國外國有資產(chǎn)管理體制及國有企業(yè)與政府關(guān)系的比較分析

國外國有資產(chǎn)管理體制及國有企業(yè)與政府關(guān)系的比較分析（一）國外國有資產(chǎn)管理體制及其對我們的主要啟示總體上看，世界各國均有一定數(shù)量的國有資產(chǎn)，但國有資產(chǎn)的規(guī)模都不大，很難找到國有經(jīng)濟在 GDP 中所占比例與我國比較接近、且國有資產(chǎn)管理十分有效的國家。美國、日本、加拿大等典型的市場經(jīng)濟發(fā)達國家，國有經(jīng)濟的比重都較低。原蘇聯(lián)、東歐等轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家，意大利、法國、瑞典、英國等歐洲國家，以及巴西等發(fā)展中國家，隨著民營化進程的加快，國有經(jīng)濟的比重也都在逐步縮小。這一現(xiàn)實在一定程度上表明：在目前經(jīng)濟全球化的大環(huán)境下，縮小國有經(jīng)濟比例、保持少量適度的國有資產(chǎn)是絕大多數(shù)國家提高其整體經(jīng)濟實力的重要選擇。1. 國外國有資產(chǎn)管理體制的特點通過對國外國有資產(chǎn)管理體制、管理制度和管理方法的研究分析，我們發(fā)現(xiàn)，盡管各國的國有資產(chǎn)管理體制不盡相同，但有些方面還存在一定的共性。主要有以下幾個顯著特點：（1）各國都有明確的專門機構(gòu)對國有資產(chǎn)行使出資人職能。第一，許多國家在國有資產(chǎn)所占比重較大的發(fā)展階段，都曾設(shè)有專門機構(gòu)對國有資產(chǎn)行使選擇經(jīng)營者、財務(wù)控制、重大決策等出資人權(quán)利。如意大利的國家參與部、巴西的國營企業(yè)控制署、英國的工業(yè)部和國有企業(yè)局、俄羅斯的國有財產(chǎn)關(guān)系部等。第二，有些國有資產(chǎn)比重不大的國家，也一直設(shè)有專門機構(gòu)來行使國家所有權(quán)，并隨著國有企業(yè)的改革不斷調(diào)整國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的職能和管理方法。如韓國等國家。第三，還有一些國家，雖然國有資產(chǎn)的出資人職能是由不同的機構(gòu)分散行使，但也能保證不同部門承擔不同性質(zhì)、不同行業(yè)的國有資產(chǎn)出資人職能。如瑞典、法國、德國、美國等。第四，許多國家將民營化作為管理國有資產(chǎn)、實現(xiàn)社會目標、提高整體經(jīng)濟效益的一個有效途徑。如德國的托管局、巴西的民營化專門委員會、意大利的國有企業(yè)民營化部、法國的民營化委員會等。（2）絕大多數(shù)國家都是以完備的法律體系作為國有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，依據(jù)專門法、公司法等法律設(shè)立國有企業(yè)，在一定程度上保證了國有企業(yè)的獨立地位和經(jīng)營自主權(quán)，限制了政府的過度干預(yù)。第二，依法管理國有企業(yè)和國有資產(chǎn)，依法律形式明確政府與企業(yè)的責權(quán)利關(guān)系，以及政府行使出資人職能的方式。第三，依法推進國有企業(yè)的改革，涉及國有企業(yè)改革或民營化的措施，法律先行，依法律形式確定改革的目標和實施辦法等。第四，依法監(jiān)督國有企業(yè)和國有資產(chǎn)，保障監(jiān)督的獨立性。（3）絕大多數(shù)國家對國有資產(chǎn)都實行分級所有、分類管理的運作方式。國有資產(chǎn)在法律上屬于中央及地方政府所有，各級政府之間有明確的財產(chǎn)劃分。如法國、德國、日本、美國、澳大利亞等國都實行分級所有。按照企業(yè)性質(zhì)的不同，國有企業(yè)可以有不同的法律地位、經(jīng)營目標、績效考核標準和管理辦法；按照國家在國有企業(yè)中所占股份的不同，采取不同的管理措施；按照業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，采取不同的管理方式。（4）對國有企業(yè)實行市場化經(jīng)營、專業(yè)化管理是各國的普遍做法。