我國(guó)公務(wù)員制度的實(shí)踐問題分析

1、我國(guó)公務(wù)員制度的實(shí)踐問題分析2004級(jí)行政管理專業(yè) 姓名：覃曉輝1993年4月國(guó)務(wù)院通過并頒布了國(guó)家公務(wù)員暫行條例，并于同年10月起施行，這標(biāo)志著我國(guó)公務(wù)員制度的初步形成。此后，全國(guó)各地自上而下逐步開始建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度。 在實(shí)踐方面，從中央國(guó)家機(jī)關(guān)開始，各級(jí)政府先后進(jìn)行了職位設(shè)置，制定了職位說明書，并通過考試、考核等方式對(duì)原政府工作人員進(jìn)行了身份過渡；各地陸續(xù)進(jìn)行了考試錄用的試點(diǎn)、推行工作，到今天已經(jīng)基本確立了錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)凡進(jìn)必考的原則；各地區(qū)、各部門針對(duì)自身的情況對(duì)考核、培訓(xùn)、工資等其它制度環(huán)節(jié)進(jìn)行了試點(diǎn)。在立法方面先后頒布了12個(gè)全國(guó)性的有關(guān)單項(xiàng)法規(guī)，覆蓋了公務(wù)員制

2、度的職位分類、錄用、考核、職務(wù)任免、獎(jiǎng)勵(lì)、辭職辭退、申訴控告、培訓(xùn)、職務(wù)升降、回避、職位輪換等絕大部分環(huán)節(jié)。 應(yīng)該說，國(guó)家公務(wù)員制度已經(jīng)在我國(guó)初步確立起來，也取得了巨大的成效，但是也逐漸暴露出一些問題。這些問題既有制度本身的問題，也有一些是由于各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治條件的制約使制度在運(yùn)做中出現(xiàn)變形、不到位等問題。本文著重對(duì)我國(guó)公務(wù)員制度在實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)問題的改善和解決提出幾點(diǎn)初步的設(shè)想。 一、公務(wù)員系統(tǒng)的多入口問題： 根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)公務(wù)員系統(tǒng)有多個(gè)入口。一是選任和委任，適用于各級(jí)政府組成人員；二是考任，適用于主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；三是調(diào)任，即黨、政、立法、司法、群團(tuán)

3、、國(guó)有企事業(yè)單位的國(guó)家工作人員可以通過一定的程序和辦法相互交流，適用于領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中的非政府組成人員以及主任科員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。這與世界各國(guó)通行的做法不同。 一般說來，世界各國(guó)公務(wù)員的錄用一般只有兩個(gè)入口：政務(wù)官是選任或委任，事務(wù)官是考任。我認(rèn)為，我國(guó)之所以作出這種制度規(guī)定與我國(guó)是以公有制占主導(dǎo)地位的社會(huì)主義國(guó)家有關(guān)，公有單位多，公家人就多，而公務(wù)員的范圍又較窄。 這種制度規(guī)定盡管考慮到了具體國(guó)情，但是也帶來一定問題。問題主要出在調(diào)任上。選任和委任主要通過組織法、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來保證其素質(zhì)要求，實(shí)現(xiàn)其身份的合法性；考試錄用通過公開平等競(jìng)爭(zhēng)性的考試來保證人員的素質(zhì)和合法性。那么調(diào)任呢？如何保障調(diào)任者

4、的素質(zhì)？目前對(duì)于所謂一定的程序和辦法并沒有明確的規(guī)定，而是比較模糊的先考核(在學(xué)歷、工作年限等方面是否具備擬任的職務(wù)要求)后培訓(xùn)，沒有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。當(dāng)然，近年來，很多地區(qū)都嘗試進(jìn)行了副局級(jí)干部公開招聘，但是，這些都是局部的試點(diǎn)，而不是普遍的制度化的做法。 針對(duì)這種情況，首先應(yīng)該擴(kuò)大考任比例，除了高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外都應(yīng)該采用考試錄用的辦法；在此基礎(chǔ)上可以對(duì)少數(shù)調(diào)任者采用科學(xué)、規(guī)范的考核程序以準(zhǔn)入，并制定相關(guān)的法規(guī)，使調(diào)任這個(gè)入口有章可循。 二、職位分類問題： 世界其他各國(guó)基本把公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官，其標(biāo)準(zhǔn)是看是否由選舉或政治任命產(chǎn)生，即錄用方式。公務(wù)員法一般僅適用于事務(wù)官。根據(jù)暫行條例規(guī)定，我國(guó)

