財政研究論文-規(guī)范和完善政府采購制度的思考.doc

財政研究論文-規(guī)范和完善政府采購制度的思考摘要：我國的政府采購從試點到全面推行，已取得了顯著成效。但在其具體實施過程中，仍存在許多問題，尚需進(jìn)一步規(guī)范和完善。文章從健全政府采購法律體系、擴(kuò)大政府采購規(guī)模和范圍、設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)、完善政府采購的管理監(jiān)督機(jī)制等方面提出了規(guī)范和完善我國政府采購制度的建議。關(guān)鍵詞：政府采購；政府采購制度；集中采購政府采購從試點到全面推行，特別是2003年1月1日政府采購法實施以來，取得了顯著的成效。一方面規(guī)范了政府采購行為，維護(hù)了國家利益，促進(jìn)了廉政建設(shè)；另一方面，增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力，節(jié)約了財政資金，提高了資金使用效率。但在政府采購制度實施中，仍存在許多問題，需進(jìn)一步規(guī)范和完善。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議中也明確提出要繼續(xù)深化政府采購制度的改革。筆者認(rèn)為，規(guī)范和完善政府采購制度應(yīng)主要從以下幾方面進(jìn)行。一、健全政府采購法律體系根據(jù)國際經(jīng)驗，完整的政府采購法律體系是完善的政府采購制度的特點之一。一套完整的法律體系不僅是基本法，還應(yīng)包括實施細(xì)則及相關(guān)的配套規(guī)定和辦法等。目前，我國盡管出臺了政府采購法，但至今尚未頒布政府采購法實施細(xì)則，相關(guān)的配套制度和管理辦法也制定的較少，且缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，致使很多采購領(lǐng)域無章可循，出現(xiàn)了管理上的混亂，嚴(yán)重影響了政府采購工作的正常開展。因此，應(yīng)盡快制定政府采購法實施細(xì)則，同時要盡快制定招投標(biāo)管理、采購信息管理、專家管理和供應(yīng)商投訴處理等配套制度和管理辦法。各地也可在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，結(jié)合本地實際，制定相應(yīng)的制度和管理辦法，以進(jìn)一步健全政府采購法律體系。二、擴(kuò)大政府采購規(guī)模和范圍目前，我國政府采購的規(guī)模小，范圍窄。根據(jù)國際經(jīng)驗，一個國家政府采購的規(guī)模一般為財政支出的30%左右。按這個口徑計算，目前我國的政府采購規(guī)模顯然偏小。例如，2003年全國財政支出為24649.95億元，其中地方財政支出為17229.85億元，中央財政支出為7420.1億元，但2003年我國地方政府采購規(guī)模為1396.6億元，僅占地方財政支出的8.1%，中央政府采購規(guī)模為262.8億元，僅占中央財政支出的3.5%.此外，政府采購的范圍也相當(dāng)狹窄，大部分省、市政府采購的范圍都集中在交通工具，醫(yī)療設(shè)備，辦公用品等。建議各地按照政府采購法的規(guī)定，由省、自治區(qū)，直轄市人民政府或其授權(quán)的機(jī)構(gòu)合理確定并公布集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大政府采購范圍。政府采購的范圍不應(yīng)僅僅局限于交通工具、醫(yī)療設(shè)備、辦公用品等幾個品目上，而應(yīng)逐步將大型商品、跨部門的通用商品以及投資額較大的工程和服務(wù)項目納入政府采購范圍。通過采購規(guī)模和范圍的擴(kuò)大，逐步提高政府采購支出占財政支出的比重，提高資金的使用效率。三、設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)政府采購的一個重要特征就是政府采購項目的集中代理采購制度的推行。要實施集中代理采購，就必須成立相應(yīng)的集中采購機(jī)構(gòu)。因此，我國政府采購法對政府集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)立作了相應(yīng)的規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)為代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)”：“集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜”：“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動”：“采購代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系?！钡珡哪壳叭珖鞯氐恼胁少彊C(jī)構(gòu)的設(shè)置情況來看，缺乏統(tǒng)一規(guī)范性，主要表現(xiàn)在兩方面：一是集中采購機(jī)構(gòu)隸屬（掛靠）不同部門，有依法設(shè)置為政府直屬事業(yè)單位的；有隸屬（掛靠）于政府辦公廳（室）的；有隸屬于政府機(jī)構(gòu)事務(wù)管理局的；有隸屬于成套設(shè)備招標(biāo)局（集團(tuán)）的；甚至還有仍然屬于政府采購監(jiān)督管理部門的。二是集中采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不一致，有事業(yè)單位、有行政單位、還有企業(yè)化管理單位，這種缺乏統(tǒng)一規(guī)范性的局面非常不利于我國政府采購制度的實施。建議各地根據(jù)實際情況決定是否設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，但一當(dāng)要設(shè)置，就必須依據(jù)政府采購法的規(guī)定設(shè)置。