第十章--行政績效.ppt

1、,行政管理學,主講:方美玲,第十章,行政績效,第一節(jié),行政績效概述,1.行政效率是質與量的統(tǒng)一,行政效率的高低首先表現(xiàn)在數(shù)量上，可以作定量分析和對比，這些量的比例可以體現(xiàn)在時效上，也可以體現(xiàn)在費用和成果的數(shù)量上，即完成的工作任務又多又快且費用又少為高效率，反之則為低效率。 同時行政效率還有一個好壞及質量問題。只圖多不求質，只圖快不求好，不是真正的效率。行政效率質的規(guī)定性主要表現(xiàn)為行政行為對社會所產生的效果。,2.行政效率體現(xiàn)在社會和經濟效益上,評估行政管理的效率，必須注意普遍的社會效益，要看社會的政治效益和精神文化效益，而不能簡單地僅以人、財、物的數(shù)量分析來評價行政目標的實現(xiàn)程度。 既要看行政

2、目標和行政決策的科學性正確性，又要看行政管理活動全過程是否體現(xiàn)了社會主義民主原則，是否能體現(xiàn)人民的利益和意志。,3.行政效率有很強的整體性和系統(tǒng)性要求,所有的行政組織，不論是決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)等；所有的行政管理門類，不論是人事行政，還是機關事務行政等；所有的行政人員，上至中央政府的負責人，下到基層政府行政機關的業(yè)務類公務人員；全部行政運行過程，包括決策、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，都要講求提高行政效率。 因而評價行政效率不能只看局部的、一時的效率，還必須看總體的效率。,1方向性,行政效率的測定必須以行政管理活動的方向正確為前提。行政活動必須符合國家意志和人民要求，符合國家法律、法規(guī)的規(guī)定

3、，以提高人民生活水平、維護國家基本秩序為終極目的。 行政效率表面看是產出與投入的比例關系，但如果行政管理活動偏離了正確目的、違反了國家法律、法規(guī)的規(guī)定，談論效率也就毫無意義可言。 偏離正確方向的行政活動，效率越高，帶來的危害就越大。,2關聯(lián)性,行政效率與行政效能、行政效益密切聯(lián)系。效率的實現(xiàn)必然是以具有一定的效能為基礎的，評價效率又要以效益的存在為前提。 行政效能是指行政組織為實現(xiàn)預期目的的適應性和能力。 行政效益主要是看它對社會有益影響的大小，帶來社會福利的多少。 行政效率則是關于行政產出與行政投入之間的關系，反映行政活動的充分性、及時性、快捷性。,3相對性,行政管理活動中，產出和投入很難用

4、絕對數(shù)量與同一標準來衡量，而且行政產出與投入是不可能相同的。人們在行政活動中追求行政效率的目的在于實現(xiàn)資源配置的有效性，以較少的成本獲得較好的效果。 由于行政環(huán)境、條件不同，行政效率的可比性較小。測定行政效率只能在同類行政管理活動中或是一類行政管理活動中的不同方法之間進行比較。 行政管理所指的行政效率只能是一種相對的效率。,4社會價值,在行政管理中，由于效率包含效能因素，又必須保證正確的方向，因而效率不可能脫離社會的價值因素。 行政產出與行政投入不同，不能只用金錢、人力或時間的數(shù)量來衡量。判斷行政產出的有效性，必須借助社會價值，才知道行政產出是否符合國家意志和人民需要，是否給社會帶來積極影響。

5、脫離了社會價值，就失去了判斷行政產出效果性質的尺度。,1.行政效能要體現(xiàn)政府功能的發(fā)揮程度,任何行政主體都有一定的行政職能，能否充分發(fā)揮行政功能，圓滿地完成行政目標，是衡量行政效能高低的重要尺度。要充分發(fā)揮政府功能，就須對國家行政機關和人員的崗位和職責有一個明確的界定，杜絕權力交叉，職責不清，努力做到該管的事認真管好，不該管的事堅決不插手。 在管理活動中政府要根據(jù)其管理對象、任務、環(huán)境的不同，采取不同管理形式和方法。,2.行政效能要有經濟定量的概念,行政效能離不開數(shù)量分析對比和成本核算，進行投入與產出、代價與成果、數(shù)量與質量的比較。用最少的時間，最快的速度，花費最小的人力、物力、財力實現(xiàn)行政目