5、公務(wù)員沒有政務(wù)官事務(wù)官之分，而是分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。顯然劃分的依據(jù)不是錄用的方式，而是工作性質(zhì)，并且都適用暫行條例。人事分類的目的在于根據(jù)各自的特定采用不同的管理辦法，那么，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在任職條件、產(chǎn)生方式、工作評(píng)價(jià)依據(jù)、管理方法方面有何不同？從目前來看這些區(qū)別都沒有體現(xiàn)出來，唯一的區(qū)別在于，他們分別是現(xiàn)行組織部門和人事部門的管理對(duì)象。因此這種分類是否合適？能否達(dá)到分類的目的？是否會(huì)加重官本位？ 暫行條例規(guī)定我國(guó)實(shí)行職位分類，但是我國(guó)公務(wù)員并沒有職系、職組、職級(jí)、職等的劃分，只設(shè)置了公務(wù)員的職務(wù)和等級(jí)序列，并規(guī)定了職務(wù)與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，同時(shí)規(guī)定國(guó)家公務(wù)員的級(jí)別，按照所任職務(wù)及所在

6、職位的責(zé)任大小、工作難易程度以及國(guó)家公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和工作經(jīng)歷確定。從這些規(guī)定中可以看出，我國(guó)公務(wù)員的分類機(jī)制兼具職位分類和品位分類的特征。這些都與職位分類的要求與目的相去甚遠(yuǎn)。 三、考核問題： 考核是公務(wù)員任用與獎(jiǎng)懲的基礎(chǔ)，在整個(gè)公務(wù)員制度中具有舉足輕重的作用。然而現(xiàn)行法規(guī)中的一些規(guī)定由于缺乏嚴(yán)密性、科學(xué)性，使得這一制度的效力大大下降。（1）考核內(nèi)容過于抽象和劃一，標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)。盡管國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定對(duì)其作過較為詳盡的闡釋，但普遍沒有針對(duì)組織及職位特征建立具體的考核指標(biāo)，由于各部門、各職位之間工作性質(zhì)、工作特點(diǎn)差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者往往無所適從；（2）

7、等次少。三個(gè)等次，優(yōu)秀占10%15%，不稱職者沒有比例要求，其余的85%以上均為稱職。這種稱職的大平臺(tái)現(xiàn)象，混淆了公務(wù)員行為的差別，在一定程度上助長(zhǎng)了干多干少一個(gè)樣的風(fēng)氣，加上標(biāo)準(zhǔn)的模糊，使優(yōu)秀、不稱職人員的確定較難。從而在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了優(yōu)秀者輪流坐樁，其余皆為合格的現(xiàn)象；（3）考核人的選擇沒有針對(duì)不同的組織、職位區(qū)別對(duì)待，除了少數(shù)高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)必要時(shí)，可以進(jìn)行民主評(píng)議或民意測(cè)驗(yàn)外，一律采用了上級(jí)+同事+自我的模式，同時(shí)法規(guī)對(duì)于三類考核主體考核結(jié)果的相對(duì)重要性沒有作出明確規(guī)定，從而出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)不力、以群眾測(cè)評(píng)為結(jié)果甚至以個(gè)人小結(jié)為結(jié)果的現(xiàn)象；（4）考核方法較為單一，絕大多數(shù)采用的都是寫評(píng)語的方法，這

8、是一種定性的、主觀性隨意性較強(qiáng)的一種方法，很難保證考核的客觀性。 四，實(shí)踐操作問題 1、公務(wù)員的考試錄用： 目前，我國(guó)已經(jīng)確立了錄用主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職位凡進(jìn)必考的原則，國(guó)家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定對(duì)公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的考試原則、錄用的程序、考試的內(nèi)容與方法等也作了明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上全國(guó)各地都陸續(xù)進(jìn)行了若干次面向社會(huì)、應(yīng)屆大中專畢業(yè)生及專業(yè)軍官的錄用考試。從實(shí)踐的效果來看，由于各種原因考試的競(jìng)爭(zhēng)性及考試的信度和效度方面都還存在一些問題，具體表現(xiàn)在公務(wù)員的來源、選拔和到位三個(gè)環(huán)節(jié) 。 公務(wù)員考試中的來源主要指報(bào)考者的數(shù)量、類別、質(zhì)量能否形成充分的競(jìng)爭(zhēng)，能否保證到位者的質(zhì)量。據(jù)報(bào)道，近年來公務(wù)員

