。

圖密的模型用“平常的”或“一般的”語(yǔ)言做出法律規(guī)范推斷，而不是用科學(xué)語(yǔ)

言。圖密提出了一個(gè)六因素的實(shí)體辯論規(guī)律結(jié)構(gòu)模式（圖6-3）。作為一個(gè)策劃辯

論的方案，因素D、W和C對(duì)應(yīng)正規(guī)三段論的模式，并引進(jìn)了Q、R和B,其中

Q和R表達(dá)了這個(gè)實(shí)體辯論的摸干脆和上下關(guān)聯(lián)的特性，Q表示說服的力度或提

出主見的力度，R詳述了上下關(guān)聯(lián)的情境，B反映了贖回?fù)?dān)保的推論要求。在這

個(gè)模式中，好的理由必需支持一個(gè)合理依據(jù)。

［B］支持

由于

t

［w］證明【R】反對(duì)

鑒于除非

［D］資料X一1~~＞［Q］因此1，轉(zhuǎn)變——》【C】提出主見

圖6-3.實(shí)體辯論的結(jié)構(gòu)

社會(huì)選擇

由于

t

系統(tǒng)論證

由于

t

情景確認(rèn)

由于

t

證明

由于

t

（D］資料——A專業(yè)驗(yàn)證＞［C］因此，（轉(zhuǎn)變）結(jié)論

圖6-4.綜合評(píng)估的規(guī)律結(jié)構(gòu)

泰勒（1961）沿襲“非正規(guī)規(guī)律的傳統(tǒng)”，進(jìn)展了圖密的模式，提出了法律

規(guī)范爭(zhēng)辯的規(guī)律，他提出了一個(gè)完整的、為合理依據(jù)（B）進(jìn)行辯護(hù)的實(shí)質(zhì)意義

（圖）作為公共環(huán)境政策評(píng)估的框架，這一模式被用來檢驗(yàn)關(guān)于一項(xiàng)政策的

40

技術(shù)效率、它與情境的關(guān)聯(lián)、它對(duì)這個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的意義，以及它與為社會(huì)系統(tǒng)辯

護(hù)的意識(shí)形態(tài)規(guī)章的聯(lián)系。在這一模式中，我們認(rèn)為關(guān)鍵性的推斷是通過評(píng)估的

四個(gè)階段而漸漸獲得的。閱歷主義要求的正規(guī)規(guī)律是從D（資料-）到C（結(jié)論）

的推理過程，是由法律規(guī)范的和閱歷主義的假設(shè)支持的合理依據(jù)作為媒介的。

（三）后實(shí)證主義的政策評(píng)估

Fischer（2003）勾畫出了實(shí)踐性的政策評(píng)估規(guī)律框架，此種評(píng)估把閱歷主

義和法律規(guī)范的、能納入評(píng)估的全部因素全面地結(jié)合起來。這種方法的結(jié)構(gòu)圍繞

四種相關(guān)的論點(diǎn)綻開，涉及從與特定的形勢(shì)相關(guān)的具體的閱歷主義問題到有關(guān)生

活方式的抽象的法律規(guī)范問題，包括：關(guān)于方案結(jié)果的辯論、方案目標(biāo)的適用環(huán)

境、這個(gè)社會(huì)系統(tǒng)更大政策目標(biāo)的影響，以及法律規(guī)范規(guī)章的評(píng)估和社會(huì)秩序潛

在的價(jià)值。尤其是它勾畫出一個(gè)實(shí)際的方法論框架，通過解釋它在行動(dòng)背景（情

景確認(rèn)）和更大的對(duì)社會(huì)工作調(diào)查（社會(huì)證明）方面的資料的意義，從規(guī)律上超

越了閱歷主義的分析（主要是項(xiàng)目驗(yàn)證），包括對(duì)它的社會(huì)和政治價(jià)值（社會(huì)選

擇）的批判。通過在規(guī)章和價(jià)值的更高的抽象考察的層次上來構(gòu)建方法論框架，

從而把質(zhì)詢從大多數(shù)閱歷主義調(diào)查的層次中分別出來，并且有助于闡明、評(píng)估對(duì)

