新聞傳播學(xué)論文-廣播電視公共服務(wù)、政治理念與社會(huì)實(shí)踐（一）.doc

新聞傳播學(xué)論文-廣播電視公共服務(wù)、政治理念與社會(huì)實(shí)踐（一）關(guān)鍵詞：廣播電視公共服務(wù)政治理念社會(huì)實(shí)踐事實(shí)聚焦：1927年BBC改組為公共公司，并獲得皇家憲章，建構(gòu)了英國(guó)乃至世界范圍公共廣播電視體制，形成廣播電視公共服務(wù)基本理念。1986年5月，皮考克報(bào)告提出英國(guó)廣電業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向高度發(fā)展的基于消費(fèi)者至上的市場(chǎng)體制，這就要認(rèn)識(shí)到觀眾和聽(tīng)眾等完全可以根據(jù)自己的利益與喜好做出自己的最佳選擇，也就是說(shuō)通過(guò)自由購(gòu)買產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿足其需求。2006年3月，英國(guó)政府發(fā)布題為“為所有人提供服務(wù)：數(shù)字時(shí)代的BBC”的白皮書認(rèn)為英國(guó)公共廣播電視除BBC之外，還包括獨(dú)立電視（ITV）、第四頻道（C4即Channel4）、第五頻道（C5即Channel5），稱之為商業(yè)性的公共廣播電視機(jī)構(gòu)（commercialpublicservicebroadcasting）2003年，中共中央宣傳部、文化部、國(guó)家廣電總局、新聞出版署關(guān)于文化體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)（21號(hào)文件）和新聞出版總署下發(fā)了關(guān)于促進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)，廣電業(yè)劃分為公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)兩類，涉及到了廣播電視公共服務(wù)問(wèn)題。2005年，廣電總局把該年作為建設(shè)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系年，推進(jìn)村村通工程，發(fā)展農(nóng)村廣播電視公益性事業(yè)。2006年3月中共中央政治局常委李長(zhǎng)春在全國(guó)文化體制改革工作會(huì)議又強(qiáng)調(diào)指出，要按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，高度重視農(nóng)村公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)。自20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)，隨著衛(wèi)星、互聯(lián)網(wǎng)等新信息傳播技術(shù)的興起與迅猛發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的推進(jìn)，世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生著深刻而影響久遠(yuǎn)的變革，英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府執(zhí)政方式進(jìn)行重新的思考與革新，肇始了以新自由主義為思想基礎(chǔ)的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”與“新公共服務(wù)理論”等理論探索與實(shí)踐活動(dòng)。由此，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用了新自由主義的商業(yè)邏輯，放松了對(duì)媒介市場(chǎng)的規(guī)制，以英國(guó)為代表的公共廣播電視服務(wù)體系遇到了前所未有的沖擊與挑戰(zhàn)，面臨諸如經(jīng)濟(jì)來(lái)源、管理模式變革等問(wèn)題與困境，步入了公共服務(wù)的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)時(shí)期。近年來(lái)學(xué)術(shù)界開(kāi)始質(zhì)疑和批評(píng)這種用私營(yíng)部門管理理念與方式來(lái)解決公共服務(wù)問(wèn)題和管理公共部門的理論，開(kāi)始思考和探索公共管理與公共服務(wù)供給的有效方式。