為了提高國有企業(yè)的經(jīng)濟效益和市場競爭力，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，許多國家采取私營經(jīng)濟的管理方式來管理競爭性國有企業(yè)，建立科學的治理結(jié)構(gòu)，全社會聘請高素質(zhì)人員擔任國有企業(yè)董事或職業(yè)經(jīng)理人，引進私營企業(yè)的管理手段和管理方式，優(yōu)化國有資本結(jié)構(gòu)，提高公司經(jīng)營透明度并加強監(jiān)管。2. 國外國有資產(chǎn)管理模式和管理方式（1）管理模式國外國有資產(chǎn)管理模式主要以下兩種： 三層次模式。在政府和企業(yè)之間設(shè)立一層國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營機構(gòu)，如政府授權(quán)經(jīng)營的國有控股公司等。國有控股公司主要通過對子公司的產(chǎn)權(quán)管理來實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。一般多適用于競爭性國有企業(yè)。采用這種模式的國家有新加坡、意大利、奧地利、英國、西班牙等。 兩層次模式。政府按不同方式管理國有企業(yè)，不設(shè)中間層進行產(chǎn)權(quán)經(jīng)營。在這種模式下，國有企業(yè)作為生產(chǎn)經(jīng)營主體，經(jīng)營決策權(quán)利較為獨立。采用這種模式的國家有美國、加拿大、法國、德國、巴西等。（2）管理方式在許多國家，政府作為國家所有者對國有資產(chǎn)行使出資人職能的方式，主要是通過對國有企業(yè)建立合理的治理結(jié)構(gòu)和嚴格的績效考核體系來實現(xiàn)的，而不是通過行政干預(yù)。主要管理方式有： 法律管理。運用法律法規(guī)明確規(guī)定政府、國會與國有企業(yè)的責權(quán)利關(guān)系，國家對企業(yè)的調(diào)控依法進行。除了制定基礎(chǔ)性法律之外，還有單行法律，其特點是具體細致、嚴謹適用、可操作性強，因而執(zhí)法嚴而有效。 產(chǎn)權(quán)管理。政府指定或建立國有資產(chǎn)管理的專門機構(gòu)，行使國有資產(chǎn)所有者職能。通過公司法人治理結(jié)構(gòu)，對國有企業(yè)進行監(jiān)督和管理，或授權(quán)國有控股公司對國有企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)管理。 行政管理。主要是完善公司的治理結(jié)構(gòu)，通過合理的制度安排，保證國有企業(yè)運營管理的質(zhì)量，盡量減少政治因素對國有企業(yè)的影響，充分調(diào)動國有企業(yè)經(jīng)營者和員工的積極性，保持國有企業(yè)的競爭力，實現(xiàn)企業(yè)的發(fā)展目標。如瑞典等國家。 人事管理。在建立科學合理選人用人機制的基礎(chǔ)上，制定嚴格的績效考核評價體系，對國有企業(yè)的經(jīng)營者予以適當?shù)募罴s束，將績效考核與人員選任結(jié)合起來。如韓國、瑞典等國家。3. 主要國家國有資產(chǎn)管理體制及其特點 美國。美國國有經(jīng)濟成分在國民經(jīng)濟中的比重為 5%10%，在工業(yè)中僅占 1%。美國國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)與一般股份公司基本相同，都采用董事會領(lǐng)導(dǎo)體制。但是，國有企業(yè)在董事會組成及經(jīng)理人員的聘選方法上有著自己的特點。治理結(jié)構(gòu)主要包括董事會成員全部由政府成員組成、由政府官員和企業(yè)界人士共同組成、全部由銀行家或企業(yè)家等非政府組成三種情況。對國有資產(chǎn)的管理方式分別采取政府直接經(jīng)營（電力、交通運輸、宇航等）、政府出租經(jīng)營（軍工、造船、鋼鐵、橡膠等）、系統(tǒng)承包經(jīng)營等辦法。 英國。英國的國有資產(chǎn)管理體制是在政府大力推進國有化和社會福利政策的基礎(chǔ)上建立起來的。目前，國有資產(chǎn)主要由貿(mào)易和工業(yè)部以及財政部負責。主要管理方式有：計劃與實際績效報告制和改善國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。英國新的國有資產(chǎn)管理體制強調(diào)公司治理結(jié)構(gòu)的改善和嚴格的績效考核體系的建立，賦予國有企業(yè)董事會很大的經(jīng)營自主權(quán)。 日本。