6、標，是對行政效能的最基本要求。 行政主體追求效用最大化的行政行為不僅違反國家利益和人民要求，而且也造成行政成本開支過大，超出行政收益，影響行政效能。,3.行政效能更重要是體現(xiàn)在社會效益上,這是行政管理的根本方向。評估行政管理效能不能簡單地以人、財、物的數(shù)字分析來評價，要重視社會因素和普遍社會效果。沒有社會效益的行政管理，效率再高也體現(xiàn)不出行政效能。 行政管理社會效益的好壞主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，從內容上看，行政目標和行政決策要代表國家意志和人民群眾的利益，它必須符合社會需要和人民愿望，符合經濟發(fā)展和社會進步的客觀規(guī)律。,4.行政效能是多種因素綜合作用的結果,行政效能的高低是各相關要素、各個環(huán)

7、節(jié)相互作用的結果。從行政管理的主體(人員)、實體(組織)，到行政管理的各個環(huán)節(jié)(領導，決策，執(zhí)行，監(jiān)督)，再到行政法制、行政方法、行政環(huán)境等以不同的方式對行政效能產生影響。 因此，在行政管理活動中，必須統(tǒng)籌兼顧，全面安排，充分發(fā)揮行政管理各要素和環(huán)節(jié)的作用，否則就很難保證高效能。,行政效率與行政效能的區(qū)別是,(1)決策準則不同。行政效能準則必須考慮全部可能的行動、可能的結果和整個價值體系，它側重考慮行政目標和手段的客觀性、正確性；行政效率準則側重考慮以最小的成本達到最大的成果。行政效能體現(xiàn)行政管理活動的“質”，制約行政效率；行政效率體現(xiàn)行政管理活動的“量”，體現(xiàn)行政效能。,第二節(jié),行政績效的測

8、評,1.量的指標,主要包括工作量指標、時間指標和費用指標。,（1）工作量指標,工作量指標的確定有多種方式。一般從管理層次來確定： 一是行政決策的工作量。工作量指標是不穩(wěn)定的，因為行政決策很多是非常規(guī)決策，決策工作是一種創(chuàng)造性的活動，而且許多工作成果是無形的。評估時數(shù)字指標難以全面準確地反映實際完成的工作量，因而是參考性的。,（2）時間指標,測評行政管理績效必須有時效標準。這可分為兩類：一是強調速度的標準。這主要是測定行政活動節(jié)奏的快慢，包括公共服務提供的間隔、社會公眾提出要求與政府部門做出反應之間的間隔，以及這種頻率變化的情況和趨向。 二是強調時限的標準。為每項行政工作設定速度標準和時限標準，

9、并要不斷完善。如公安部門從接到報警到現(xiàn)場的時間規(guī)定，要有 “反應速度”這一類時量指標。,（3）費用指標,通常有兩種基本尺度：一是衡量人力消耗的尺度，即勞動時間尺度，以工作日或工作小時來計算；二是衡量物力和財力消耗的尺度，以貨幣來計算。 使用這兩種指標時需注意兩點：一是簡單勞動與復雜勞動創(chuàng)造的價值不同，計量人力支出時，應對不同知識水平、能力水平的人員加以區(qū)別；二是物質資源不能完全按市場價格來計量，應區(qū)別計劃物資和非計劃物資、供應充足物資和短缺物資。,2.質的指標,主要包括 行政目標的實現(xiàn)程度 社會公眾的滿意程度,（1）行政目標的實現(xiàn)程度,行政目標的實現(xiàn)程度包括：一是政策或決策制定水平與實施效果。

