城市流動(dòng)攤販?zhǔn)称沸l(wèi)生安全監(jiān)管研究緒論.docx

城市流動(dòng)攤販?zhǔn)称沸l(wèi)生安全監(jiān)管研究緒論 本篇論文目錄導(dǎo)航： 【題目】流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管模式探究【第一章】城市流動(dòng)攤販?zhǔn)称沸l(wèi)生安全監(jiān)管研究緒論【第二章】流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管相關(guān)概念及必要性【第三章】我國(guó)流動(dòng)攤販的食品安全監(jiān)管存在的問題和原因【第四章】部分發(fā)達(dá)國(guó)家流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管模式及啟示【第五章】我國(guó)流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管機(jī)制的完善【結(jié)論/參考文獻(xiàn)】流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩恼O(jiān)管分析結(jié)論與參考文獻(xiàn)第 1 章 緒論 1.1 研究背景 1.1.1 選題依據(jù) 全球民意調(diào)查機(jī)構(gòu)蓋洛普發(fā)布的2010 年全球幸福度調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在此次民調(diào)涉及的 124 個(gè)國(guó)家當(dāng)中，中國(guó)人的幸福度排名第 92 位；88%的接受調(diào)查的中國(guó)人認(rèn)為自己的生活遠(yuǎn)離美滿幸福的標(biāo)準(zhǔn)，其中生活成本和房?jī)r(jià)上漲、社會(huì)保障體系不健全、讓人不安的食品安全是導(dǎo)致民眾幸福指數(shù)較低的主要原因，物價(jià)、房?jī)r(jià)和食品安全位列居民最關(guān)注的 10 大熱門話題前3 位。 1如果說物價(jià)、房?jī)r(jià)只是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性波動(dòng)反映在某個(gè)特定階段的價(jià)格表現(xiàn)，那么食品安全問題卻是由來已久卻難以根治的痼疾。經(jīng)歷過三聚氰胺事件的重?fù)?、瘦肉精事件的炸雷、上海染色饅頭的喧鬧，到如今的塑化劑、毒膠囊、人造豬耳朵事件，中國(guó)人對(duì)于食品安全的態(tài)度早已變得麻木和無奈，食品安全問題已然成為國(guó)人心中揮之不去的夢(mèng)魘，整個(gè)社會(huì)對(duì)食品安全問題日趨關(guān)注。 流動(dòng)攤販所售食品由于其價(jià)格低，購(gòu)買便捷等特點(diǎn)，在工作節(jié)奏不斷加快的日常生活中，擁有很大的市場(chǎng)，即使在上海這樣的國(guó)際化大都市里，每日的早晚高峰時(shí)期，仍然能看見地鐵口、公交站臺(tái)、寫字樓附近擺放著不少攤點(diǎn)，成群的白領(lǐng)、學(xué)生便是這些攤販?zhǔn)称返南M(fèi)主力軍。據(jù)調(diào)查，在某市所有流動(dòng)攤販中，90%從事食品經(jīng)營(yíng)，其中像油條、饅頭、手抓餅等直接加工入口的小吃攤點(diǎn)占到近 30%.這些食品流動(dòng)攤販數(shù)量多、分布廣、流動(dòng)性大，沒有固定封閉的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，多設(shè)在室外，空氣中的灰塵煙塵污染、天熱高溫食物容易變質(zhì)腐爛、餐具清洗馬虎、隨處可見的蚊蠅等都是傳播疾病、引發(fā)群體性食源性疾患的高危因素，是食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，是基本公共衛(wèi)生服務(wù)的重要一環(huán)，需要政府高度重視，采取有效措施加強(qiáng)管理。1.1.2 選題意義 如今，面對(duì)在街頭巷尾橫行的流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩珕栴}的監(jiān)管，無論在立法上還是執(zhí)行上都存在著法律空白。法律法規(guī)的滯后和不完善是目前存在的突出問題。1999 年衛(wèi)生部會(huì)同國(guó)家工商行政管理局發(fā)布了街頭食品衛(wèi)生管理暫行辦法，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)內(nèi)對(duì)流動(dòng)食品攤販的監(jiān)管都以此為依據(jù)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善發(fā)展，街頭食品衛(wèi)生管理暫行辦法早已無法適應(yīng)當(dāng)前的街頭食品衛(wèi)生監(jiān)督工作，致使許多街頭食品經(jīng)營(yíng)者缺乏有效的法律監(jiān)督，制作銷售假冒偽劣食品，擾亂社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，極大地?fù)p害了人民群眾的利益，因此在 2009 年中華人民共和國(guó)食品安全法（本法在下文中均簡(jiǎn)稱為食品安全法）出臺(tái)之時(shí)廢止了暫行辦法。