縣域擴權(quán)_行政管理體制改革的制度創(chuàng)新

1、中韓四方會議專題縣域擴權(quán)行政管理體制改革的制度創(chuàng)新鄭吉萍( 中共吉林省委黨校, 吉林 長春 130012)摘 要: 縣域擴權(quán)改革, 是對我國行政管理體制的基礎(chǔ)性改革 。 推行縣域擴權(quán)改革 , 有利于解決影響縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制性矛盾, 推動縣域經(jīng)濟發(fā)展; 有利于破解縣域財政困局 , 增強縣域財力 ; 有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè) , 進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展; 有利于減少行政層級, 提高政府管理效能 。 目前推行縣域擴權(quán)改革 , 迫切需要明確省、市、縣的職責(zé)權(quán)限, 切實落實縣級政府的職能和責(zé)任, 穩(wěn)妥調(diào)整市級政府機構(gòu)和人員 , 合理確定市的行政級別 , 改革行政區(qū)劃體制。關(guān) 鍵 詞: 縣域擴權(quán); 體制改

2、革; 制度創(chuàng)新中圖分類號: D630.1文獻標(biāo)識碼: A文章編號: 1007- 8207 ( 2007) 04- 0004- 03收稿日期: 2007- 01- 11作者簡介 : 鄭吉萍 ( 1954) , 女 , 遼寧鳳城人 ,中共吉林省委黨校 ( 吉林省行政學(xué)院 ) 公共管理教研部副主任 ,教授, 研究方向為公共管理。在我國 , 省、市、縣三級地方政府之間管理權(quán)限的劃分, 一直是影響地方經(jīng)濟社會發(fā)展, 特別是縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。近年來, 我國的部分省份在這一問題上力求改革 , 積極探索 。吉 林省于2005年7月啟動了全面縣域擴權(quán)的改革, 邁出了制度創(chuàng)新的重要一步。一、吉林省縣域擴

3、權(quán)改革及其特點2005年7月, 吉林省在全省41個縣市全面推行縣域擴權(quán)改革, 并在財政體制上實行了“省管縣”體制。主要內(nèi)的各種非農(nóng)建設(shè)預(yù)留地的征用力度,盡可能增加縣( 市) 政府的土地儲備 。已 征土地不能在短時期內(nèi)開發(fā)建設(shè)利用的, 可返租給農(nóng)民繼續(xù)耕種, 防止土地荒蕪。適應(yīng)擴權(quán)后縣域經(jīng)濟社會發(fā)展需要 , 縣 ( 市 ) 黨政正職列入省委管理。在全省范圍好中選優(yōu)、優(yōu)中選強配備縣( 市) 黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部 。縣 ( 市 ) 黨政主要負(fù)責(zé)人應(yīng)工作屆滿以上,以確?？h域工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。做法有以下幾個方面:省對縣 ( 市 ) 進一步下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限 。除國家法律和行政法規(guī)有明確規(guī)定外,能放的項

4、目都要下放到縣( 市) 管理; 須由省管理的項目, 對促進縣域經(jīng)濟發(fā)展確有必要的 ,可采取授權(quán)或委托方式交由縣( 市) 管理, 定期向省有關(guān)部門備案。實行省管縣 ( 市 ) 的財政體制 ( 不包括延邊州 ) 。在財政預(yù)算、決算、轉(zhuǎn)移支付、專項資金補助、資金調(diào)度、債務(wù)管理等方面 , 由省級財政直接對縣級財政 , 各項財政工作直接部署到縣 ( 市 ) 。暫 不調(diào)整市 ( 州 ) 與縣縣( 市 ) 領(lǐng)導(dǎo)班子對本縣域經(jīng)濟社會發(fā)展負(fù)全責(zé) ,黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任主體。對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展快、變化大的縣( 市) 的黨委書記, 可提拔擔(dān)任副廳級職務(wù), 并留在現(xiàn)職崗位工作。對連續(xù)兩年不能完成責(zé)任目標(biāo)和工作沒有起

