財政研究論文-提高政府資本性支出效率.doc

財政研究論文-提高政府資本性支出效率目前我國的政府資本性支出效率因存在著較大的改進空間而未進入理想狀態(tài)。從部分市場經濟國家和地區(qū)的政府資本性支出效率狀態(tài)來看，他們的結果卻是比較理想的，如新加坡、香港等。盡管國情、地情不一，但他們?yōu)榇_保較高的政府資本性支出效率而建立的原則、規(guī)則、制度以及技術手段等，均能為我們提供借鑒和參考。當然，我國也不是所有地方的政府資本性支出效率都低下，以溫州為代表的一些地區(qū)就比較高，石家莊、青島、深圳等市在改善社會公益性項目投資體制方面也取得了初步成效。這表明，以制度創(chuàng)新可以提高政府資本性支出效率。石家莊行政事業(yè)單位項目建設管理中心，作為代表政府投資的法人主體和管理機構，凡是以財政資金為主的行政事業(yè)單位建設項目，都由該中心按照項目法人責任制的辦法，實行建設期間的法人代理，負責從項目籌建到交付使用的全部過程管理。該中心有一套嚴密的工作制度，包括招標、評標兩條線的招投標制度；兩核一審的審計制度，審計范圍包括設計概算、工程預算和決算；雙重監(jiān)理制度，分別由該中心和監(jiān)控公司進駐施工現(xiàn)場，有效地實行工程投資、質量、進度三控制。青島市從1997年開始，市財政投資項目試行代建制。代建制的原則是將項目建設單位與項目使用單位分離，通過招標方式選擇第三者（代建單位），按照計劃批準的規(guī)模、標準和內容組織建設，竣工后交給使用單位。深圳市早在1993就成立華倫投資咨詢公司，專門負責對政府投資項目的概預算進行跟蹤審計。幾年來，深圳市計劃局授權華倫投資咨詢公司跟蹤審計政府投資的17個項目，報審工程造價7.96億元，審核后為6.89億元，核減1.07億元，核減率達到13.5%.這種做法對克服普遍存在的虛報工程造價現(xiàn)象，起到了明顯的作用。這些地方的做法對于健全政府財政投資項目的風險約束機制、強化投資主體責任、控制項目投資和工程質量、提高資金的利用效益都起到了積極的作用，進而為我們提高整個政府資本性支出效率提供了實證支持和經驗來源。以制度創(chuàng)新提高政府資本性支出效率，就技術性因素而言，可以通過學習國外的做法，引入市場機制，通過總結實踐經驗，使支出的管理技術不斷提高，而且技術性因素本身也是要不斷發(fā)展的。但制度性因素則不然，自發(fā)的制度變遷不僅需要有制度變遷主體持之以恒地推進創(chuàng)新，而且變革的速度也比較緩慢，因此，必須通過有意識的、主動的制度創(chuàng)新，使資本性支出的效率得到提高。調整政府投資領域，優(yōu)化支出結構帕累托效率的一個隱含前提是政府的職能必須是比較清晰和獨立的，政府與市場的分工也是比較明確的，盡管在政府的具體運作上也可以采用市場機制，市場內部也有非市場機制，但政府和市場各自的中心職責和行動目標是不同的。據(jù)此，政府的支出范圍就必須圍繞政府的職能展開，只有這樣才符合帕累托效率的要求。于是，我們便可提出調整現(xiàn)有政府資本性支出范圍、優(yōu)化政府資本性支出結構的思路。具體到政府資本性支出，按照市場改革的要求，其支出范圍應主要集中在農業(yè)、基礎設施、國民經濟的支柱產業(yè)、教育和環(huán)境保護等幾個方面。除上述重要領域外，政府在一般的競爭性領域的投資都應該收縮，甚至停止，有所不為方能有所為。不過，值得一提的是，政府投資領域的調整必須同國有企業(yè)的改革相配套，也就是說國有企業(yè)的改革必須跟上，因為增量的變動要與存量的變動相互協(xié)調。當然，這里還有與政府資本性支出范圍的調整聯(lián)系密切的政府公共支出結構優(yōu)化問題。公共財政支出結構的優(yōu)化主要指經常性支出結構的優(yōu)化，經常性支出的結構如果沒有實現(xiàn)優(yōu)化，其消極影響必然會波及資本性支出。我國當前經常性支出存在的最大問題是支出規(guī)模過大，其原因是政府機構和人員規(guī)模膨脹，同時因改革不到位，規(guī)模龐大的事業(yè)單位也由財政“養(yǎng)活”，迫使財政的經常性支出不斷膨脹。因此，必須在近年強力推進機構改革，堅決縮減政府機構的人員。