財(cái)政研究論文-加強(qiáng)稅式支出管理.doc

財(cái)政研究論文-加強(qiáng)稅式支出管理“稅式支出”作為一個(gè)法定概念1967年最早出現(xiàn)于美國(guó)，按照西方學(xué)者比較一致的觀點(diǎn)，稅式支出應(yīng)界定為：在現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)不變的條件下，國(guó)家對(duì)于某些納稅人或其特定經(jīng)濟(jì)行為，實(shí)行照顧或激勵(lì)性的區(qū)別對(duì)待，給予不同的稅收減免等優(yōu)惠待遇而形成的支出或放棄的收入。它的實(shí)質(zhì)是政府為實(shí)現(xiàn)自己的既定政策目標(biāo)，增強(qiáng)對(duì)某些經(jīng)濟(jì)行為的宏觀調(diào)控，以減少收入為代價(jià)的間接支出，屬于財(cái)政補(bǔ)貼性支出。其形式主要有起征點(diǎn)、稅收扣除、稅額減免、優(yōu)惠退稅、優(yōu)惠稅率、盈虧互抵、稅收抵免、稅收饒讓、稅收遞延和加速折舊等。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，特別是第二步利改稅以后，隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施，我國(guó)逐步形成了“多種稅、我層次、多環(huán)節(jié)征收”的復(fù)合稅制體系，以減免稅為主要形式的稅式支出作為稅收杠桿的重要組成部分得到廣泛運(yùn)用。但由于我國(guó)現(xiàn)行的稅式支出管理制度是在原有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制下建立發(fā)展起來(lái)的，具有過(guò)渡性的特征，不能完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。集中表現(xiàn)為以下突出問(wèn)題：稅式支出還沒(méi)有正式納入預(yù)算化管理，缺乏總量控制，支出效應(yīng)低下。據(jù)估計(jì)，每年全國(guó)各種稅收優(yōu)惠的稅收額在1000億元左右，大致相當(dāng)于全國(guó)同期工商稅收的11%-12%，有的省份高達(dá)20%左右。各項(xiàng)稅式支出政策過(guò)多、過(guò)濫，涉及面過(guò)多，必然降低其預(yù)期政策效應(yīng)，并為騙稅、逃稅等違法違紀(jì)行為提供了可乘之機(jī)。且在微觀上，尚未能全面開(kāi)展稅式支出分析與評(píng)估和有效把握優(yōu)惠稅款的去向，再加上審批與管理的脫節(jié)，致使稅式支出的政策效應(yīng)難以得到有效實(shí)現(xiàn)，許多優(yōu)惠政策并未收到好的效果。稅式支出形式單一，范圍、結(jié)構(gòu)不盡合理。一是稅收支出的形式偏重于以減免稅和優(yōu)惠稅率為主的“直接援助”，而加速折舊、投資抵免等“間接援助”應(yīng)用的范圍和規(guī)模不大。不利于提高稅收支出的效果。二是稅收支出范圍不夠科學(xué)。目前的稅收支出范圍主要集中在對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和沿海開(kāi)放地區(qū)的實(shí)施，而對(duì)中西部地區(qū)涉及的稅收支出甚少，不利于縮小東西部經(jīng)濟(jì)差距。三是稅收支出的稅種結(jié)構(gòu)還不夠合理。雖然涉外稅收優(yōu)惠大都集中在所得稅上，但增值稅等流轉(zhuǎn)稅的稅式支出在整個(gè)稅式支出中亦居于重要地位，不利于進(jìn)行稅式支出較為適宜的所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅作用的發(fā)揮，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下間接稅應(yīng)盡量保持中性的要求不符。大量稅式支出政策，使名義稅率過(guò)高，拉大了納稅人名義稅負(fù)和實(shí)際稅負(fù)的差距，導(dǎo)致了新的不公平競(jìng)爭(zhēng)。納入預(yù)算管理：我國(guó)稅式支出制度改革的根本出路首先，應(yīng)積極探尋較為適合我國(guó)的稅式支出分析評(píng)價(jià)制度與方法，以指導(dǎo)對(duì)現(xiàn)有稅式支出項(xiàng)目進(jìn)行徹底的清理整頓。重點(diǎn)抓好增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅等主要稅種的分析與評(píng)價(jià)工作。在此基礎(chǔ)上，完成對(duì)現(xiàn)有稅式支出項(xiàng)目的徹底清理整頓：對(duì)確有社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益但尚無(wú)法律依據(jù)的稅收優(yōu)惠，要以立法的形式加以鞏固和完善；對(duì)雖有法律依據(jù)但缺少社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的稅收優(yōu)惠，要考慮通過(guò)修改稅收法律條款，予以取消；對(duì)既無(wú)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益又無(wú)法律依據(jù)的稅收優(yōu)惠，則需要盡快采取有利措施，堅(jiān)決予以杜絕。其次，從某一部門(mén)或某一支出項(xiàng)目入手，進(jìn)行稅式支出成本的預(yù)測(cè)分析工作。對(duì)稅式支出成本估計(jì)方法的選擇，我們認(rèn)為，收入放棄法（收入放棄法即以每一預(yù)算年度內(nèi)由于本年度實(shí)施某一特殊優(yōu)惠條款而減少的稅收收入額來(lái)估計(jì)稅式支出成本的方法，這種方法為大多數(shù)國(guó)家所采用）較為適合我國(guó)的管理、技術(shù)水平，因?yàn)樗恍枰孪瓤紤]稅式支出項(xiàng)目之間的相互效應(yīng)、增加會(huì)減少一項(xiàng)稅式支出對(duì)納稅人行為的影響，進(jìn)而對(duì)稅基的影響以及預(yù)期稅式支出效果能否顯現(xiàn)，在短期還是長(zhǎng)期顯現(xiàn)等一系列復(fù)雜而不確定的因素，只要相對(duì)簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)方法對(duì)某項(xiàng)稅式支出的實(shí)施成本進(jìn)行事后檢驗(yàn)即可。