我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀分析

1、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀分析我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀分析 摘 要：從基礎(chǔ)設(shè)施投資主體、資金渠道和法律法規(guī)三個(gè)方面分析我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的問題，其根本原因是現(xiàn)有的政府內(nèi)部及政府與市場之間在基礎(chǔ)設(shè)施投融資過程中定位不明確，并據(jù)此提出相關(guān)政策建議。 關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；政府職能；融資方式 中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198（2013）15-0118-02 基礎(chǔ)設(shè)施是指那些對產(chǎn)出水平或生產(chǎn)效率有直接或間接的提高作用的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，主要內(nèi)容包括交通運(yùn)輸系統(tǒng)、發(fā)電設(shè)施、通訊設(shè)施、金融設(shè)施、教育和衛(wèi)生設(shè)施，以及一個(gè)組織有序的政府和政治體制。城市基礎(chǔ)設(shè)施又具有投資規(guī)模較

2、大、建設(shè)周期較長以及社會(huì)效益顯著的特征，具有公共物品性質(zhì)，因此需要政府在整個(gè)融資活動(dòng)中適當(dāng)參與甚至發(fā)揮主導(dǎo)作用。 基礎(chǔ)設(shè)施投融資框架是指基礎(chǔ)設(shè)施投融資活動(dòng)所采取的基本制度和運(yùn)行方式的總和，其內(nèi)容主要包括基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體的決策層次與結(jié)構(gòu)、投資主體的運(yùn)行方式、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資主體與其他相關(guān)經(jīng)濟(jì)實(shí)之間的關(guān)系以及政府對基礎(chǔ)設(shè)施投融資的調(diào)控與管理模式等問題。 經(jīng)過30年的改革，中國已經(jīng)打破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的基礎(chǔ)設(shè)施融資模式，基本形成了多元化、多層次的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資體系，但是在改革過程中還存在不完善之處。 1 現(xiàn)階段我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在的問題 隨著我國城市化進(jìn)程的高速發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)

3、施建設(shè)需求也日益增加，但城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資面臨各種困難，存在融資功能減退、企業(yè)缺乏自主選擇項(xiàng)目的權(quán)力以及政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資監(jiān)管體系不健全等問題。這些問題的根本原因在于現(xiàn)有的單一政府投資行為以及市場化程度低下的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，總結(jié)有以下幾個(gè)方面： （1）主要投資主體單一。在基礎(chǔ)設(shè)施資金的投資主體方面分析，政府仍是主要的投資主體，承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的主要責(zé)任和義務(wù)。盡管2003年10月中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)中已經(jīng)明確提出“允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)以及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，但由于非公有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施前在投資、生產(chǎn)和經(jīng)營等方面面臨更多的前置審批以及在參與競爭的資

4、格、條件和機(jī)會(huì)上往往處于不利地位的現(xiàn)狀在很大程度上限制了民間資本的投資熱情。一些壟斷領(lǐng)域和行業(yè)已形成利益集團(tuán)，表面上允許民間資本進(jìn)入，背地里卻聯(lián)合抵制。因此，從表面上看一些行業(yè)和領(lǐng)域向民間資本開放了，但在事實(shí)上并沒有真正放開。 （2）融資渠道有待豐富。我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的融資渠道為主要依靠政府動(dòng)員財(cái)政性資源來滿足基礎(chǔ)設(shè)施的資金需求。依據(jù)發(fā)達(dá)國家在基礎(chǔ)設(shè)施融資經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府則通過發(fā)行市政債券等方式為基礎(chǔ)設(shè)施融資。由于我國城市地方政府不能發(fā)行政府債券，城市基礎(chǔ)設(shè)施資金來源過分依賴于出讓土地收益和銀行貸款。 另一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資主要采取項(xiàng)目舉債、政府擔(dān)保的形式，政府作為投資主體和投資

5、活動(dòng)的管理者的雙重身份參與基礎(chǔ)設(shè)施投融資活動(dòng)，固然有利于在一定時(shí)期內(nèi)集中投資，確?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的優(yōu)先發(fā)展，但因此造成的政府職能定位不準(zhǔn)確，投資主體不明確等問題使得資金利用率較低，投資效率低下。 目前，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施投融資監(jiān)管上的錯(cuò)位、越位和缺位問題，降低了政府對基礎(chǔ)設(shè)施投融資的調(diào)控和引導(dǎo)能力，投融資市場秩序難以保證，項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。此外，各級政府為獲取城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金而大量負(fù)債，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題日益突出，公信力下降。 （3）融資環(huán)境仍有待完善。我國當(dāng)前的投融資法律法規(guī)體系不健全，至今仍沒有一部國家層面基礎(chǔ)設(shè)施投融資法規(guī)。但地方政府出臺了一些地方性基礎(chǔ)設(shè)施投融資操作規(guī)范文件。