日本國企基本上采取政企合一、高度集權(quán)的管理方式。企業(yè)自主權(quán)少、缺乏追求利潤的動機。在生產(chǎn)上，國企的經(jīng)營范圍、發(fā)展規(guī)劃、投資規(guī)模和方向、產(chǎn)品價格都受政府或議會的嚴格控制；在財務(wù)上，企業(yè)的預(yù)算、籌融資及資金的運用都由政府針對不同的情況分別進行限制；在人事管理方面，大部分國有企業(yè)的工作人員是國家公務(wù)員，都受國家公務(wù)員法的約束；在工資管理方面，大部分國有企業(yè)的工資制度有國會或政府直接決定。 德國。德國不斷對其國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制進行調(diào)整，國有經(jīng)濟成份不斷下降，形成了較有特色的國有資產(chǎn)管理體制。主要表現(xiàn)在國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、嚴格的監(jiān)督制度和職工參與制等方面。在公司治理結(jié)構(gòu)上，德國采取雙重委員會制度，即董事會、監(jiān)事會與股東大會一起分別代表著經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)和所有權(quán)，既有利于各種權(quán)利分別有效地發(fā)揮作用，又有利于形成相互制約的機制。德國對國有資產(chǎn)實行嚴格的監(jiān)督，包括財政部對企業(yè)實行宏觀監(jiān)督、經(jīng)濟審計人對企業(yè)的獨立監(jiān)督、聯(lián)邦審計署的稽核監(jiān)督等。職工參與國有企業(yè)管理主要體現(xiàn)在選派職工代表參加企業(yè)的監(jiān)事會和董事會、通過職工委員會參與企業(yè)內(nèi)部的民主管理、職工直接參加企業(yè)職委會的選舉等。 法國。采取國家參股的方法，按照商業(yè)平等原則，自由地履行其職權(quán)，參與國有企業(yè)的經(jīng)營，有效地實現(xiàn)國家發(fā)展、社會公平和結(jié)構(gòu)調(diào)整。法國的國有資產(chǎn)管理分為事先管理和事后管理。事先管理，一種是通過財政經(jīng)濟部向國有企業(yè)派駐國家監(jiān)督員，代表政府行使權(quán)力，及時向政府傳遞國有企業(yè)的信息；另一種是通過合同制，明確國家與企業(yè)的權(quán)責關(guān)系，將國家監(jiān)督和管理自主融為一體，使企業(yè)獲得“有監(jiān)督的自由”。事后管理，主要是由國家審計院對企業(yè)每年的經(jīng)營結(jié)果進行審計和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，及時處理。 意大利。意大利的公有企業(yè)分兩類，一類是國有全資的公有企業(yè)，另一類是國家控股的公有企業(yè)，以后者為主。國家參與制的組織系統(tǒng)分為“政府控股公司次級控股公司企業(yè)”四個層次。對企業(yè)進行具體管理的是國家參與部，企業(yè)的出資者所有權(quán)由控股公司與次級控股公司行使，國家參與部則通過對控股公司行使出資者所有權(quán)來間接影響企業(yè)。 澳大利亞、新西蘭。主要采取三個步驟進行改革。一是公司化，嚴格按照公司法或?qū)ｉT立法將國有企業(yè)改組為獨立的公司法人，實現(xiàn)政企分開。二是引入競爭，監(jiān)管壟斷。在競爭性行業(yè)，鼓勵其他投資者進入；在自然壟斷行業(yè)，設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)管。三是股份公眾化。具備條件的企業(yè)股票上市，進入資本市場。 新加坡。新加坡政府針對不同性質(zhì)的國有企業(yè)，采取不同的國有資產(chǎn)管理方式。對壟斷性國有企業(yè)，依據(jù)議會的專門立法，設(shè)立法定機構(gòu)來負責國有資產(chǎn)經(jīng)營；對競爭性國有企業(yè)，依據(jù)公司法成立國有控股公司，對眾多的國家關(guān)聯(lián)企業(yè)實施參股和控股。 韓國。韓國的國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革，基本上是通過法律的制定或修改而進行的。在堅持依法管理的同時，也一直設(shè)有機構(gòu)負責國有資產(chǎn)的管理。