但食品安全法對(duì)流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩谋O(jiān)管也只是提出了較為籠統(tǒng)解釋，其第 29條規(guī)定：國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可。食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定。以及中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例中第 20 條：其他食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在依法取得相應(yīng)的食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可后，辦理工商登記。法律、法規(guī)對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。 事實(shí)上，這樣的立法仍然存在缺陷，如流動(dòng)食品攤販的經(jīng)營(yíng)特殊性、以 及如何在不實(shí)行許可制度下對(duì)其銷售的食品安全進(jìn)行有效監(jiān)管等都沒有進(jìn)行詳細(xì)闡述。因此本文將試圖從流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管的現(xiàn)狀與缺陷進(jìn)行描述，并通過向其他國(guó)家優(yōu)秀的監(jiān)管模式的借鑒，對(duì)我國(guó)流動(dòng)食品攤販的食品安全監(jiān)管提出法律、法規(guī)上的改良對(duì)策。 2003 年前，我國(guó)的食品安全監(jiān)管職權(quán)分散，實(shí)行的是農(nóng)業(yè)部門管生產(chǎn)、衛(wèi)生部門管加工和工商部門管市場(chǎng)的分段管理模式。由于食品安全事故的頻繁發(fā)生，食品安全的各種隱患日益凸顯，食品安全監(jiān)管的各種漏洞和空白也逐漸暴露出來，食品安全監(jiān)管問題也得到了政府和社會(huì)公眾越來越多的重視。 由此，我國(guó)食品問題的重點(diǎn)由保障食品供給量轉(zhuǎn)向保障食品供給安全，我國(guó)的食品安全監(jiān)管在經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革之后，正式形成了多部門綜合監(jiān)管模式。在該模式下，食品安全監(jiān)管主要是由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管這 5 個(gè)部門行使。此外，信息化部、商務(wù)部、科技部、環(huán)保部等部門也行使部分的食品安全監(jiān)管權(quán)，從而形成了多部門監(jiān)管食品安全的格局，不同部門負(fù)責(zé)食品鏈的不同環(huán)節(jié)，以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的管理模式。隨著流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩珕栴}逐漸浮出水面，對(duì)于這樣一個(gè)特殊的營(yíng)業(yè)主體，固有的食品監(jiān)管機(jī)制已經(jīng)無法有效實(shí)行，因此我們要根據(jù)國(guó)情和流動(dòng)攤販的特性完善我國(guó)現(xiàn)有的流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管機(jī)制。 除此之外，本文的創(chuàng)作還有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。市場(chǎng)雖然在分配資源方而有著較高的效率，但是也會(huì)有失靈現(xiàn)象的存在，也就是說看不見的手不管用了，這個(gè)時(shí)候就需要政府來進(jìn)行干預(yù)，從而達(dá)到良好的效果。而筆者認(rèn)為，與環(huán)境保護(hù)一樣，當(dāng)社會(huì)人的健康遭受到威脅的時(shí)候，這也是市場(chǎng)失靈的一種表現(xiàn)。因此，對(duì)于流動(dòng)攤販的食品安全問題，政府必須進(jìn)行有效監(jiān)管。其次，食品安全問題是關(guān)系到人們生命健康和社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的大問題，只有把食品安全問題解決了，人們才不會(huì)有后顧之憂，人民的生命才有了最基本的保障，因此，研究流動(dòng)攤販的食品安全監(jiān)管問題是具有積極的現(xiàn)實(shí)意義的。 1.2 研究綜述 1.2.1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀 相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)對(duì)食品安全問題關(guān)注較晚，對(duì)食品安全監(jiān)管問題的研究也相應(yīng)處于起步階段，但是，隨著近年來食品安全問題頻繁發(fā)生，對(duì)食品安全相關(guān)問題的研究越來越受到專家學(xué)者的關(guān)注，也取得一定的研究進(jìn)展。