四、完善政府采購的監(jiān)管機(jī)制目前，我國政府采購還缺乏規(guī)范的管理和有效的監(jiān)督，致使在政府采購實踐中出現(xiàn)很多問題。主要表現(xiàn)在有的地方人為地封鎖市場，歧視、排擠外地供應(yīng)商；有的地方資格審核過于簡單，對供應(yīng)商或承包商是否真正具有履約能力或其投標(biāo)是否真實心中沒底，出現(xiàn)虛擬中標(biāo)現(xiàn)象；有的單位因采購項目的資金不能及時撥付，先斬后奏，采取賒欠墊貨的方式先行施工；有的部門將撥入的采購資金挪作他用，逃避政府采購；有的地方政府采購管理機(jī)構(gòu)和具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)不分，既制定政策又操作業(yè)務(wù)，另外，有的地方還存在暗箱操作及其他非規(guī)范性問題。建議參照國際慣例，建立一整套管理監(jiān)督機(jī)制來協(xié)調(diào)、解決政府采購活動中出現(xiàn)的上述問題。具體可從以下幾方面著手：1.建立政府采購管理機(jī)構(gòu)?？蓞⒄諊H慣例，按照政府采購法的規(guī)定，在財政部門內(nèi)設(shè)政府采購管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政府采購法規(guī)，編制政府采購預(yù)算，進(jìn)行政府采購數(shù)字統(tǒng)計、政府采購分析評估，協(xié)調(diào)管理政府采購事務(wù)等。2.建立政府采購的監(jiān)督機(jī)制。建立有效的政府采購監(jiān)督機(jī)制，是政府采購工作規(guī)范運作的保證。目前，應(yīng)按照政府采購法的規(guī)定執(zhí)行，即政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)從法律、法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，采購范圍、方式和程序的執(zhí)行情況，采購人員的職業(yè)責(zé)任和專業(yè)技能等方面加強(qiáng)對政府采購活動及集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查；集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度；審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對參與政府采購活動的國家機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實行監(jiān)察。此外，還應(yīng)抓好以下環(huán)節(jié)的監(jiān)督：一是建立政府采購預(yù)算制度，提高政府采購計劃的約束力；二是建立供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)對競標(biāo)主體的監(jiān)督；三是建立評委庫制度，加強(qiáng)對招投標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)督；四是建立采購與付款相分離制度，加強(qiáng)貨款結(jié)算環(huán)節(jié)的監(jiān)督；五是加強(qiáng)社會監(jiān)督。在政府采購具體運作過程中，各職能部門應(yīng)制定對外信息發(fā)布的制度和方法，定期將采購信息、法規(guī)、制度和結(jié)果向社會公開，接受社會媒體和公眾監(jiān)督，以提高政府采購的透明度。3.建立仲裁機(jī)構(gòu)。實行政府采購制度后，必然會產(chǎn)生許多矛盾，需要進(jìn)行仲裁。仲裁機(jī)構(gòu)既可以是專門成立的政府采購仲裁委員會，也可以是一般性的仲裁機(jī)構(gòu)，應(yīng)按規(guī)范的工作程序和規(guī)則進(jìn)行仲裁，解決招投標(biāo)和履行中的爭議。五、建立一支高素質(zhì)的政府采購隊伍政府采購工作是一項全新的系統(tǒng)性工程，由于政策性強(qiáng)、涉及面廣，要求采購人員既要具備扎實的專業(yè)理論知識，又要具有很強(qiáng)的業(yè)務(wù)操作能力。而目前我國大部分政府采購人員理論水平低，對招投標(biāo)、合同、商業(yè)談判、市場調(diào)查及商品工程和服務(wù)等方面的知識和技能也知之甚少，尤其是缺乏工程預(yù)決算審查和管理等方面的基礎(chǔ)，對工程項目的技術(shù)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性掌握不準(zhǔn)，對合同的履行、驗收、監(jiān)管不到位。由于政府采購隊伍的專業(yè)水平不高，致使采購過程中時常出現(xiàn)采購程序不規(guī)范，出現(xiàn)問題得不到及時處理的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府采購制度的順利實施。因此，建立一支高素質(zhì)的政府采購隊伍已迫在眉睫。建議加強(qiáng)政府采購人員的培訓(xùn)。各級政府應(yīng)定期或不定期地開辦各類培訓(xùn)班，對政府采購人員及相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容主要是政府采購的基本知識，有關(guān)法律、制度、政策以及政府采購的國際規(guī)則等。在培訓(xùn)過程中，要注意將財政系統(tǒng)的自我培訓(xùn)與利用社會資源培訓(xùn)相結(jié)合，更多地采取聯(lián)合培訓(xùn)、委托培訓(xùn)的方式，以擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模和提高培訓(xùn)質(zhì)量。有條件的財經(jīng)類院?？砷_設(shè)政府采購課程或?qū)I(yè)，以滿足各級政府采購人才的需求。此外，還應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的政府采購