同樣在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，學(xué)界開(kāi)始反思媒介的商業(yè)化邏輯，探索在信息化、全球化時(shí)代新的廣播電視公共服務(wù)模式。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府的執(zhí)政理念與方式日益創(chuàng)新，特別是自黨的十六大以來(lái)，中央提出了提高黨的執(zhí)政能力與轉(zhuǎn)變政府職能等理念，政府逐漸向?yàn)楣裉峁┗径行У墓卜?wù)和管理的現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變，政界與學(xué)界開(kāi)始對(duì)公共服務(wù)的供給理念與方式進(jìn)行新的認(rèn)識(shí)與思考。2003年中央推行文化體制改革，將包括廣播電視業(yè)在內(nèi)的文化業(yè)分為公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)。國(guó)家廣電總局將2005年定為“農(nóng)村公共服務(wù)年”，而加強(qiáng)社會(huì)主義文化建設(shè)、逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系成為“十一五”期間的重要任務(wù)之一，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容之一。在部署的7項(xiàng)公共文化建設(shè)重點(diǎn)工程中，涉及到廣播影視的就有3項(xiàng)，包括：村村通廣播電視、農(nóng)村電影放映和“西新工程”，特別是村村通廣播電視，已被列入2006年國(guó)務(wù)院工作要點(diǎn)，成為“十一五”期間社會(huì)主義農(nóng)村文化建設(shè)的一號(hào)工程。由此，廣播電視業(yè)的公共性及其公共服務(wù)功能日益成為理論和實(shí)踐界關(guān)心的問(wèn)題，如何在當(dāng)前世界與國(guó)內(nèi)格局下建構(gòu)適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的廣電公共服務(wù)體系，以及建構(gòu)這樣體系的目標(biāo)是什么和如何實(shí)現(xiàn)之等問(wèn)題都是亟需我們探討和研究的。近年來(lái)有關(guān)廣播電視公共服務(wù)的論文大多集中在探討廣播電視的公共品屬性以及其產(chǎn)供組合方式的變化，但實(shí)際上，無(wú)論是發(fā)展公益性事業(yè)還是建構(gòu)公共文化服務(wù)體系都關(guān)乎到一個(gè)最基本的學(xué)術(shù)概念或范疇和實(shí)踐理念，那就是對(duì)于公共利益及其實(shí)現(xiàn)手段的認(rèn)識(shí)。因此，本文在分析公共利益的內(nèi)涵以及公共服務(wù)價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，探討了英國(guó)公共廣播電視體系及政策的變化，進(jìn)而分析了促使這些變化的政治經(jīng)濟(jì)思潮的變化。最后對(duì)我國(guó)廣播電視公共服務(wù)進(jìn)行了探索，以有利于建立與完善適合我國(guó)國(guó)情的廣播電視的公共服務(wù)體系。1公共利益、公共服務(wù)與政府執(zhí)政行為變化公共利益一詞被廣泛地應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域，其涵義也不盡相同，有關(guān)公共利益的理論也是多種多樣的，可謂“仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智”，莫衷一是。實(shí)際上，試圖明確界定公共利益就如同想給“愛(ài)”下個(gè)一勞永逸的定義一樣，是不可能的，有時(shí)甚至是徒勞的，但這并不意味著我們就不必去探討這些概念。恰恰相反，探究公共利益為我們認(rèn)識(shí)公民權(quán)、政府治理以及公共服務(wù)帶來(lái)的豐富性，其價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于試圖確定這一概念的邊界時(shí)所遇到的困難與歧義性1。而且對(duì)公共利益采用什么樣的思考方式?jīng)Q定了政府相應(yīng)的決策行為，同樣什么樣的公共服務(wù)的價(jià)值趨向也取決于相應(yīng)的公共利益觀。一般認(rèn)為較早系統(tǒng)地論述公共利益的是紐約城市大學(xué)教授赫爾德博士（VirginiaHeld），她的研究具有代表性、普適性（被各個(gè)領(lǐng)域都相對(duì)認(rèn)可的）2。