5、色的縣 ( 市 ) 黨政主要領(lǐng)導(dǎo) , 給予調(diào)離或降職使用。吉林省的這次改革下放權(quán)限數(shù)量多、范圍廣、力度大, 在全國首屈一指。在管理權(quán)限上, 按照“能放就放”的原則, 分兩次確定省直部門共向縣( 市) 下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限876項,( 市) 的利益分配格局和收支范圍 , 市級財政繼續(xù)履行占省直部門行使經(jīng)濟社會管理權(quán)限的60%。一些涉及對縣( 市) 財政的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督職責(zé)。建立省對縣 ( 市 ) 財政分配激勵機制 。省 每年從對縣 ( 市 ) 一般性轉(zhuǎn)移支付資金中集中5億元左右 , 與縣縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵權(quán)限, 如建設(shè)項目和建設(shè)用地審批、稅收抵扣、技術(shù)改造以及省級共享和分成收入等 , 很多都下

6、放縣( 市) 管理。不僅下放審批權(quán), 同時還下放( 市) 地方財政收入增長直接掛鉤, 以獎代補, 鼓勵其加了相應(yīng)的收費權(quán)?？彀l(fā)展。進一步加大對縣 ( 市 ) 財政的支持力度 。隨 著省級財力的增強, 在預(yù)算安排上, 逐年加大對縣( 市) 的財政在管理體制上 , 賦予縣 ( 市 ) 政府行使地級市經(jīng)濟社會管理權(quán)限, 在財政體制上實行了“省管縣”體制。當(dāng)然, 這還不是完全意義上的“省管縣”,市這個層次仍然補助力度, 力爭每年增加一個百分點 , 連續(xù)支持五年 。對所轄縣( 市) 經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、跨縣域重大基礎(chǔ)設(shè)積極爭取國家對縣( 市 ) 的各項轉(zhuǎn)移支付資金 , 支持縣施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)及重大突發(fā)事件

7、處理等方面負(fù)有組域經(jīng)濟社會發(fā)展?？梾f(xié)調(diào)的責(zé)任, 對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、扶持和新建項目供地權(quán)、存量土地審批權(quán)全部下放到督查落實的責(zé)任, 黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、人大政協(xié)組織關(guān)系及縣 ( 市) , 縣( 市) 可根據(jù)項目建設(shè)實際需要依法自行審公檢法系統(tǒng)管理體制不變?？h域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和批和管理。縣( 市) 要多渠道籌集資金, 加大對現(xiàn)規(guī)劃期專項規(guī)劃要同全省區(qū)劃調(diào)整結(jié)合起來, 發(fā)揮長春、吉林4鄭吉萍- 縣域擴權(quán)行政管理體制改革的制度創(chuàng)新兩個大城市和七個地區(qū)中心城市對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動作用。在運行機制上, 市對縣的經(jīng)濟社會管理權(quán)限全部下放到縣, 省里除法律法規(guī)有明確規(guī)定以外的對縣的經(jīng)濟社會管理權(quán)限一

8、律下放到縣, 法律法規(guī)規(guī)定不能下放的權(quán)限有些也要采取委托授權(quán)方式由縣( 市) 代為行使。同時, 要求縣( 市) 黨委政府也要搞好自身職能定位, 把能放的權(quán)限放給市場, 放給企業(yè), 放給中介組織,最大限度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。從加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的需要出發(fā), 建立支持、激勵縣域經(jīng)濟發(fā)展的財政運行機制。二、縣域擴權(quán)改革的作用縣域擴權(quán)改革, 是對我國行政管理體制的基礎(chǔ)性改革, 必然會對地方經(jīng)濟社會的發(fā)展起到根本性的推動作用。推行縣域擴權(quán)改革, 有利于解決影響縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制性矛盾, 推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。沒有縣域經(jīng)濟的發(fā)展壯大, 城鄉(xiāng)就不可能統(tǒng)籌 , 發(fā)展就不可能協(xié)調(diào) , 就不可能實現(xiàn)東北老工