9、報(bào)考者與計(jì)劃錄用者之間的平均比例達(dá)20：1，少數(shù)特殊職位甚至高達(dá)60：1、70：1。 說明了公務(wù)員具有較高的職業(yè)威望。但是機(jī)械的數(shù)量并不一定與質(zhì)量成正比。由于尚未在全國(guó)范圍內(nèi)形成開放型的人才流動(dòng)機(jī)制，使人才選拔的空間仍然十分狹小。首先，更大范圍內(nèi)的優(yōu)秀人才沒有參與到競(jìng)爭(zhēng)的行列。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除針對(duì)應(yīng)屆畢業(yè)生的招考外，近年來的報(bào)考者中絕大多數(shù)是五大畢業(yè)生、原單位效益不好或在原單位不甚如意的人員以及無職無業(yè)哪里有考試就往哪跑的職業(yè)考試者。而更多的真正優(yōu)秀、適合在政府中工作的人員由于具有安定的職業(yè)，沒有參與進(jìn)來；其次由于受到客觀條件的限制，更多的人才無法進(jìn)入視野。如有些省市規(guī)定農(nóng)民只能報(bào)考鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)家公務(wù)

10、員職位，小城市的不能報(bào)考大城市的，地方的不能報(bào)考中央的。再比如所有地區(qū)都不允許中小學(xué)教師報(bào)考，其公平性暫且不談，也影響了錄用人員的質(zhì)量，因?yàn)橹行W(xué)教師，尤其是在農(nóng)村是知識(shí)層次最高、最整齊的群體。同時(shí)，由于目前的公務(wù)員考試大多數(shù)不是資格考試，而是職位考試，這也限制了人才選拔的空間。 公務(wù)員的選拔環(huán)節(jié)主要關(guān)注的是考試本身的信度與效度問題，牽扯到選拔的方式、考官隊(duì)伍的素質(zhì)、試題的科學(xué)化等方面。首先，考官隊(duì)伍素質(zhì)不高。目前，我國(guó)考官隊(duì)伍主要由兩部分組成，一是組織人事部門的官員，二是高校、行政學(xué)院和科研院所的專業(yè)技術(shù)人員。前者具有一定的干部選拔任用經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)于專業(yè)管理知識(shí)缺乏深入研究，對(duì)于考生的書面和口

11、頭答案理解不深，判斷不準(zhǔn)。后者具有扎實(shí)的專業(yè)知識(shí)，但是對(duì)于社會(huì)需要和職位特點(diǎn)研究不夠，所設(shè)計(jì)題目多傾向于理論陳述，對(duì)應(yīng)用性、操作性題目掌握不好；其次考試的方法仍主要依靠筆試和結(jié)構(gòu)化面試，而對(duì)一些較先進(jìn)的新技術(shù)方法如情景模擬、心理測(cè)驗(yàn)、投射法、評(píng)價(jià)中心技術(shù)等缺乏研究和應(yīng)用，因而無法全方位地對(duì)考生進(jìn)行準(zhǔn)確考察；第三，筆試內(nèi)容與方法不夠科學(xué)，主要包括：不能針對(duì)職位的特點(diǎn)確定測(cè)試內(nèi)容；教材質(zhì)量較差，內(nèi)容空泛陳舊。試卷結(jié)構(gòu)不合理，重記憶，輕理解應(yīng)用，很難測(cè)出考生的知識(shí)深度、能力水平和發(fā)展?jié)摿?，從而使考試的區(qū)分度、可信度受到削弱。 到位環(huán)節(jié)的問題主要指經(jīng)過報(bào)考、選拔兩個(gè)階段進(jìn)入錄用階段的考生，因?yàn)橹骺陀^條

12、件的制約不能正常進(jìn)入擬定職位，從而使前兩階段的努力前功盡棄。由于傳統(tǒng)體制下的人才地區(qū)所有、部門所有、單位所有的格局尚未打破，人才流動(dòng)受到諸多限制，使得到位率大大降低。一些單位認(rèn)為錄用本單位人才會(huì)帶來一系列負(fù)面影響，因而往往采用收回住房、補(bǔ)償培訓(xùn)費(fèi)等手段迫使報(bào)考者放棄權(quán)利；一些成績(jī)優(yōu)異者職位要求理想化，在人事部門調(diào)劑不能滿足其要求時(shí)放棄權(quán)利等。受這些因素影響，每年被錄用而又不能到位的報(bào)考者達(dá)20%左右 ，使主考單位和有關(guān)部門在人財(cái)物上浪費(fèi)嚴(yán)重。 2、公務(wù)員管理體制： 根據(jù)暫行條例規(guī)定，國(guó)務(wù)院人事部門負(fù)責(zé)國(guó)家國(guó)務(wù)院的綜合管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府人事部門，負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)內(nèi)國(guó)家國(guó)務(wù)院的綜合管理工