她在1970年出版的公共利益與私人利益一書中將公共利益理論歸納為多數(shù)論（preponderatetheory）、共同利益論(commoninteresttheory)和共識(shí)論(unitarytheory)3。多數(shù)論認(rèn)為大多數(shù)人的利益就是公共利益，而共同利益論則把范圍拓展到所有公民，共識(shí)論認(rèn)為公共利益當(dāng)體現(xiàn)為一種公民的共同價(jià)值觀。前二者都是一種實(shí)用主義的價(jià)值觀，按現(xiàn)存人口數(shù)量（人頭數(shù)）的多少來(lái)確定公共利益所在，但都沒(méi)有說(shuō)明多數(shù)人或所有公民的利益是什么，應(yīng)該包含哪些價(jià)值。后者則是從某種共同的社會(huì)價(jià)值來(lái)鑒定公共利益，揭示了公共利益的本質(zhì)所在。2004年赫爾大學(xué)（TheUniversityofHull）教授費(fèi)恩塔克（MikeFeintuck）博士從政府規(guī)制的角度出發(fā)，在評(píng)析了赫爾德的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上又增加了經(jīng)濟(jì)模式的公共利益觀（economicversionofthepublicinterest），認(rèn)為這種觀念就是自由市場(chǎng)主義者用經(jīng)濟(jì)學(xué)去解釋政治活動(dòng)和政府執(zhí)政行為，政府等公共部門的決策也具有經(jīng)濟(jì)人理性選擇的特征謀求個(gè)人利益的最大化，而公共利益不過(guò)是個(gè)人利益的集聚而已（會(huì)受到市場(chǎng)力量的左右），同樣是運(yùn)用簡(jiǎn)單數(shù)量統(tǒng)計(jì)式鑒定模式來(lái)確定公共利益的4。費(fèi)恩塔克博士在對(duì)比了英美兩國(guó)政府對(duì)媒介和食品行業(yè)的規(guī)制之后，認(rèn)為現(xiàn)行規(guī)制政策越來(lái)越傾向于經(jīng)濟(jì)價(jià)值而將公民價(jià)值邊緣化、缺乏對(duì)共同價(jià)值（collectivevalue）的認(rèn)同、沒(méi)有建構(gòu)切實(shí)的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)那些被市場(chǎng)忽視的共同價(jià)值的規(guī)制體系。實(shí)際上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家所言的自由民主是由三個(gè)最基本的要素構(gòu)成的：資本和市場(chǎng)、個(gè)人自由和個(gè)人主義、共同價(jià)值。而前兩者與后者本來(lái)就是相互沖突的，即商業(yè)自由與共同價(jià)值等其他民主要素之間存在著內(nèi)在的、難以消減的抵牾與矛盾，同時(shí)也是相生相克、相互制衡的。但現(xiàn)在的問(wèn)題是自由這個(gè)要素（更準(zhǔn)確地說(shuō)是經(jīng)濟(jì)或商業(yè)的自由）越來(lái)越居于主導(dǎo)地位，而民主卻愈來(lái)愈趨于邊緣化5。因此，公共利益不能僅僅局限于商品價(jià)值，而應(yīng)是共同價(jià)值的體現(xiàn)6。以上幾種說(shuō)法都是在探討公共利益的所在，也就是公共服務(wù)的對(duì)象是什么，是全體公民、大多數(shù)人、個(gè)人選擇，或是共同價(jià)值判斷。多數(shù)論、共同利益論和經(jīng)濟(jì)模式極易被政治、經(jīng)濟(jì)力量所左右，往往會(huì)使公共利益淪為一種名義上的空泛的概念，會(huì)出現(xiàn)多數(shù)人的霸權(quán)或暴政，而忽視了那些被邊緣化的少數(shù)人的利益，這兩種觀點(diǎn)還存在兩方面的缺陷：忽視了后代人的利益，因兩者所顧及的就是當(dāng)代的全體公民或多數(shù)人的利益；貌似價(jià)值中立，但實(shí)際上在現(xiàn)實(shí)中卻很難漠視特定的倫理道德價(jià)值對(duì)其的影響。而經(jīng)濟(jì)模式其實(shí)就是廢止論，是用市場(chǎng)邏輯來(lái)解構(gòu)公共利益。無(wú)論是在政界或是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人都要追求自己利益的最大化，個(gè)人選擇會(huì)促使共同財(cái)富（generalwelfare）的最大化，因此，不存在除個(gè)人利益之外的任何共同利益，個(gè)人利益的總和就是公共利益，由此，公共服務(wù)就成了無(wú)源之水了。