10、 政策或決策的質量標準主要包括方向標準和優(yōu)化標準。方向標準指行政決策是否符合國家意志和人民要求，優(yōu)化標準指是否選擇了最優(yōu)的行動方案。實施效果體現(xiàn)在社會發(fā)展、社會穩(wěn)定、文化教育、公平公正、就業(yè)保障、參與程度、宗教信仰、民族關系、道德規(guī)范等方面。,（2）社會公眾的滿意程度,社會公眾的滿意程度也就是政府管理社會效果，包括公民對社會公平和公正是否充滿信心；人們對人身、財產安全受到保護的程度是否滿意；提供公共服務是否及時與準確，是否讓民眾感到方便以及提供服務時的態(tài)度如何；民眾對政府頒布的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、政策方針的擁護和支持程度等，特別是人民群眾生活水平的改善和提高程度。,1經濟,績效在某種

11、程度上反映的是投入與產出之間的關系，對效率的追求必須遵循經濟的原則，也就是少花錢，多辦事，在追求盡可能大的效益的同時，盡可能地減少人力、物力、財力的消耗。 行政績效管理指標體系中的經濟指標關心的是以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質量的公共產品或服務。,2.效率,效率的基本含義是指產出與投入或效果與消耗之間的比率。 行政績效管理指標體系中的效率指標就是指生產或提供服務的平均成本以及資源的配置能否符合最大多數(shù)人的最大利益。 包括：服務水準的提供、活動的執(zhí)行、服務與產品的數(shù)目、每項服務的單位成本等。,3.效益,行政績效管理指標體系中的效益指標指公共服務符合政策目標的程度，是對公共服務中難

12、以界定、難以量化的公共產品或服務的衡量。 通常從現(xiàn)狀的改變程度、行為的改變幅度兩個方面加以衡量，關注的是績效是否得到提高。,4.公平,行政績效管理指標體系中的公平指標是指接受公共服務的團體或個人所質疑的公正性，關注的是接受服務的團體或個人是否受到公平的待遇，以及需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務。,（一）行政功能測評法,行政功能測評方法用于測評行政機關的總體績效，即測評該機關能否有效地實現(xiàn)行政目標，出色地完成行政任務。 運用此方法首先要規(guī)定每種行政功能的各項目標，定出理想標準和最低限度標準，確定不同達標情況的分數(shù)等級，并確定主要目標和次要目標的權數(shù)。然后，根據(jù)行政運行實況，對每種功

13、能的各項目標分別評定分數(shù)，最后以總分反映其績效高低。,（二）行政因素評分法,行政管理有各種因素起作用，不同因素對工作成敗和效率高低有不同影響，有些因素會導致成功或高效率，有些因素會導致失敗或低效率。通過分析管理活動中各主要因素的情況，可間接評定行政管理績效。還可通過分析找出影響績效的原因，為改進工作、提高績效提供依據(jù)。,（三）行政費用測量法,這是以行政經費的開支和使用的合理性及其效果為依據(jù)來測定行政管理績效的方法。完成同類行政工作，在行政開支相同的情況下，完成的任務量多，表明效率高，反之則表明效率低。完成同一件行政工作，行政開支較少，則行政效率較高，反之則較低。具體可以從三個方面來測定：單位平

14、均費用 ；工作平均費用 ；人員平均費用 。,（四）時效測定法,時效是行政效率的一個重要指標，因為任何行政管理活動都是在時間流程中進行的?？s短時間，實際上就是提高了行政效率。 當規(guī)定時間與實際消耗時間相等時，表示按時完成了任務；當實際消耗時間超出了規(guī)定時間時，表示未能按時完成任務；當實際消耗時間縮短一半時，表示時效提高了一倍；當實際消耗時間大于規(guī)定時間時，表示時效降低。,（五）標準比較法,標準比較法是采取公認的標準或由專家設立的標準，以此為尺度與特定的行政效果做比較，測定行政活動和事務是否合乎標準，來評價行政績效高低的方法。 對各種行政活動，首先確定其要求和達到的指標，然后將標準作為客觀尺度，與