13、作。同時(shí)，又規(guī)定，堅(jiān)持黨管干部原則。這在實(shí)際運(yùn)做中必然會(huì)牽扯到組織部門和人事部門，或者說黨政的關(guān)系。黨管干部是我國(guó)干部人事制度的傳統(tǒng)之一，黨組織向國(guó)家機(jī)關(guān)推薦重要領(lǐng)導(dǎo)干部，并負(fù)責(zé)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的考核。3 中共中央頒布的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例對(duì)此作出了詳細(xì)的規(guī)定。從理論上說，黨管干部主要是制定干部管理的路線、方針、政策，推薦重要干部和直接管理一部分干部。但是在具體操作中往往出現(xiàn)黨政不分、以黨代政，治人與治事相分離。 3、政治社會(huì)等消極因素： 要通過建立國(guó)家公務(wù)員制度來實(shí)現(xiàn)政府廉潔、高效等目標(biāo)，僅僅設(shè)計(jì)建立一整套精良的公務(wù)員制度的運(yùn)行機(jī)制是不夠的，精良的運(yùn)行機(jī)制要充分發(fā)揮其效用還需要一系

14、列的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件。目前正處于新舊體制轉(zhuǎn)換的艱難過程中，很多消極因素制約了公務(wù)員制度科學(xué)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。 第一，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，機(jī)構(gòu)改革仍在進(jìn)行之中。行政管理體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，并在此前提下積極進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制。只有這些工作完成之后職位分類、考試錄用、考核與培訓(xùn)等環(huán)節(jié)才能全面地、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。然而，目前職能轉(zhuǎn)變工作不盡如人意，大部分該轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)、企業(yè)、事業(yè)和社會(huì)的職能仍被一些既得利益部門把住不放，機(jī)構(gòu)和人員始終處于臃腫龐大的狀態(tài)。而一大批該由政府承擔(dān)的真正無利可圖的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)職能，許多部門不熱心、不主動(dòng)。由于政府職能不能科學(xué)分解、轉(zhuǎn)移、定位，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍?/p>

15、提的機(jī)構(gòu)改革，就無法順利進(jìn)行?？梢哉f，在超度、失衡的政府職能范圍和流于形式的機(jī)構(gòu)改革條件下推行公務(wù)員制度，無論是公務(wù)員規(guī)模、職位規(guī)范、工作職責(zé)的確定，還是培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等單項(xiàng)制度的實(shí)施都會(huì)因?yàn)槿狈γ鞔_目標(biāo)和科學(xué)依據(jù)而難以到位。 第二，缺乏良好的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)氛圍。隨著改革的逐步深入，人們的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)逐步增強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境大為改善。但是總體上仍缺乏良好的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)氛圍。這一方面是由于幾千年封建主義、平均主義思想和意識(shí)積淀太深，身份取向高于成就取向的前現(xiàn)代文化使公平的職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)形同虛設(shè)；另一方面，現(xiàn)實(shí)中大量的國(guó)有單位由于產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)利結(jié)構(gòu)不合理，使各單位往往缺乏追求效率最大化的動(dòng)力，沒有求賢若渴的心態(tài)，從而使在用人上的身份關(guān)系取向大量存在。這種情況必然折射到公務(wù)員的任用機(jī)制上，使公務(wù)員制度的核心原則-功績(jī)制原則無法體現(xiàn)。 第三，僵化的戶籍制度、落后的社會(huì)保障體制成為推行公務(wù)員制度的攔路虎和絆腳石。我國(guó)在建國(guó)初期建立的戶籍制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展，包括近年來的松動(dòng)，其基本框架仍沒有改變，城鄉(xiāng)分離、嚴(yán)格的地域限制及限制流動(dòng)的特征在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人事制度改革方面仍然產(chǎn)生著消極影響。如前面提到的在考試錄用方面，現(xiàn)行的戶籍制度限制了人們參與競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。這既與公務(wù)員機(jī)會(huì)均等、公開平等精神背道而馳，又