再次，應(yīng)對(duì)稅式支出項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)，編制我國(guó)的稅式支出表。為與我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算支出分類(lèi)一致，形成稅式支出與財(cái)政直接支出項(xiàng)目的對(duì)應(yīng)關(guān)系，便于比較分析，稅式支出項(xiàng)目應(yīng)按預(yù)算職能分類(lèi)，在每一職能項(xiàng)目下再按稅類(lèi)分列，稅類(lèi)之下再按稅種分列，形成稅式支出預(yù)算表的三級(jí)結(jié)構(gòu)。總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益監(jiān)督：我國(guó)稅式支出制度改革需突破的三個(gè)難題對(duì)稅式支出實(shí)行總量控制在一定時(shí)期，決定稅式支出總量規(guī)模的主要是國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、各項(xiàng)政策目標(biāo)和調(diào)控方式、國(guó)家財(cái)政預(yù)算需要等。要在充分占有并參照以往相關(guān)稅收優(yōu)惠制度資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力，通過(guò)定性、定量的分析，確定全國(guó)稅式支出總水平并進(jìn)行總量控制。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，稅收支出預(yù)算規(guī)模可以參照以下指標(biāo)確定：稅式支出總額應(yīng)收稅收收入總額+利潤(rùn)收入+公債收入-直接支出，簡(jiǎn)言之，即稅式支出量應(yīng)以財(cái)政不出現(xiàn)用財(cái)政性貨幣發(fā)行來(lái)彌補(bǔ)赤字為限。稅式支出占財(cái)政總支出的規(guī)模=即實(shí)際稅式支出額（實(shí)際財(cái)政支出額+實(shí)際稅式支出額）100%.根據(jù)世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，這一指標(biāo)以控制在18-25%之間為宜。對(duì)稅式支出實(shí)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化首先，進(jìn)一步優(yōu)化稅式支出的方式。由于各種稅式支出方式對(duì)經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)在時(shí)間、范圍、程度上不盡相同，因此，在操作上應(yīng)適當(dāng)根據(jù)當(dāng)前的政策導(dǎo)向，進(jìn)行稅式支出形式的優(yōu)化選擇。總體上看，可減少和控制稅收豁免、優(yōu)惠稅率等直接形式的使用，適當(dāng)增加加速折舊、盈虧互抵等間接形式的使用，堅(jiān)持和完善出口退稅制度。其次，進(jìn)一步優(yōu)化稅式支出的范圍。要規(guī)范稅式支出的范圍，在實(shí)際工作中必須合理分配稅收優(yōu)惠的范圍及結(jié)構(gòu)，解決各地區(qū)稅收優(yōu)惠政策不統(tǒng)一的混亂現(xiàn)象?，F(xiàn)階段特別要注意運(yùn)用稅式支出政策，促進(jìn)社會(huì)保障體系、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展和大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。要限制照顧性的“救濟(jì)”減免，有針對(duì)性地強(qiáng)化激勵(lì)性的“效益”減免，以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向性的稅式支出取代目前普遍性的稅收優(yōu)惠，充分貫徹國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、地區(qū)政策和其他的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。再次，進(jìn)一步優(yōu)化稅式支出的稅種結(jié)構(gòu)。因?yàn)樗枚惖亩嗌僦苯記Q定了納稅人的稅后所得額的大小，一般來(lái)說(shuō)，所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅作為稅式支出的稅種比較適宜。隨著我國(guó)稅制改革的深入，稅種結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，稅式支出的稅種結(jié)構(gòu)也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整：流轉(zhuǎn)稅稅式支出的范圍與規(guī)模逐步縮小，所得稅類(lèi)稅式支出逐步提高，成為主體。對(duì)稅式支出實(shí)行效益監(jiān)督由于稅式支出效應(yīng)的雙重性質(zhì)，在實(shí)施過(guò)程中始終存在發(fā)揮正效應(yīng)和限制負(fù)效應(yīng)的矛盾，且正負(fù)效應(yīng)在客觀情況變化的情況下會(huì)自行轉(zhuǎn)化，一項(xiàng)有效的稅式支出制度在客觀條件變化后，不僅激勵(lì)作用可能消失，而且可能成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。因此在管理上需要建立一套科學(xué)的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，以效益為核心進(jìn)行監(jiān)督。考核的具體方法可以采用“成本效益”分析法，若效益小于等于機(jī)會(huì)成本（或效益成本）則稅式支出為低效，應(yīng)停止實(shí)施；反之，則稅式支出為有效或高效，就可以實(shí)施?？己私?jīng)濟(jì)效益的優(yōu)劣在于支出償還能力的大小，也就是稅式支出的使用給國(guó)家?guī)?lái)的資金回流量。而