實(shí)際上，這就將商品價(jià)值置于至高無(wú)上的地位，甚至是唯一的價(jià)值，但在人類社會(huì)中還有許多非商品的價(jià)值。其實(shí)，探討公共利益這個(gè)概念的目的不是試圖給其下個(gè)明確且放之四海皆準(zhǔn)或一勞永逸的概念，而是要理清不同時(shí)期政府是如何鑒定公共利益和如何促使公共利益實(shí)現(xiàn)的，即基于什么樣的共同價(jià)值理念和采用何種公共服務(wù)供給的方式或手段。近年來(lái)，著名的美國(guó)公共行政學(xué)者登哈特夫婦（JanetV.DenhardtandRobertB.Denhardt）從公共行政學(xué)的角度將探討公共利益的不同理論模式歸納為4種類型7：規(guī)范論把公共利益視為一種政府決策的規(guī)范性道德和倫理標(biāo)準(zhǔn)，荷林（PendletonHerring）早在1936年就曾指出“公共利益就是指導(dǎo)行政官員執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)”8。雖然這種從公共利益功能（或作用）角度出發(fā)來(lái)定義的觀點(diǎn)至今在公共行政領(lǐng)域仍然是很重要的，但問(wèn)題在于這種標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵是什么？是行政官員自認(rèn)為的呢？還是每個(gè)公民都應(yīng)該受到平等的待遇呢？廢止論認(rèn)為公共利益這個(gè)概念具有不可測(cè)量性，也并非是不可或缺的，而政策制定與分析的最佳角度應(yīng)是個(gè)人選擇，因此，公共利益的概念或理念是無(wú)用的、無(wú)意義的。實(shí)際上，這種觀點(diǎn)體現(xiàn)了自由市場(chǎng)主義的邏輯，認(rèn)為人都是理性的經(jīng)濟(jì)人，公共利益或公共政策不過(guò)是個(gè)人追求自身利益最大化的最終結(jié)果而已，因此，不存在任何超越自身利益的公共利益。政治過(guò)程論是基于利益集團(tuán)或政黨能正確地代表公民利益這樣一種觀念（假設(shè)），認(rèn)為重要的不是公共利益的內(nèi)容而是實(shí)現(xiàn)方式，個(gè)人或作為整體的公民無(wú)法在政策形成過(guò)程中維護(hù)公共利益的，只有靠利益集團(tuán)或政黨才有可能表達(dá)自己的聲音，也就是說(shuō)，公共利益是通過(guò)各種利益集團(tuán)或政黨之間的博弈過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)的。此觀點(diǎn)其實(shí)漠視了公民這一個(gè)重要要素，這些代表們博弈的結(jié)果難道就是公共利益嗎？就是公民所需求的嗎？與前三種觀點(diǎn)相比，首先，共同利益論肯定了任何社會(huì)都存在著諸如共享、關(guān)懷等公民所期望和認(rèn)同的共同價(jià)值，這些價(jià)值當(dāng)與自由市場(chǎng)所倡導(dǎo)的那些是一樣重要的（甚至更為重要）。因此，公共利益可以理解為一種對(duì)共同價(jià)值進(jìn)行討論的結(jié)果，而且是一個(gè)富有歧義性而又有價(jià)值的概念。其次，認(rèn)為公共利益源于自身利益，卻又高于（超越）自身利益，能促使人類實(shí)現(xiàn)“最高抱負(fù)和最深切的信仰”9。政府工作的焦點(diǎn)或公共政策要解決的核心問(wèn)題就是如何維護(hù)公共利益問(wèn)題。如果從政府執(zhí)政行為變化來(lái)看，不同時(shí)期對(duì)公共利益及公共服務(wù)有著不同的思考。在資本主義初期，特別是從1776年亞當(dāng)斯密發(fā)表了國(guó)富論以來(lái)，英國(guó)等西方資本主義國(guó)家信奉放任自由的自由市場(chǎng)主義，認(rèn)為解決公共和私人利益沖突的最好途徑就是市場(chǎng)，只有在個(gè)人利益最大化的基礎(chǔ)上才能促進(jìn)和保證公共利益10。到1887年美國(guó)學(xué)者伍德羅威爾遜在政治學(xué)季刊發(fā)表了行政學(xué)研究一文，提出了政治與行政分離（政策制定與執(zhí)行分開(kāi)）的觀點(diǎn)，官僚制成為另一種解決公共利益問(wèn)題的手段，步入了公共行政學(xué)上所言的老公共行政時(shí)期。這時(shí)的公共利益是由官員（民選的政策制定者）來(lái)界定的，是從政治上加以界定并由法律來(lái)表達(dá)的，行政官員為公共利益服務(wù)的最好途徑就是能夠盡可能最有效率、最科學(xué)、最具政治中立性的方式執(zhí)法11，公共服務(wù)是由政府提供的。