而對(duì)于流動(dòng)攤販的食品安全監(jiān)管研究更是少之又少，其中相關(guān)著作 2 本，學(xué)位論文 4 篇，期刊類文獻(xiàn) 21 篇。首先對(duì)于流動(dòng)商販的概念尚沒有統(tǒng)一的界定，學(xué)者們也都是從不同的角度出發(fā)歸納其特點(diǎn)來進(jìn)行表述，李建設(shè)認(rèn)為，在我國(guó)的大中小城市中，存在著大量的下崗人員、無業(yè)人員、進(jìn)城失業(yè)者、生活貧困者等，它們既沒有工作，生活也沒有保障，為了維持生計(jì)，養(yǎng)家糊口，往往會(huì)從事著一些城市中最簡(jiǎn)單的職業(yè)。因?yàn)闆]有固定的攤位，所以，它們被稱為游商浮販. 李祖華認(rèn)為，無證流動(dòng)攤販，是指無固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、無營(yíng)業(yè)執(zhí)照、無注冊(cè)資金，也沒有合法的攤位證、流動(dòng)性大的攤位。 張磊提出流動(dòng)攤販?zhǔn)侵笡]有固定場(chǎng)所、沒有經(jīng)營(yíng)許可證件，在街頭和其他公共場(chǎng)所擺攤設(shè)點(diǎn)、擅自無照交易的經(jīng)營(yíng)行為。 本文所認(rèn)為流動(dòng)商販，是指在城市背景下由于各種原因的無業(yè)、失業(yè)，無固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，不得不在學(xué)校周圍、車站附近、地鐵口、過街天橋、地下通道、入夜后的鬧市等人流較多的地方，從事蔬菜、水果、熟食、服飾等日常生活用品的經(jīng)營(yíng)者。其中飲食類流動(dòng)攤販所占比例高達(dá) 60%,國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律法規(guī)多數(shù)是從秩序的角度對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行監(jiān)管，即政府通過城管部門的協(xié)作對(duì)于流動(dòng)攤販的設(shè)置地點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)時(shí)間、攤位模式等經(jīng)行規(guī)制，其目的是為了保護(hù)市容環(huán)境整潔和道路交通順暢。學(xué)者們則多從是否確立流動(dòng)攤販的商事主體地位從而對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行規(guī)制。 如徐學(xué)鹿在其主編的商法研究中也提出是否通過確立流動(dòng)攤販的商事主體地位使其合法化已達(dá)到管制的效果。 杜英琴在商法視角下流動(dòng)商販合法化問題研究中提出，既然流動(dòng)商販大量地存在于現(xiàn)實(shí)生活，就應(yīng)當(dāng)給予其一個(gè)相應(yīng)的法律地位，對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，對(duì)其權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行保護(hù)和合理的限制。 陳琳玲在論流動(dòng)攤販的登記制度一文中也偏重于通過確立流動(dòng)攤販類似于個(gè)體工商戶的商事主體地位對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)管。 事實(shí)上，流動(dòng)食品攤販并不是中國(guó)特有的現(xiàn)象，在很多發(fā)達(dá)國(guó)家例如美國(guó)、新加坡等也是流行于街頭巷尾的。在西方國(guó)家，法律上對(duì)流動(dòng)攤販的定義，可以追溯至 1871 年的英國(guó)。英國(guó)將攤販分為 hawker、peddler 和 Chapman,特指那些在各城鎮(zhèn)之間或直接到他人住所從事貨物販賣或手工藝服務(wù)的人。這其中就不乏大大小小的流動(dòng)食品攤販。 在美國(guó)，以紐約市為例，飲食類流動(dòng)攤販自 2007 年起限定數(shù)額 4100 個(gè)，包括 2500 個(gè)兩年期全市范圍經(jīng)營(yíng)的攤位，1000 個(gè)季節(jié)性全市范圍經(jīng)營(yíng)攤位，皇后區(qū)、布朗克斯區(qū)和斯坦登島區(qū)兩年期攤位各 100 個(gè)，還有退伍軍人、殘疾退伍軍人和殘疾人的全市兩年期飲食攤位各 100 個(gè)。飲食類攤販申請(qǐng)或續(xù)延營(yíng)業(yè)執(zhí)照要到市健康與心理衛(wèi)生局（Department of Health and MentalHygiene）去辦理。兩年期的執(zhí)照費(fèi)是 50 美元，季節(jié)性（4 至 10 月）為 10美元。