特殊推斷有關(guān)心的全部閱歷主義的和法律規(guī)范的假設(shè)。

表6-2.政策評(píng)估規(guī)律：層面、論點(diǎn)和問題

層面：第一挨次評(píng)估

技術(shù)一分析論點(diǎn)：項(xiàng)目驗(yàn)證（結(jié)果）

組織問題：依據(jù)閱歷該項(xiàng)目達(dá)到了既定目的了嗎？

相關(guān)論點(diǎn)：情景確認(rèn)（目的）

組織問題：項(xiàng)目目的與問題情景有關(guān)嗎？

層面：其次挨次評(píng)估

系統(tǒng)論點(diǎn)：社會(huì)論證（目標(biāo)）

組織問題：政策目標(biāo)對(duì)社會(huì)整體有方法性或者貢獻(xiàn)性的價(jià)值嗎？

意識(shí)形態(tài)論點(diǎn)：社會(huì)選擇（價(jià)值）

組織問題：（構(gòu)成社會(huì)挨次的）組織的基本理念（或者意識(shí)形態(tài)）為沖突

的解決供應(yīng)了合理的基礎(chǔ)嗎？

在政策評(píng)估規(guī)律方面，有兩個(gè)論點(diǎn)：第一，在行動(dòng)情景層面上，情景確認(rèn)是

研討問題潛在的背景和它的目標(biāo)的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)；其次，在社會(huì)系統(tǒng)層面上，社

會(huì)選擇評(píng)估社會(huì)系統(tǒng)的法律規(guī)范基礎(chǔ)。也就是說，第一挨次爭(zhēng)辯（項(xiàng)目驗(yàn)證和情

景確認(rèn)）以及其次挨次爭(zhēng)辯（社會(huì)系統(tǒng)層面的論證和社會(huì)選擇）被認(rèn)為是在一個(gè)

更廣泛的理解過程中閱歷主義和解釋的大事之間的互動(dòng)，絕不僅僅是一個(gè)閱歷主

義的大事。同時(shí)，解釋必定總是要面對(duì)閱歷主義的，在這點(diǎn)上單純依靠批判性詮

釋學(xué)是得不到要領(lǐng)的。

盡管每一個(gè)規(guī)律階段都有不同的側(cè)重點(diǎn)，但全部四種爭(zhēng)辯都包括閱歷主義和

解釋的決策。從這一點(diǎn)說，有兩個(gè)層面（但不是限定的）強(qiáng)調(diào)解釋分析：一是在

情景確認(rèn)層面上的現(xiàn)象學(xué)定位的解釋調(diào)查；另一個(gè)是在社會(huì)選擇層面上的政治?

哲學(xué)調(diào)查。相應(yīng)地，有兩個(gè)爭(zhēng)辯強(qiáng)調(diào)（但不是限定的）閱歷主義的調(diào)查：閱歷主

義的項(xiàng)目評(píng)估（項(xiàng)目驗(yàn)證）和社會(huì)科學(xué)系統(tǒng)定位的爭(zhēng)辯（社會(huì)層面的論證），如

此來理解，整個(gè)方案就可以定義為詮釋學(xué)，第一和其次挨次評(píng)估都是以解釋分析

為基礎(chǔ)的。

二、環(huán)境政策評(píng)估的實(shí)踐進(jìn)展

環(huán)境政策評(píng)估的四個(gè)范疇重視探尋閱歷主義的精確性、規(guī)律上的

清晰性以及法律規(guī)范上的沖突性，重視供應(yīng)支持、反對(duì)或者修改一個(gè)政策建議所

需要的各種證據(jù)。對(duì)四個(gè)范疇所涉及問題的答案構(gòu)成是否支持一項(xiàng)政策的“理

由二這些問題的答案的有效性體現(xiàn)為所提論點(diǎn)的說服力而不是證據(jù)本身。有效

的政策主見肯定來自于七嘴八舌、爭(zhēng)辯不休、最終達(dá)成共識(shí)的辯論過程。政策分

析人員的工作不同于科學(xué)家的工作，科學(xué)分析通?；诜忾]的i般化的模型，政

策建議則是開放的針市特定情勢(shì)的分析結(jié)果。

（一）參加式環(huán)境政策分析

前