其國有資產(chǎn)管理的主要方式是合理的公司治理結(jié)構(gòu)和建立績效激勵機制。 瑞典。瑞典的國有企業(yè)管理體系，可以描述為議會委托政府對國有企業(yè)予以管理的委托管理制。從具體的國有資產(chǎn)管理方式來看，采取專業(yè)化管理、力求資本結(jié)構(gòu)的合理化和對國有企業(yè)進行分類考核（分為競爭性企業(yè)和公益性企業(yè)）的辦法；從制度安排上來看，主要采取建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)經(jīng)營的透明度等管理方式。4. 幾點啟示國外國有資產(chǎn)管理體制改革過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)值得我們借鑒。通過對國外國有資產(chǎn)管理體制的研究和分析，我們有以下幾點啟示：（1）國有資產(chǎn)規(guī)模較大的國家，必須設(shè)立專門的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。到 2002 年底，我國國有企業(yè)的總量已經(jīng)達到 17.4 萬個，國有及國有控股的工業(yè)企業(yè) 14.27 萬個。國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會直接監(jiān)管的企業(yè) 196 家，資產(chǎn)總額 6.9 萬億元人民幣，所有者權(quán)益2.5 萬億元人民幣。如此龐大的國有企業(yè)和國有資產(chǎn)，在世界上是絕無僅有的。為了加快完善市場經(jīng)濟管理體制，提高國有資產(chǎn)的運營效益，我國必須設(shè)立專門的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，實現(xiàn)政府社會管理職能和出資人職能的分離。政府只應(yīng)對關(guān)系國家經(jīng)濟命脈和社會安全的國有企業(yè)保持控制權(quán)，而對其他企業(yè)則實行股權(quán)多元化或民營化。未來國有經(jīng)濟的控制力主要體現(xiàn)在涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的骨干企業(yè)，國有資本要向這四個方面轉(zhuǎn)移，這些應(yīng)是國有資產(chǎn)管理機構(gòu)管理的重點。（2）選擇一批有條件的國有大型集團公司，確認其作為國家授權(quán)投資的機構(gòu)，是建立新的國有資產(chǎn)管理模式的合適途徑。在西方，國有控股公司的普遍存在，是戰(zhàn)后各國探索新型國有資產(chǎn)管理模式的一項改革成果。我們在借鑒國外經(jīng)驗的同時，要結(jié)合自己的國情，選擇一批有條件的國有大型集團公司作為國家授權(quán)投資的機構(gòu)，積極探索使之發(fā)揮作用的有效途徑。由于集團公司本身固有的企業(yè)性質(zhì)，很容易構(gòu)筑機制健全的投資主體和資本營運主體，容易實現(xiàn)政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)的所有者職能、國有資產(chǎn)出資人的職能和國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理職能兩個分開，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度和有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制奠定基礎(chǔ)。（3）通過產(chǎn)權(quán)管理與經(jīng)營，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值。國外對國有企業(yè)的管理和控制方式主要是派遣董事。一是政府對控股公司的管理，主要是通過國有產(chǎn)權(quán)代表進入董事會來進行，而不再直接干預(yù)其經(jīng)營活動。同時，國家按照控股的程度，對其進行考核、監(jiān)督和審查。國家嚴格掌握對董事的任命權(quán)，決定對董事或監(jiān)事的報酬等。二是控股公司對下屬企業(yè)的管理，也主要是靠派遣董事來進行，而不是隨意干預(yù)其日常經(jīng)營?？傊?，對我國來說，最重要的經(jīng)驗是通過多級所有和資本放大，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，而非上下一般粗。