但是在申請(qǐng)之前，需要上 8 個(gè)小時(shí)的營(yíng)業(yè)和衛(wèi)生法規(guī)培訓(xùn)課，分兩天，每天 4 小時(shí)，要交 56 美元的培訓(xùn)費(fèi)。申請(qǐng)執(zhí)照除了要提供各種證明，包括姓名、住址、社會(huì)保障號(hào)碼或納稅號(hào)碼、免冠照片、州稅務(wù)局銷售稅證等以外，如果之前違反過衛(wèi)生局法規(guī)，吃過罰單，衛(wèi)生局還會(huì)調(diào)閱有關(guān)記錄，證明沒有拖欠罰款才有資格排隊(duì)或可能拿到執(zhí)照。市消費(fèi)者事務(wù)局和衛(wèi)生局的巡檢員或得到授權(quán)的雇員或其他執(zhí)法人員（包括警察）都有權(quán)依法檢查流動(dòng)攤販?zhǔn)欠窈戏ń?jīng)營(yíng)，飲食類攤販?zhǔn)欠穹鲜称沸l(wèi)生的規(guī)定。紐約市法典第 89 篇是專門針對(duì)飲食類流動(dòng)攤販的法律，它對(duì)飲食攤可以在什么地方擺放、攤車的結(jié)構(gòu)和衛(wèi)生、食品的來源和保管、垃圾的存放和處理、違章處罰等作了詳細(xì)的規(guī)定。 而在新加坡，提高食品衛(wèi)生水平食品攤販由新加坡環(huán)境發(fā)展部下屬小販局負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。 新加坡每年對(duì)所有食品攤販的清潔管理、食物衛(wèi)生、個(gè)人衛(wèi)生等按等級(jí)優(yōu)、良、中、差 4 級(jí)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)獲優(yōu)者，頒發(fā)清潔與食物衛(wèi)生優(yōu)越表現(xiàn)獎(jiǎng)狀。而對(duì)中、差的業(yè)主，將成為下一年度衛(wèi)生監(jiān)督檢查的重點(diǎn)單位，按照環(huán)境公共衛(wèi)生（食物衛(wèi)生）條例對(duì)違法行為進(jìn)行罰款、記分、暫時(shí)吊證、永久吊證等處罰。另外，小販局的稽查隊(duì)每 4人 1 組配備 1 名持槍保安負(fù)責(zé)對(duì)非法小販的取締工作。 1.2.2 成就與不足 筆者通過閱讀和總結(jié)大量文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者和現(xiàn)行法律法規(guī)多數(shù)是從秩序的角度對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行監(jiān)管，即政府通過城管部門的綜合執(zhí)法對(duì)于流動(dòng)攤販的設(shè)置地點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)時(shí)間、攤位模式等經(jīng)行規(guī)制，其目的是為了保護(hù)市容環(huán)境整潔和道路交通順暢，這從行政法的角度為國(guó)家進(jìn)行社會(huì)秩序的管理提供了大量的思路和建議。但是，目前的研究?jī)H僅停留在了秩的問題層面，而對(duì)于流動(dòng)攤販的食品安全問題監(jiān)管的討論卻少之又少，真正與國(guó)人的身體健康息息相關(guān)的食品的質(zhì)卻被忽視。因此本文將以食品安全為立足點(diǎn)，借鑒和比對(duì)國(guó)外的監(jiān)管制度，結(jié)合流動(dòng)攤販的特殊性，對(duì)我國(guó)政府如何監(jiān)管流動(dòng)攤販的食品問題提出一些可行性的建議。 1.3 文章結(jié)構(gòu)和研究方法 1.3.1 文章結(jié)構(gòu) 本文以提出問題、分析問題、解決問題的思路，找出現(xiàn)行立法中的監(jiān)管漏洞，并通過借鑒當(dāng)前國(guó)外城市流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩卫淼慕?jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)建議。 本文章節(jié)安排如下： 第一章為緒論，主要介紹本文的研究背景和意義、國(guó)內(nèi)外有關(guān)流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管的研究綜述，以及本文的研究思路、研究方法； 第二章主要闡述、歸納我國(guó)對(duì)流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管的現(xiàn)行立法和地方政策； 第三章將圍繞我國(guó)流動(dòng)攤販的特殊性，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度存在的問題提出分析； 第四章為部分國(guó)家城市流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管模式的分析，以此對(duì)我國(guó)的監(jiān)管制度給予啟發(fā)和借鑒； 第五章為則是根據(jù)前述章節(jié)的研究，提出對(duì)我國(guó)流動(dòng)攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管制度的創(chuàng)新、改進(jìn)。