15、行政效果進行比較，凡達到標準的，就有效率。程度越高，行政績效越高；反之，行政績效越低。未達到標準的，則為無績效。,（六）綜合測定法,在現(xiàn)實的行政活動中，多數(shù)行政工作都不是單一的，而是綜合的。因此，測定行政績效，除進行個別、單方面的測定外，還須對行政績效的各組合因素進行綜合測定。 由于行政績效是一因多果的行政效果，其中有不少間接、無形的因素，所以在進行綜合測評時，誤差不可能完全消除。但是應盡可能地減少誤差值，使其控制在可以接受的誤差幅度之內。,對政府的管理績效除了采用上述技術性的方法測量以外，社會公眾的評價也是非常重要的檢測手段。行政績效的社會評價是指社會公眾對政府管理效率、能力、服務質量、公共

16、責任和社會公眾滿意度等方面做出的評定和估價。 對于行政績效的社會評價，從法律的角度來分析，人民主權的原則承認國家的一切權力來源于人民，政府的權力不是自始就享有的，而是人民授予的，因而人民擁有對國家權力的行使進行監(jiān)督的權力。,社會公眾對政府績效評價涉及的內容主要包括以下方面：對經濟發(fā)展質量和增長率、文化衛(wèi)生、教育科技的發(fā)展質量和速度的滿意程度；對國民受教育狀況、環(huán)境質量的變化、交通狀況的改善、福利狀況的改善等認可程度；對政府頒布的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施、政策方針的擁護和支持程度；對政府提供公共產品或服務是否及時準確，是否讓民眾感到方便以及提供服務時的態(tài)度；對人民群眾生活水平的改善和提高程度

17、；人們對人身財產安全受到保護的程度以及公民對社會公平和公正是否充滿信心等。,在社會評價政府績效的過程中，對于一些專業(yè)性較強的行政部門，普通民眾很難分析出到底這些部門的工作情況是好是壞，他們給出的意見只能是感性上的，這就需要專家介入考評。比如，財政部門的工作情況怎樣，群眾很難給出一個準確的、理性的回答。因而在適當?shù)臅r候引入專家的意見是很必要的。由權威性的學術機構對政府行為進行評估和獎勵，是世界上許多國家的普遍做法。美國政府創(chuàng)新獎,行政績效的社會評價最突出的特點是評估主體的廣泛性。評估主體不僅僅是被評價者的上級主管，還可以是被評價者的服務對象或管理對象，還可以是被評價者的下級行政組織或下屬工作人員

18、。對此有的學者稱之為360度評估法，即從不同層面公眾的角度來衡量被評價者的績效。 行政績效的社會評價具有全面性、多維性的特點，對被評價者的了解更加全面，評價的結果也會更加準確和公正。可以有效地監(jiān)督政府，促使政府努力提高行政績效。,第三節(jié),行政績效的提高途徑,一、行政績效的影響因素,影響行政績效的因素概括起來有以下幾個方面： 一是環(huán)境因素。國家的政治環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境是政府管理正常進行的基本條件； 二是組織因素。組織因素是行政活動展開的基礎，行政機構和行政職位的合理設置及行政管理各環(huán)節(jié)的協(xié)調，對行政管理績效有重大影響；,三是人員因素。行政人員是行政管理活動的主體，行政領導者素質和一般行政工

19、作人員素質及人事管理工作質量，直接決策和影響行政管理績效； 四是管理技術因素。現(xiàn)代行政管理的效率，在很大程度上取決于能否把現(xiàn)代科學技術有效地運用，如運用以電子計算機為中心的信息處理技術，逐步實現(xiàn)辦公自動化，可以大大提高工作效率。 具體說，直接影響行政績效主要因素有：,（一）行政機構是否壟斷,經濟學認為，行政機構在供給各種公共產品或服務時具有高度的壟斷性，高度的壟斷性意味著政府行政部門在提供各種產品或服務時，不會面臨著競爭的壓力，因而不必提高效率來應付競爭對手。高度壟斷本身就意味著行政管理績效低下難以避免。 與此相聯(lián)系，政府提供的公共產品或服務具有非拒絕性，即無論公民是否喜歡政府提供的公共產品或