（二）主要國家國有企業(yè)與政府關(guān)系的比較分析1. 英美管制型模式下的政府與國有企業(yè)的關(guān)系（1）美國政府與國有企業(yè)的關(guān)系 國會對國有企業(yè)的管理美國國會對國有企業(yè)的管理首先是通過立法來進行的。由于國會是立法機構(gòu)，因此它有權(quán)決定國有企業(yè)的建立、撤銷或企業(yè)內(nèi)部管理體制的改革。凡有關(guān)國有資產(chǎn)管理的各種議案均須得到國會審議通過方能實施。其次，由總統(tǒng)提出的聯(lián)邦政府預(yù)算，必須經(jīng)國會批準方能實施，因而國會實際上掌握著財權(quán)，制約著政府對國有企業(yè)的活動。此外，美國國會還可以根據(jù)需要設(shè)立常設(shè)委員會或臨時特別委員會，對國有企業(yè)的經(jīng)營活動行使管理和監(jiān)督的職能。所以，美國國會對國有企業(yè)的管理起著直接和間接的作用。 政府對國有企業(yè)的管理第一，在運用經(jīng)濟手段的同時，輔之以有限的行政手段。美國政府一般通過各個部門或者按國會的決定而成立的專門委員會來管理國有企業(yè)。如，國有原子能工業(yè)企業(yè)屬于聯(lián)邦原子能委員會管轄；國有采礦工業(yè)企業(yè)由美國礦務(wù)局管轄，等等。政府對這些企業(yè)的具體管理方法有：通過經(jīng)濟手段，如與企業(yè)簽訂合同，利用價格補貼、稅收、工資等經(jīng)濟杠桿，對企業(yè)的經(jīng)濟活動進行調(diào)節(jié)；實行財政監(jiān)督，由國家派遣監(jiān)督員或監(jiān)督團來確保國家對企業(yè)利潤分配和虧損補助等方面的決定權(quán)；通過政府部門必要而有限的行政指令，確定企業(yè)的投資指標，并給企業(yè)規(guī)定指導(dǎo)原則。第二，對部分國有企業(yè)實行租賃經(jīng)營。在美國的國家持股企業(yè)中，有很大一部分是原有的國有企業(yè)“出租”給私人經(jīng)營的?！岸?zhàn)”期間美國政府大量投資建設(shè)了一批國有軍工企業(yè)及相關(guān)企業(yè)，這些企業(yè)大部分都是出租給私人壟斷組織經(jīng)營的。按規(guī)定，在出租的幾年期限內(nèi)，承租一方要定期向國家交納租費。租費一般由折舊費和部分利潤構(gòu)成。特別情況下，國家只向承租人收取一部分利潤，而不收折舊費，以補償國有企業(yè)的部分不動產(chǎn)和設(shè)備的損耗。在規(guī)定的租期內(nèi)，承租企業(yè)有經(jīng)營自主權(quán)，承租人可以利用國有企業(yè)的生產(chǎn)能力自行決定生產(chǎn)和銷售，政府不得過問。政府如果在某個時期需要某種產(chǎn)品，可以通過和承租人簽訂收購合同取得產(chǎn)品。由于給了國有企業(yè)以相當大的自主權(quán)，使得企業(yè)的運營效率大為提高。第三，對國家持股企業(yè)采取系統(tǒng)承包方式。美國政府對國家持股企業(yè)通常不采用部門管理的辦法，而是廣泛地實行以主承包商為首的系統(tǒng)承包合同制方式。這種方式就是由政府作為產(chǎn)品計劃的招標人，按照擇優(yōu)原則，選定一家（或數(shù)家）投標公司為主承包商。主承包商與國家直接簽訂承包合同，并負責管理整個承包工程。一般來說對于整個訂貨任務(wù)，主承包商只承擔一部分，而大部分訂貨任務(wù)則發(fā)包給其他轉(zhuǎn)包商，各轉(zhuǎn)包商也可以根據(jù)需要將其部分訂貨任務(wù)再轉(zhuǎn)給另一些分包商。這種層層轉(zhuǎn)包，有時可多達七八層。美國政府采取的以主承包商為主的訂貨制度，有利于政府按任務(wù)、項目、優(yōu)先次序進行統(tǒng)一規(guī)劃和劃撥資金；有利于提高企業(yè)的生產(chǎn)積極性；有利于企業(yè)明確目標和職責，生產(chǎn)出高質(zhì)、優(yōu)價、系統(tǒng)配套的產(chǎn)品。實踐證明，實行這種辦法可使國家對國有企業(yè)的管理高效、簡便?？傊绹畬衅髽I(yè)的管理，是采取集中與分散相結(jié)合的方針，既采用行政方法，同時也使用經(jīng)濟手段管理國有企業(yè)。但美國有一條重要經(jīng)驗，即將國有企業(yè)出租給私人或社會團體經(jīng)營，并制定一套具體出租制度，這在其他國家還不多見。 