9、業(yè)基地的全面振興, 小康社會也無法真正實現(xiàn)。早在1998年, 吉林省就意識到了發(fā)展縣域經(jīng)濟的重要性, 并適時提出了縣域經(jīng)濟突破發(fā)展戰(zhàn)略。到2004年 , 全省縣域?qū)崿F(xiàn)GDP1750億元, 占全省經(jīng)濟總量的49.7%。然 而 , 盡管吉林省縣域經(jīng)濟增長不斷加快 , 總量不斷擴大, 實力不斷增強 , 但與先進省份相比 , 無論是發(fā)展速度、增長質(zhì)量還是經(jīng)濟效益, 都存在很大差距。在全國百強縣的排名中, 吉林省曾經(jīng)惟一入選的延吉市, 也于2004年落選。吉 林省縣域經(jīng)濟發(fā)展滯緩的主要原因是活力不足、動力不夠, 而制約活力和動力的是現(xiàn)行的經(jīng)濟與社會管理體制和運行機制。在市管縣的體制下, 市縣之間有了明確

10、的隸屬關(guān)系和等級關(guān)系。由于市縣都是一級相對獨立的經(jīng)濟利益主體, 一旦牽涉到利益關(guān)系, 中心城市往往利用其有利的行政地位, 以各種形式侵奪縣的利益。因此, 在市管縣體制下, 普遍存在的問題是: 市對市區(qū)和縣有親疏之分, 市領(lǐng)導(dǎo)縣不是市幫縣、市帶縣 , 而是“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”、“市壓縣”,其結(jié)果, 嚴(yán)重壓抑了縣的積極性, 制約了縣域經(jīng)濟的發(fā)展, 導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。為了貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展, 就必須克服這一嚴(yán)重的體制障礙, 全面推行縣域擴權(quán)改革, 激發(fā)縣域的活力。財政上實行“省管縣 ”體 制 , 有利于破解縣域財政困局, 增強縣域財力。在“市 管縣

11、 ”體 制下 , 市級政府存在著對縣級政府的財政“侵奪 ”, 省里撥付的有些資金在市這個層面就給截留了, 這是造成縣域財政困難的一個重要原因。2004年, 吉林省41個縣( 市) 中年地方財政收入超億元的只有10個, 還有9個縣( 市) 不足5000萬元。長時期以來, 由于財政創(chuàng)收能力不足 , 吉林省絕大多數(shù)縣( 市) 的財力僅夠維持“吃飯”,有2 /3縣市的財政收入不能滿足其公務(wù)員的基本工資要求, 沒有充足的財力進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共事業(yè)的投入 , 形成了難以破解的財政困局。實行“省管縣 ”財 政體制 , 減少了“市管縣 ”形 成的“與縣爭利”的不利因素, 減少了市級財政的截流部分,會使

12、緊張的縣級財政壓力有所緩解。這一體制上的改革體現(xiàn)了“留利于縣、留利于民”的思想, 對于縣域增強財力, 有效破解“三農(nóng)”等問題都具有深遠的意義。推行縣域擴權(quán)改革,有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè), 進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國在全國推行市管縣體制的主要出發(fā)點, 是為了解決地市分割的弊端, 發(fā)揮中心城市的作用, 加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的步伐 。然 而 , 二十多年的實踐表明, 市管縣體制只是部分地實現(xiàn)了改革的預(yù)定目標(biāo), 許多始料不及的問題卻由此而產(chǎn)生。一方面, 由于市級政府均把城市的大型化、現(xiàn)代化乃至國際化當(dāng)作發(fā)展的主要和首要的目標(biāo), 加之市管縣體制擴大了各中心城市的行政“地盤 ”, 結(jié)果城鄉(xiāng)之間的矛盾和管理上

13、的沖突層出不窮。如: 中心城市隨意向外擴張, 侵占農(nóng)民土地 , 造成了大量的土地資源浪費 ; 經(jīng)濟社會發(fā)展重點放在工業(yè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上 , 繼續(xù)過去剝奪“三農(nóng) ”發(fā) 展工業(yè)和城市的做法 ; 只注重解決城市居民的教育、醫(yī)療、就業(yè)及社會保障等問題 , 忽視農(nóng)民群眾生存條件的改善和利益保障; 等等。另一方面 , 按照國際通例 , 市是城市型的行政建制 , 縣是廣域型的行政建制。而市管縣體制導(dǎo)致市變成了廣域型的行政建制, 既要管城市 , 又要管農(nóng)村 , 結(jié)果是既管不好農(nóng)村, 也在一定程度上影響了城市的管理?，F(xiàn)在, 社會主義新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)成為我國實現(xiàn)全面小康和建設(shè)和諧社會的首要任務(wù), 推行縣域擴權(quán)