6、相關(guān)部門也各自出臺了關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資的法律規(guī)范，但所依據(jù)的法律法規(guī)層次太低，也不健全。沒有相關(guān)法律，各種新型基礎(chǔ)設(shè)施投融資形式得不到有效保障。 由于存在行政體制、市場準(zhǔn)入、政策環(huán)境以及權(quán)益保障等方面的障礙，民間資本在進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目初期，審批環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長；在投資期，缺乏有效的政府服務(wù)、完善的政府規(guī)制和管制機(jī)構(gòu)；在收益期，缺乏法律保護(hù)、政策難以操作、收費(fèi)體制不完善等困難，甚至往往在投資階段的既定政策，而到了收取回報(bào)的時(shí)候，政府的政策就發(fā)生了變化，由此帶來的民間投資的風(fēng)險(xiǎn)損失往往得不到補(bǔ)償。某些行業(yè)還存在所有制歧視、地方保護(hù)、部門壟斷的現(xiàn)象對民間資本進(jìn)入設(shè)置人為的障礙。 2 引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入我

7、國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以解決現(xiàn)有問題 2.1 科學(xué)劃分項(xiàng)目類型，重新確定投資主體 在進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式改革之前，須將各類城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的不同劃分為競爭性項(xiàng)目、基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目三類，并重新確定其主要投資主體和投融資方式。 競爭性項(xiàng)目由于其產(chǎn)業(yè)附加值高、資金周轉(zhuǎn)快、投資回收率顯著、經(jīng)濟(jì)效益決定于市場需求等特點(diǎn)，適合于企業(yè)和居民面向各類資金市場進(jìn)行直接融資和間接融資，政府應(yīng)當(dāng)減少甚至退出競爭性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資活動(dòng)。 基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目是指具有自然壟斷性、建設(shè)周期長、投資額大而收益低具有社會(huì)效益性的項(xiàng)目。政府的投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目重點(diǎn)放在公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)性項(xiàng)目上。

8、2.2 完善政府內(nèi)部職能定位，提高資金利用效率 在進(jìn)行政府內(nèi)部職責(zé)劃分時(shí)，須將財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一化，充分調(diào)動(dòng)提防政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則，將基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)建設(shè)資金部分下放給地方政府，進(jìn)一步明確各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資范圍和責(zé)任。針對目前存在部分地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目缺乏還款約束機(jī)制，建議實(shí)行借款責(zé)任制化，已有債務(wù)根據(jù)財(cái)權(quán)、事權(quán)的調(diào)整，相應(yīng)制定還款計(jì)劃；對新的借款融資，實(shí)行財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，按照“誰用錢，誰還債”的原則，明確還款責(zé)任，提高資金的利用效率。 2.3 多渠道引入資金，降低資金使用成本 在競爭性項(xiàng)目的融資方面應(yīng)廣泛采用新型融資方式。對一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，

9、如橋梁、隧道、電廠、水廠、污水處理廠等，可以采用BOT融資方式籌集資金。通過采用“建設(shè)運(yùn)營移交”的形式，引入其他社會(huì)資本投資建設(shè)，政府允許投資者享有一定時(shí)期內(nèi)的專營權(quán)，并享受經(jīng)營收益，專營期屆滿后，政府無償收回經(jīng)營權(quán)。 對已完成的競爭性項(xiàng)目可以通過推進(jìn)TOT融資方式，轉(zhuǎn)讓大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)籌集資金。通過“轉(zhuǎn)讓運(yùn)營移交”的形式，將已建成的某些大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（如污水處理設(shè)施）作價(jià)后轉(zhuǎn)讓給民間資本，政府以將轉(zhuǎn)讓的資金投入到新的項(xiàng)目建設(shè)，受讓方在一定時(shí)期內(nèi)享有專營權(quán)，期滿后無償將經(jīng)營權(quán)移交給政府 對于一些投資特別巨大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以嘗試ABS融資方式，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施信貸資產(chǎn)證券化融資。政府將

10、基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)重組，通過一定的結(jié)構(gòu)安排對資產(chǎn)中風(fēng)險(xiǎn)與收益要素進(jìn)行分離與重組，再配以相應(yīng)的信用擔(dān)保和升級，將其轉(zhuǎn)變成可以在金融市場上出售和流通證券，通過資本市場發(fā)行證券以完成政府在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓。 3 建立完善的制度保障體系 由于城市基礎(chǔ)設(shè)施涉及巨大的社會(huì)公共利益，因此對城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營必須接受政府的監(jiān)督。由于將市場競爭機(jī)制引入競爭性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營對政政府監(jiān)管提出了更高、更嚴(yán)格的要求，須要建立更完善的監(jiān)管體系。在基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營方面，建立相對獨(dú)立，無利益關(guān)聯(lián)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，代表社會(huì)公共利益對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量和效益評估。 在引入民間資本方面，通過建立統(tǒng)一的投融資平臺，進(jìn)行公開政策指導(dǎo)，完善政策補(bǔ)償機(jī)制，保持政策的連續(xù)性和一貫性，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，完善相關(guān)法律制度，為民間資本解決后顧之憂。 4 結(jié)語 中國的城市化進(jìn)程還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未到結(jié)束的階段，只有逐步建立城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的多元化、多層次投融資體制，從根本上解決我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域長期以來的政府職責(zé)不明，融資渠道單一等問題，才能更好地促進(jìn)城市發(fā)展。 參考文獻(xiàn) 1趙璧，朱小豐.地方政府投融資平臺綜述J.經(jīng)濟(jì)研究參考，2012，（10）：46-52. 2朱相平.地方投融資平臺建設(shè)與政府的責(zé)任邊界基于風(fēng)險(xiǎn)控制的視角J.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2012，（7）：11-16.