20、服務，他（她）都必須消費或接受。,這種非拒絕性進一步強化了行政部門的壟斷特征，它使得“政治市場”上的消費極有可能偏離該市場上的“消費者主權”。 在這種情況下，低績效也極易在行政部門內出現(xiàn)。所以，行政績效能否提高取決于能否打破這種壟斷局面。,（二）行政行為評價是否科學,對政府工作人員的行為評價是否科學，直接影響著行政效率的高低。在對行為或產出無法準確測量的情況下，要設計出高效率的激勵機制就比較困難。 政府行政部門的目標就呈多樣化的特征，法律可能會為某一行政部門規(guī)定數(shù)個目標，但是并未指出各目標的權限和各目標之間的替代關系。不同個人對目標間替代關系的理解和處理也是不同的。在目標多樣化的情況下，要設計

21、高效率的激勵機制比較困難。,由于無法準確測量工作人員的產出，努力與報酬之間關系模糊，造成在政府行政部門內，無法設計一種激勵機制使個人努力與報酬之間建立高度一致的關系。 在這種情況下，行政部門就缺乏一種強刺激的機制去誘使工作人員提高工作績效。 因此，只有科學、準確地評價行政行為，創(chuàng)建出一種努力與報酬高度統(tǒng)一的激勵機制，才會激勵工作人員努力提高行政績效。,（三）行政組織結構是否合理,合理的分工以及合理的組織結構對于組織績效來說是極為重要的。 如果行政機構之間的權責界限不清，機構臃腫，相互之間又缺乏良好的溝通。在處理公務的過程中，就會出現(xiàn)互相掣肘等問題，必然降低行政機構的工作效率。 如果行政機構重復

22、設置，職能上互相重合，就會出現(xiàn)互相推諉的局面，或者互相競爭管理權的情況，致使行政機構辦事效率低下，使簡單的問題復雜化。,如果行政機構層級過多、程序過多，公務處理所需經過的部門就多，手續(xù)極為繁瑣，就會使得行政機構處理公務的單位時間劇增，行政機構的辦事效率也呈低效率狀態(tài)。 反之，如果行政組織機構設置合理，則可以減少行政環(huán)節(jié)，減少扯皮推諉現(xiàn)象，提高行政效率。,（四）政府管理成本意識的強弱,由于政府部門產出的非市場性、壟斷性，管理過程的非盈利性、管制性；行政產出不能形成統(tǒng)一的貨幣價格，很難從量上進行精確計算；委托代理關系中權責利劃分的困難，在行政生產過程中，生產成本與行政產出之間關系常常被割裂；政府缺

23、乏競爭機制，政府沒有動力去降低成本；政府管理成本與收入之間是分離的，導致成本增加和供給過剩；缺乏成本意識是政府的一個非常重要的特征，也是行政成本不斷膨脹、產生多余行政成本的重要因素。,政府的收入與其產出無關，政府的收入主要來源于政府財政撥款，而不是像企業(yè)那樣來源于市場銷售收入，它是一種“非價格性收入”。這就意味著政府的成本支出不必通過其產出的收益來彌補，而是通過政府財政撥款來彌補。 在這種情況下，政府的成本意識必然會弱化，進而使得行政成本不斷上升。 因此，建立多種類型的效率、效能測評制度，以增強政府的成本意識，才能降低行政成本，提高行政績效。,（五）對政府的監(jiān)督是否有效,行政管理績效低下的一個