14、改革, 實行“省管縣”財政體制, 進而實現(xiàn)全面的“省管縣”體制, 使市和縣回歸自己的建制類型 , 各行其事 , 各負(fù)其責(zé), 將會極大地推進社會主義新農(nóng)村的建設(shè), 真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。推行縣域擴權(quán)改革, 有利于減少行政層級, 提高政府管理效能。我們都知道, 組織的管理幅度和管理層級成反比例關(guān)系。在技術(shù)條件不夠發(fā)達的時代, 管理手段比較有限, 組織的管理幅度不可能太寬, 于是增加管理層級就成為維系組織生存的必然選擇。而現(xiàn)代社會科學(xué)技術(shù)的高度發(fā)達, 大大提高了組織的管理手段和管理能力, 為擴大組織的管理幅度提供了強有力的技術(shù)支撐。與此同時, 當(dāng)今世界日趨激烈的國際競爭和市場競爭, 要求政府等組織由

15、過去自上而下的控制型組織轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鲃?chuàng)新型組織。國際競爭和市場競爭的壓力, 組織自主創(chuàng)新的內(nèi)在需求和管理手段的現(xiàn)代化, 促使組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了扁平化的趨勢。這不是個別現(xiàn)象, 而是一種適應(yīng)經(jīng)濟、政治發(fā)展和社會變革的世界性潮流在我國, 按憲法規(guī)定, 政府層級主要以四級制為主, 但從1982年推行市管縣體制以后, 我國政府層級實際已經(jīng)由四級制為主變成五級制為主 , 即中央政府省級政府市級政府縣級政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。政府層級過多 , 存在著不利于信息傳遞 , 不利于調(diào)動基層政府的主動性、積極性和創(chuàng)造性, 不利于提高政府管理效能等弊端。解決政府層級過多的問題, 唯一5中韓四方會議專題出路就是嚴(yán)格按照憲法規(guī)定 , 實

16、行由省直接管理縣底。這就需要中央、省出臺一些文件 , 以保證強縣擴權(quán)的體制。而推行縣域擴權(quán)改革, 并在財政體制上實行的推進力度?！笆」芸h”體制, 則是全面實行“省管縣”體制的先行。穩(wěn)妥調(diào)整市級政府機構(gòu)和人員。在縣域擴權(quán)改三、推行縣域擴權(quán)改革 , 實行“省管縣 ”體 制 , 需要革基礎(chǔ)上進而實行“省管縣 ”體 制 , 是我國政府管理體解決的幾個問題制上的重大改革。這種體制上的大手術(shù), 牽涉到數(shù)以萬推行縣域擴權(quán)改革, 進而實行“省管縣”體制, 迫切計官員的利益, 其影響之巨大是可想而知的 。如 果說 ,需要解決以下幾個主要問題。我們以往的所有改革都要考慮到群眾的承受能力 , 那依法明確省、市 (

17、地 ) 、縣的職責(zé)權(quán)限 。推 行縣域么, 這項改革所要進行的機構(gòu)和人員調(diào)整, 將主要考驗擴權(quán)改革, 進而實行“省管縣 ”體 制 , 必須依法明確省、地級市及官員的承受能力, 作為市級政府及其官員, 表市、縣的職責(zé)權(quán)限 。1999年 , 中央中央、國務(wù)院在關(guān)于面上對改革不好提出反對的意見, 但心里還有抵觸和地方政府機構(gòu)改革的意見中指出:“省一級政府要切某種失落感, 還有不少疑問和困惑需要解決 。因 此 , 還實履行區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理的職能, 按照國家法應(yīng)做大量艱苦的工作, 要考慮比較穩(wěn)妥的漸進式改革律、法規(guī)和方針、政策 , 制定區(qū)域性的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)方案。劃, 加強社會主義精神文明建設(shè)和物質(zhì)