而20世紀(jì)80年代開(kāi)始的新公共管理運(yùn)動(dòng)卻把公民當(dāng)作顧客（消費(fèi)者），把政府當(dāng)作市場(chǎng)，認(rèn)為決策最恰當(dāng)和首要的基礎(chǔ)就是個(gè)人利益，公共利益就被邊緣化了，大有廢止公共利益之勢(shì)。正如提出企業(yè)家政府理論的美國(guó)學(xué)者奧斯本和蓋布勒所言，政府的宗旨是滿足消費(fèi)者的需要，行政人員當(dāng)采用市場(chǎng)手段來(lái)從事行政管理工作，政府應(yīng)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)改善公共服務(wù)12，由此英美國(guó)家開(kāi)啟了公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革浪潮。但這樣一來(lái)公共利益實(shí)際上就成了個(gè)人在市場(chǎng)做出選擇后的一種副產(chǎn)品，代表著個(gè)人利益的聚合。因此這種模式就“沒(méi)有為我們提供任何談?wù)撊藗內(nèi)绾尉凸怖娴脑妇盎蛏鐓^(qū)的本質(zhì)而奮斗的途徑”，但這些恰恰是“構(gòu)成政策選擇基礎(chǔ)的真正重要的政治問(wèn)題”13。漠視了公共利益完全用自由市場(chǎng)邏輯來(lái)處理政治社會(huì)問(wèn)題是非常危險(xiǎn)的，也會(huì)產(chǎn)生很深遠(yuǎn)的危害。實(shí)際上，早在新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)端之時(shí)，就有許多學(xué)者對(duì)這種皈依亞當(dāng)斯密的市場(chǎng)原教旨主義進(jìn)行了反思，比如，米勒（TrudiMiller）就曾說(shuō)過(guò)，伴隨著對(duì)市場(chǎng)選擇模式和多元政治模式的青睞，否定公共利益概念將對(duì)民主治理和公共行政領(lǐng)域帶來(lái)深遠(yuǎn)的破壞，而民主政體的功能之一就是就矯正資本主義的市場(chǎng)失靈（缺陷）14，此后又有福克斯、沙赫特等都對(duì)新公共行政的價(jià)值觀提出了疑義15。而以美國(guó)著名公共行政學(xué)家登哈特為代表的一批學(xué)者在批判和反思的基礎(chǔ)上創(chuàng)建了新公共服務(wù)理論，在2003年出版的新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵一書中對(duì)新公共管理理論的核心企業(yè)家政府理論的缺陷進(jìn)行了深入的分析與批駁，系統(tǒng)地闡述了新公共服務(wù)的理念。認(rèn)為公民對(duì)政府的信任和信心是建立在政策關(guān)注的焦點(diǎn)是公共利益，進(jìn)一步講，政府的目標(biāo)不同于企業(yè)，實(shí)現(xiàn)公共利益是其存在的主要理由之一。而且公共利益也不是某種只是因?yàn)楣駛€(gè)人的選擇、組織程序和選舉政治之間的相互作用而發(fā)生的事情，也不是個(gè)人自我利益的簡(jiǎn)單聚合，而是符合民主規(guī)范和正義、公正與公平的共同價(jià)值觀。同時(shí)這并不意味著公共行政官員就可以成為公共利益的單獨(dú)主宰者，而應(yīng)被視為一個(gè)包括公民、團(tuán)體、民選代表以及其他機(jī)構(gòu)在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵角色，公共利益最好被視為社區(qū)對(duì)話和參與的一個(gè)過(guò)程，是就共同價(jià)值進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果16。2廣播電視公共服務(wù)、體制及政策安排一般認(rèn)為世界上主要有三種廣播電視體制，即以美國(guó)為代表的商業(yè)體制、以英國(guó)為代表的公共體制和前蘇聯(lián)的國(guó)家體制。自上個(gè)世紀(jì)80年代末以來(lái)，關(guān)于體制問(wèn)題爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中在前兩者，而且美國(guó)的商業(yè)體制因其成熟而有效的商業(yè)運(yùn)作與最大的節(jié)目出口量，在全世界范圍內(nèi)居于主導(dǎo)地位，成為許多其他國(guó)家效仿的對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)，甚至被認(rèn)為是自由民主國(guó)家最適宜的體制。其實(shí)這與上文所論的新公共管理運(yùn)動(dòng)及其公共政策理論是一脈相承的，都是自由市場(chǎng)邏輯的產(chǎn)物。但實(shí)際上，以英國(guó)為代表的公共廣播電