政府對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的微觀管理美國政府是通過設(shè)置董事會這一組織來對國有企業(yè)實施微觀管理的。國有企業(yè)的董事會有的全部由政府官員組成，有的部分由政府官員組成，有的則全部由企業(yè)界人士組成，如美國的聯(lián)邦證券銀行、養(yǎng)老金利益擔保公司、太陽能和能源保護銀行的董事會成員全部由政府官員擔任。美國聯(lián)邦存款保險公司的 3 名董事中，1 名為財政部官員，另兩名則由總統(tǒng)任命，參議院批準，任期為 6 年，其中 1 名由董事們選為董事會主席。一些國有公司及國有混合公司的董事會則由總統(tǒng)指派的董事和股東選舉的董事共同組成。州和地方的管理局的董事會成員則主要由商人和銀行家擔任，他們由參與企業(yè)和社會團體指派，由州長或市長任命。（2）英國政府與國有企業(yè)的關(guān)系 政府對國有企業(yè)的監(jiān)督與管理為使國有企業(yè)能高效地運轉(zhuǎn)，并保證其在經(jīng)營過程中符合國家總體的社會和經(jīng)濟發(fā)展的長遠目標，英國政府采用各種方式對國有企業(yè)實行嚴格的監(jiān)督與管理。主要做法如下：第一，主管領(lǐng)導(dǎo)部門的監(jiān)督與管理。英國政府將國有企業(yè)按照企業(yè)的性質(zhì)，劃歸有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)。如能源部負責電力、石油、煤炭等行業(yè)國有企業(yè)的監(jiān)督與管理。各部門對所主管企業(yè)進行管理與監(jiān)督。首先，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的成員由主管部門以法律形式任命，企業(yè)的關(guān)鍵人事任免由主管部大臣全權(quán)負責，主管部有權(quán)任命所屬國有企業(yè)的董事長、副董事長和董事會成員，并有罷免權(quán)；其次，對所屬企業(yè)的經(jīng)營活動進行經(jīng)常性的監(jiān)督，如在生產(chǎn)方面，企業(yè)的經(jīng)營范圍、投資規(guī)模、產(chǎn)品價格、企業(yè)發(fā)展規(guī)劃等都要受到有關(guān)部門的監(jiān)督，企業(yè)的自主權(quán)較少。主管部門在涉及到國家利益的問題上，有權(quán)發(fā)布“原則性指令”，且常用建議的形式對所屬企業(yè)施加影響。第二，財政和審計部門的監(jiān)督與管理。英國政府管理國有企業(yè)的機構(gòu)主要集中在財政部，每個國有企業(yè)的財政撥款、收支預(yù)算、財務(wù)管理，包括年度財務(wù)報告、會計報表、企業(yè)虧損等情況，都要報告財政部門，并接受財政部門的監(jiān)督與批準。財政大臣通過財政預(yù)算確定對國有企業(yè)的資助額，并由此對國有企業(yè)進行財政約束。企業(yè)董事會有義務(wù)向財政部大臣和主管部大臣提交企業(yè)的有關(guān)資料。企業(yè)的股票發(fā)行及企業(yè)的財務(wù)政策也須征求財政大臣的意見。國有企業(yè)有關(guān)政策的制定，一般也由財政部負責。對于國有企業(yè)的經(jīng)常性審計監(jiān)督，由會計總督和公共賬目委員會負責。主要是審計國有企業(yè)的賬目并向下院公共賬目委員會報告審查國有企業(yè)的主要資金來源及使用情況。近些年來，會計總督和公共賬目委員會均對國有企業(yè)形成很大的約束力。第三，組建國家企業(yè)局。英國政府依據(jù)1975 年工業(yè)法組建旨在集中管理國有股權(quán)的英國國家企業(yè)局。其職能是建立和協(xié)調(diào)國有工業(yè)企業(yè)，并通過提供資金維持或協(xié)助維持國有企業(yè)；推動國有企業(yè)的合并與重組，提高國有企業(yè)的規(guī)模效益，增強競爭力；促進參股企業(yè)的民主化管理，等等。國家企業(yè)局向國家參股公司的董事會委派產(chǎn)權(quán)代表，并幫助完善企業(yè)的各種報告制度，但并不直接干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營和管理活動。但從新的工業(yè)法頒布后，它的權(quán)限被減縮為僅僅管理國家臨時擁有的股份上。 議會對國有企業(yè)的管理英國議會是國家對國有企業(yè)的最高監(jiān)督形式，它對國有企業(yè)的管理與控制主要是通過立法來進行的。