18、文明建設(shè), 創(chuàng)造合理確定市的行政級別。實行“省管縣”體制, 必公平、公正、公開的競爭環(huán)境 , 維護市場秩序 , 打破地然觸及到市的行政級別問題。在市管縣體制下, 凡是管區(qū)、條塊分割; 政府機關(guān)不再辦經(jīng)濟實體 , 已經(jīng)辦的要縣的市均為地級市, 有的過去雖然是縣級市, 但為了推限期脫鉤, 解除政府主管部門與國有企業(yè)的行政隸屬行市管縣體制, 也升格為地級市 。而 實行省直管縣后 ,關(guān)系, 主管部門不再直接管理企業(yè), 切實落實企業(yè)經(jīng)營原來管縣的市職責(zé)也會相應(yīng)地減少, 但地級帽子照戴自主權(quán), 深化企業(yè)改革 , 加快企業(yè)改組 ; 加強對農(nóng)業(yè)和不誤。這樣, 縣會不服氣 , 某些城市規(guī)模和經(jīng)濟實力與農(nóng)村工作的

19、領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。市一級政府要逐步管理從企之相仿的縣級市會更不服氣, 由此可能帶來消極情緒業(yè)分離出來的社會事務(wù), 實行屬地管理; 進一步改善投和引發(fā)管理上的其他問題。要解決這一問題, 可以考慮資環(huán)境, 加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) , 維護市場秩序 , 搞好社區(qū)分兩步走: 第一步 , 暫時維持現(xiàn)狀 , 即已經(jīng)是地級市的服務(wù), 充分發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能?？h一級政仍然為地級市, 以避免引起不必要的動蕩 。第 二步 , 修府要切實把職能轉(zhuǎn)向服務(wù)與協(xié)調(diào), 加強農(nóng)村基層政權(quán)改設(shè)市標(biāo)準(zhǔn), 依據(jù)新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn), 重新確定一些市的行建設(shè), 逐步發(fā)展小城鎮(zhèn), 促進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、市場化、現(xiàn)政級別。這樣, 既有利于推動省直管縣

20、的改革 , 又有利代化。”應(yīng)該說 , 這是我國第一次比較明確地闡述地方于調(diào)動積極因素, 實現(xiàn)政府管理系統(tǒng)內(nèi)部的公平與公各級政府的職能和側(cè)重點, 其基本方向和思路是正確正。的。應(yīng)以此為基礎(chǔ), 繼續(xù)總結(jié)探索, 依法進一步明確省、改革行政區(qū)劃體制。實行“省管縣”體制, 必然觸市、縣的職責(zé)權(quán)限, 構(gòu)建三者之間新的體制結(jié)構(gòu)和運行及到行政區(qū)劃體制改革。因為, 由省直接管理縣、市, 涉模式。及到省級政府的管理幅度問題。一般認(rèn)為, 省直接管理切實落實縣級政府的職能和責(zé)任。發(fā)展縣域經(jīng)的縣市數(shù)量以四十個左右為宜。吉林省恰好適合這一濟 , 解決“三農(nóng)”問題, 縣級政府責(zé)任重大 。省 級政府應(yīng)幅度。但是, 如果在我國

21、實行省直接管理縣、市, 有二十把大量的行政審批權(quán)限下放到縣級行政單位, 使得大五個省區(qū)超過了這一控制幅度。在省級政府管理幅度量的具體事務(wù)由縣級行政單位解決, 減小省縣之間的過大的情況下, 改革省級行政區(qū)劃體制, 增加省級區(qū)劃工作量。這樣可以使縣級行政單位功能完善, 成為真正的數(shù)量, 縮小省區(qū)面積和管轄人口, 是實行“省管縣”的的一級權(quán)力主體, 其發(fā)展經(jīng)濟和社會治理的主動性、積先決條件。由于省級行政區(qū)劃體制改革牽涉面廣, 不僅極性將會大幅度提高。目前, 縣域擴權(quán)改革中存在的問極其復(fù)雜, 而且比較敏感 , 必須整體規(guī)劃 , 積極穩(wěn)妥地題是縣與省、市對接不好, 一些應(yīng)該下放到縣的管理審向前推進。批權(quán)

22、限沒有下放, 仍需到市里辦理, 擴權(quán)政策執(zhí)行不徹( 責(zé)任編輯: 高靜)County to expand their powersthe reform of the administrative system to expand the systemZheng Ji- pingAbstract: County right reform is the basis for the reform of Chinas administrative system.County to expand their powers to imple-ment reforms affecting the countys economic development is conducive to resolving contradictions in the system, and promote eco-