24、重要原因在于對政府監(jiān)督約束制度的低效率。 一是不完全信息或非對稱性信息結構，即對于行政組織及其工作人員的監(jiān)督來說，監(jiān)督者所擁有的有關行政部門產出、成本的信息量遠遠低于被監(jiān)督者所擁有的信息量。 由于信息缺乏，所以，無論是上級行政機構或長官，還是社會公眾都不能有效監(jiān)督政府行政部門及其工作人員的工作；,二是行政監(jiān)督制度不完善，行政法規(guī)不健全。有些機關不是依法行政，而是憑長官意志辦事。亂設機構，任意增加編制，造成不良后果也無人追究責任。 對行政人員的失職、瀆職行為不能進行嚴肅的法律追究。這是造成管理混亂、效率低下，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的重要原因之一。 因此，建立有效的行政監(jiān)督機制，是提高行政績效的重要一環(huán)

25、。,（六）人事管理制度是否完善,我國現(xiàn)行人事管理制度在選人、用人、培養(yǎng)人、激勵人等幾個環(huán)節(jié)上都有一定的缺陷，這是造成行政管理績效低的重要原因。 行政人員分類制度不完善，管理方法較單一，缺乏合理流動?？己巳斡弥贫炔唤∪矔鼓承┱嬲杏X悟有能力的人得不到重用。獎懲制度不健全，影響廣大行政人員的積極性。 所以，深化人事制度改革，引入競爭激勵機制，完善公務員制度，建立一支高素質行政管理隊伍，這是提高行政績效關鍵。,二、行政績效的提高途徑,（一）消除或減少行政部門的 壟斷性，引入競爭機制,將競爭機制引入政府管理。隨著市場經濟的深入發(fā)展，引進市場機制就成為政府部門績效管理的有效途徑。 逐步限制政府部門

26、的管制、審批和干預權力，從制度上減少官員腐敗的機會；限制官員的自由裁量權。 通過建立新的競爭實體、經營范圍分割、控股比例限制、開放基礎設施、價格控制、標尺競爭和經營分散化等手段鼓勵競爭。,通過合同出租制、市場檢驗、客戶競爭、內部市場制度等打破壟斷。競爭向民眾提供了選擇的機會，民眾就能行使充分的選擇權，將個人的偏好合法地、公開地顯示出來。 由于存在競爭對手，民眾可以自由選擇供給方，這就對政府行政部門形成了一種新的壓力，迫使政府提高管理績效。,（二）完善激勵機制和監(jiān)督 制度，增強政府內部驅動力,增強政府行為的內部驅動力，用“任務驅動的政府”取代“規(guī)則驅動的政府”。建立和完善社會服務承諾制度，其中組

27、織績效標準設立和績效評價是服務承諾制度的一個組成部分。 公共服務設計中的公眾介入，以保證公共服務的類型提供機制符合公民的偏好；公共服務質量評價以公眾為主體，并注意從公眾的角度看問題，,加強公共行政績效監(jiān)察工作。紀檢監(jiān)察機關及其受紀檢監(jiān)察機關委托的組織，對行政管理的效率、效能等情況開展監(jiān)察監(jiān)督。圍繞政府中心工作開展效能監(jiān)察，包括政府重大工作部署的專項檢查，保證中心工作落到實處；政府重大投資行為的專項檢查，保證投資項目廉潔高效；落實政府中心工作中存在問題的專項檢查，保證政令暢通；對社會和群眾關心的熱點問題開展效能監(jiān)察等。,建立和完善適合于本機關特點的日常工作制度，如崗位責任、考核獎懲、工作時效等制度。 實行結果取向的預算制度。按照管理活動的實際效果和公眾滿意程度撥款。 改革公務員制度，在考核技術上不斷創(chuàng)新，以彌補不能準確測量職員工作行為的缺憾。 這些制度的建立和有效的執(zhí)行，對于提高機關工作效率，杜絕敷衍塞責、推諉扯皮等現(xiàn)象，起著非常重要的作用。,（三）運用現(xiàn)代科學技術手段，逐步實現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化,管理技術和工具是提高行政管