通常體現(xiàn)在下述幾個方面：國有企業(yè)的建立、改組、撤銷均需由議會通過專門的法令才能實施；議會內(nèi)設(shè)有國有企業(yè)特別委員會，負責審理有關(guān)議案，對該委員會報告提出的重大問題，政府各經(jīng)濟部門都有責任進行答復(fù)；議會設(shè)有財政和文官事務(wù)委員會、公共會計委員會、雇主委員會等 40 多個專門委員會，監(jiān)督與管理國有企業(yè)的有關(guān)事宜。在對國有企業(yè)的具體管理上，議會授權(quán)給各主管部門大臣，各主管部門大臣必須對法律權(quán)力的實施和對其權(quán)力范圍的決策向議會負責。例如，法律規(guī)定國有企業(yè)要向議會提交年度報告和賬目，議會通過經(jīng)常聽取企業(yè)的年度報告，監(jiān)督和審核國有企業(yè)的經(jīng)營狀況。此外，英國議會負責財政、文官事務(wù)、公共會計等方面的委員會也審議國有企業(yè)的有關(guān)事宜。這些委員會還定期地向議會提交書面報告，對政府各經(jīng)濟部門和國有企業(yè)提出質(zhì)詢，并檢查所承諾措施的落實情況。英國政府對國有企業(yè)的管理體系見下圖。議 會其他職能部門財政部內(nèi) 閣主管部企 業(yè)專業(yè)局和公司英國國有企業(yè)管理體系示意圖（3）小節(jié)美英模式是政府規(guī)制型的自由企業(yè)制度“寶塔式模型”，這個寶塔的軸線就是市場。所以，政府在處理與企業(yè)的關(guān)系時，圍繞著市場這條主線來分析哪些事情企業(yè)自己可以確定，哪些需要政府來干預(yù)。在必須實行政府干預(yù)時美英政府歷來采取謹慎的態(tài)度，對市場機制下政府干預(yù)的得失進行權(quán)衡。只有在市場失靈，并且政府干預(yù)的凈效益高于市場時，才由政府進行必要的干預(yù)。對有關(guān)政府干預(yù)的重大決策，須經(jīng)立法機構(gòu)決定。 英美模式下政府的作用第一，在建立與維護市場方面。英美政府始終把為企業(yè)建立和維護市場經(jīng)濟正常運行的基本制度框架和環(huán)境，當作政府的一項最基本的職能，經(jīng)過幾百年的不斷完善，美英的市場已經(jīng)有一套比較完備的法律體系，并且非常嚴格地執(zhí)行、維護及完善這套體系。同時，為保持經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，美英政府都采取一定的調(diào)控措施，以使企業(yè)能夠正常運作。第二，在監(jiān)督市場方面。美英政府在促進競爭、規(guī)范和管理企業(yè)的行為方面十分成功。美英政府對企業(yè)競爭和經(jīng)營行為的規(guī)范管理主要包括：就反壟斷問題及企業(yè)行為問題立法，以保護合理競爭，規(guī)范企業(yè)行為，維護公共利益。美英政府在這方面的工作卓有成效。在美國，由于政府反壟斷的不懈努力，美國保持甚至提高了市場的競爭程度。有效競爭（四家最大企業(yè)集中度小于 40%）行業(yè)的產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比例，19601980 年上升為 75%，1980年以來大體保持在這一水平。第三，在引導(dǎo)市場方面。對于兩國在設(shè)計和實施產(chǎn)業(yè)政策方面的成效，沒有一致的意見，但總的來說，美英政府在過去對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行的政策干預(yù)較少，而且大都不是積極主動設(shè)計的產(chǎn)物。近年來，隨著國際競爭的加劇，美國和英國政府開始對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整采取了一些積極的政策，如技術(shù)政策、貿(mào)易政策等，以推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進和升級，促進經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。但政府在這方面的作用還十分有限?？偟膩砜?，美英模式在這些方面的經(jīng)驗不算成功。第四，在參與市場方面。美英兩國政府在直接參與市場，擁有和經(jīng)營國有企業(yè)方面，與其他模式相比十分有限。美英兩國政府歷來反對國有化，美國國有企業(yè)占國民生產(chǎn)總值的份額很小，國有經(jīng)濟在整個國民經(jīng)濟中的比重不到 5%。