完善資本性支出控制制度政府資本性支出的X效率所謂X效率，它代表的是來源不明的非配置效率（羅杰；弗朗茨，1993年）。如果這種效率存在，就稱之為X效率，如果不存在，則稱之為X低效率。X效率最早是由美國經濟學家哈維；萊賓斯坦（HarveyLeibenstein）于1966年提出來的，這個理論的提出完全是一種觀察的結果要求政府支出的成本最小化，但成本最小化的含義和要求是豐富的。X效率的成本最小化并不單純是成本的低廉，它是要求在保證最終支出質量與速度條件下的成本最小化，最終支出質量要求公共商品必須是能滿足消費者需求的，不能是“豆腐渣”工程或技術含量低的落后工程。公共商品的生產速度也是要被考慮的因素，因為時間成本也是一種成本，所以X效率的是包含著金錢成本與時間成本最小化效率。當然，X效率的實現(xiàn)并不是自發(fā)的，X效率的實現(xiàn)必須要以一系列的完備制度作保證。發(fā)達國家為了保證政府資本性支出的X效率，基本上都建立了嚴格的政府資本性支出的監(jiān)督管理制度。在歐盟國家中，法國的監(jiān)管制度是比較有影響的，經過幾個世紀的發(fā)展，法國對政府資本性支出的監(jiān)管已經形成了以議會宏觀監(jiān)督、經濟財政部日常業(yè)務監(jiān)督、審計法院事后監(jiān)督為主體的分工明確、相互協(xié)調、組織嚴密的財政監(jiān)督體系。法國政府對公共工程進行監(jiān)管主要在于：議會對公共工程立項的監(jiān)督，財政監(jiān)察專員對公共工程招標的監(jiān)督，公共會計對公共工程款項撥付時的監(jiān)督，國家監(jiān)察員和國家市場專門委員會對公共工程的實施和資金使用的監(jiān)督和審計法院對公共工程竣工驗收的事后監(jiān)督。我國長期的計劃經濟使人們缺乏效率意識，政府資本性支出尤其如此。這不僅有產權方面的原因，也有社會監(jiān)督力量不夠、政府難以自己監(jiān)督自己的原因，更為主要的是政府的經濟活動往往服從于政治的需要，而政治的需要又是較少考慮效率的。因此，必須大膽借鑒和學習國外的做法，“洋為中用”，建立起我國的政府資本性支出控制制度，即：突出對整個支出過程進行全方位、全過程的監(jiān)督管理的原則；強化法律和制度約束，貫徹誰投資、誰負責、誰受益（間接受益）的原則；科學地引進市場機制的原則；動員社會力量，強化社會監(jiān)督的原則。同時，要相應的建立規(guī)范的政府投資可行性論證制度，加強對項目建設過程的監(jiān)控，實施政府采購制度，實施投資項目的驗收制度和后評價制度。改革政府預算管理制度政府資本性支出低效率也是預算管理不完善的表現(xiàn)。政府的預算管理活動實際上是財政活動的核心，政府如果希望財政活動的結果使民眾滿意，就必須使預算管理活動更加科學和規(guī)范化。同理，如果希望提高我國政府資本性支出的效率，就必須對我國的預算管理制度進行完善和創(chuàng)新。而要做到這一點，就必須調整預算年度的預算周期，將國家預算更加全面化和透明化，改進預算編制方法。完善公共選擇制度公共選擇是將預算草案上升到法律文件的關鍵環(huán)節(jié)，也是一個協(xié)調和綜合不同地區(qū)、不同部門、不同階層利益的過程。在公共選擇過程中，民主體現(xiàn)得越透徹，公共選擇的結果就越能符合大多數(shù)人的要求。針對公共選擇存在的諸多問題，應該相應完善一系列制度來確保民主的貫徹，尤其完善人民代表資格的選擇制度，創(chuàng)造條件使人民代表能夠充分了解國家預算的信息，強化人民代表大會對政府預算執(zhí)行的監(jiān)督和制約力度。創(chuàng)新財政體制由于我國現(xiàn)行分稅制不利于政府資本性支出效率的保持和提高，為此，應認真做好以下幾點：一是重新認識和確定中央政府與地方政府的職能；二是規(guī)范中央政府與地方政府之間的“游戲”規(guī)則；三是強化中央政府的監(jiān)督和地方民主監(jiān)督。推進國有企業(yè)改革國有企業(yè)改革是推進市場經濟的關鍵，無論是哪一方面的改革，最后幾乎都要落到國有企業(yè)的改革上來，比如投資體制改革、財政體制改革、金融體制改革和外貿體制改革等，都繞不過