英國國有企業(yè)從 1979 年開始進行私有化改革，但在某些行業(yè)出現(xiàn)了私人壟斷，私有化后有些企業(yè)急功近利，缺乏長遠目標，對一些基礎(chǔ)研究工作和職工培訓(xùn)工作不予重視。因此，政府的宏觀社會目標與企業(yè)的微觀效益之間產(chǎn)生了一定的矛盾。 管理國有企業(yè)的手段和方法美英政府在處理與國有企業(yè)的關(guān)系時，根據(jù)政府所起的功能不同，所采用的手段及方法也不同。在建立和維護市場經(jīng)濟正常運行的基本制度框架和環(huán)境方面，政府的功能主要是通過法律和行政的手段來實現(xiàn)的。國會（或議院）在制定法律和政策、建立機構(gòu)等制度建設(shè)方面起著重要的作用。國會的作用特別體現(xiàn)在政府預(yù)算的審核與批準及重要政府機構(gòu)的設(shè)立上。政府預(yù)算必須經(jīng)國會審查批準，政府重要機構(gòu)的建立必須通過國會立法。但是在宏觀調(diào)控方面，政府更多的采用經(jīng)濟杠桿手段。在促進競爭、規(guī)范和管理企業(yè)的行為方面，法律和行政手段也是重要的工具。但是美英政府近年來注意減少法律和行政手段，重視利用市場機制進行干預(yù)，以減少政府干預(yù)的負面效應(yīng)。最后，需要指出的是，在執(zhí)行政府職能的過程中，政府作為公共權(quán)力的代表，不應(yīng)代表任何單一利益集團的利益，而應(yīng)代表全社會的利益，具體表現(xiàn)在制定和執(zhí)行政策過程中，政府總是力圖協(xié)調(diào)不同社會集團的利益，包括企業(yè)和消費者的利益。2. 歐洲服務(wù)型模式下的政府與國有企業(yè)的關(guān)系（1）法國政府與國有企業(yè)的關(guān)系 法國政府管理國有企業(yè)的基本模式法國政府十分重視對國有企業(yè)的管理。經(jīng)過多年的實踐，在國家與國有企業(yè)的關(guān)系上形成了一種既帶有濃厚的政府集中決策色彩，而企業(yè)分權(quán)自主決策程度也很明顯的管理模式。法國沒有一個對國有企業(yè)進行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的機構(gòu)。大體說來，政府及議會都是直接制訂政策對國有企業(yè)進行領(lǐng)導(dǎo)的機構(gòu)。政府的政策由議會討論并通過立法確認，議會對國有企業(yè)的運作及經(jīng)營還負有監(jiān)督的任務(wù)。對國有企業(yè)進行領(lǐng)導(dǎo)的部級機構(gòu)包括財政部、計劃總署、工業(yè)部、國防部、交通部等。此外，還有一個“公共部門最高委員會”，該機構(gòu)隸屬財政部，屬研究及咨詢機構(gòu)。法國管理國有企業(yè)的政府機構(gòu)較多，職能各不相同，國有企業(yè)與這些機構(gòu)之間的關(guān)系大致可以分為隸屬關(guān)系、稽核關(guān)系和監(jiān)督關(guān)系三種類型。隸屬關(guān)系。法國的國有企業(yè)對政府機構(gòu)具有雙重隸屬關(guān)系：一是對財政部的隸屬關(guān)系。財政部決定對國有企業(yè)的財政撥款支持程度以及參股范圍和方式。二是對各專業(yè)經(jīng)濟主管部門的隸屬關(guān)系。例如，五大工業(yè)集團、雷諾汽車公司的主管部是工業(yè)部，國營航空公司、國營鐵路公司的主管部是運輸部。這些部門對企業(yè)的經(jīng)營管理進行控制，如人事任免和重大決策等。此外，財政部與主管機關(guān)配合，制定了一套“請示制度”，規(guī)定國有企業(yè)在制定預(yù)算、通過年度資產(chǎn)負債表、修改工資及退休條款時，必須預(yù)先征得當局的同意?；岁P(guān)系。財政部有常駐國有企業(yè)的代表，稱為“國家稽查員”，負責監(jiān)督企業(yè)的財務(wù)情況。同時還向政府提供企業(yè)的各種信息，為企業(yè)經(jīng)營提出建議。他們可以列席董事會，有發(fā)言權(quán)，但無表決權(quán)；他們有權(quán)查閱企業(yè)任何資料，在特殊情況下有權(quán)直接給財政部長寫報告反映情況和意見。與此相補充，國家審計院每年都要對各國有企業(yè)的賬目進行事后稽核，并提交一份有關(guān)國有企業(yè)賬目情況的報告，分析其財務(wù)管理及經(jīng)營情況。監(jiān)督關(guān)系。法國議會對國有企