新聞傳播學(xué)論文-廣播電視公共服務(wù)、政治理念與社會實踐（一）.doc

新聞傳播學(xué)論文-廣播電視公共服務(wù)、政治理念與社會實踐（一）關(guān)鍵詞：廣播電視公共服務(wù)政治理念社會實踐事實聚焦：1927年BBC改組為公共公司，并獲得皇家憲章，建構(gòu)了英國乃至世界范圍公共廣播電視體制，形成廣播電視公共服務(wù)基本理念。1986年5月，皮考克報告提出英國廣電業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向高度發(fā)展的基于消費者至上的市場體制，這就要認識到觀眾和聽眾等完全可以根據(jù)自己的利益與喜好做出自己的最佳選擇，也就是說通過自由購買產(chǎn)品和服務(wù)來滿足其需求。2006年3月，英國政府發(fā)布題為“為所有人提供服務(wù)：數(shù)字時代的BBC”的白皮書認為英國公共廣播電視除BBC之外，還包括獨立電視（ITV）、第四頻道（C4即Channel4）、第五頻道（C5即Channel5），稱之為商業(yè)性的公共廣播電視機構(gòu)（commercialpublicservicebroadcasting）2003年，中共中央宣傳部、文化部、國家廣電總局、新聞出版署關(guān)于文化體制改革試點工作的意見（21號文件）和新聞出版總署下發(fā)了關(guān)于促進廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見，廣電業(yè)劃分為公益性事業(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)兩類，涉及到了廣播電視公共服務(wù)問題。2005年，廣電總局把該年作為建設(shè)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系年，推進村村通工程，發(fā)展農(nóng)村廣播電視公益性事業(yè)。2006年3月中共中央政治局常委李長春在全國文化體制改革工作會議又強調(diào)指出，要按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，高度重視農(nóng)村公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)。自20世紀70年代末80年代初以來，隨著衛(wèi)星、互聯(lián)網(wǎng)等新信息傳播技術(shù)的興起與迅猛發(fā)展以及經(jīng)濟全球化進程的推進，世界政治、經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域發(fā)生著深刻而影響久遠的變革，英美等西方發(fā)達國家對政府執(zhí)政方式進行重新的思考與革新，肇始了以新自由主義為思想基礎(chǔ)的“新公共管理運動”與“新公共服務(wù)理論”等理論探索與實踐活動。由此，歐美發(fā)達國家普遍采用了新自由主義的商業(yè)邏輯，放松了對媒介市場的規(guī)制，以英國為代表的公共廣播電視服務(wù)體系遇到了前所未有的沖擊與挑戰(zhàn)，面臨諸如經(jīng)濟來源、管理模式變革等問題與困境，步入了公共服務(wù)的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)時期。近年來學(xué)術(shù)界開始質(zhì)疑和批評這種用私營部門管理理念與方式來解決公共服務(wù)問題和管理公共部門的理論，開始思考和探索公共管理與公共服務(wù)供給的有效方式。同樣在歐美發(fā)達國家，學(xué)界開始反思媒介的商業(yè)化邏輯，探索在信息化、全球化時代新的廣播電視公共服務(wù)模式。改革開放以來，我國政府的執(zhí)政理念與方式日益創(chuàng)新，特別是自黨的十六大以來，中央提出了提高黨的執(zhí)政能力與轉(zhuǎn)變政府職能等理念，政府逐漸向為公民提供基本而有效的公共服務(wù)和管理的現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變，政界與學(xué)界開始對公共服務(wù)的供給理念與方式進行新的認識與思考。2003年中央推行文化體制改革，將包括廣播電視業(yè)在內(nèi)的文化業(yè)分為公益性事業(yè)和經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)。國家廣電總局將2005年定為“農(nóng)村公共服務(wù)年”，而加強社會主義文化建設(shè)、逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系成為“十一五”期間的重要任務(wù)之一，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容之一。在部署的7項公共文化建設(shè)重點工程中，涉及到廣播影視的就有3項，包括：村村通廣播電視、農(nóng)村電影放映和“西新工程”，特別是村村通廣播電視，已被列入2006年國務(wù)院工作要點，成為“十一五”期間社會主義農(nóng)村文化建設(shè)的一號工程。由此，廣播電視業(yè)的公共性及其公共服務(wù)功能日益成為理論和實踐界關(guān)心的問題，如何在當(dāng)前世界與國內(nèi)格局下建構(gòu)適合社會主義市場經(jīng)濟的廣電公共服務(wù)體系，以及建構(gòu)這樣體系的目標是什么和如何實現(xiàn)之等問題都是亟需我們探討和研究的。近年來有關(guān)廣播電視公共服務(wù)的論文大多集中在探討廣播電視的公共品屬性以及其產(chǎn)供組合方式的變化，但實際上，無論是發(fā)展公益性事業(yè)還是建構(gòu)公共文化服務(wù)體系都關(guān)乎到一個最基本的學(xué)術(shù)概念或范疇和實踐理念，那就是對于公共利益及其實現(xiàn)手段的認識。因此，本文在分析公共利益的內(nèi)涵以及公共服務(wù)價值取向的基礎(chǔ)上，探討了英國公共廣播電視體系及政策的變化，進而分析了促使這些變化的政治經(jīng)濟思潮的變化。最后對我國廣播電視公共服務(wù)進行了探索，以有利于建立與完善適合我國國情的廣播電視的公共服務(wù)體系。1公共利益、公共服務(wù)與政府執(zhí)政行為變化公共利益一詞被廣泛地應(yīng)用于政治、經(jīng)濟等各個領(lǐng)域，其涵義也不盡相同，有關(guān)公共利益的理論也是多種多樣的，可謂“仁者見仁，智者見智”，莫衷一是。實際上，試圖明確界定公共利益就如同想給“愛”下個一勞永逸的定義一樣，是不可能的，有時甚至是徒勞的，但這并不意味著我們就不必去探討這些概念。恰恰相反，探究公共利益為我們認識公民權(quán)、政府治理以及公共服務(wù)帶來的豐富性，其價值遠遠勝于試圖確定這一概念的邊界時所遇到的困難與歧義性1。而且對公共利益采用什么樣的思考方式?jīng)Q定了政府相應(yīng)的決策行為，同樣什么樣的公共服務(wù)的價值趨向也取決于相應(yīng)的公共利益觀。一般認為較早系統(tǒng)地論述公共利益的是紐約城市大學(xué)教授赫爾德博士（VirginiaHeld），她的研究具有代表性、普適性（被各個領(lǐng)域都相對認可的）2。她在1970年出版的公共利益與私人利益一書中將公共利益理論歸納為多數(shù)論（preponderatetheory）、共同利益論(commoninteresttheory)和共識論(unitarytheory)3。多數(shù)論認為大多數(shù)人的利益就是公共利益，而共同利益論則把范圍拓展到所有公民，共識論認為公共利益當(dāng)體現(xiàn)為一種公民的共同價值觀。前二者都是一種實用主義的價值觀，按現(xiàn)存人口數(shù)量（人頭數(shù)）的多少來確定公共利益所在，但都沒有說明多數(shù)人或所有公民的利益是什么，應(yīng)該包含哪些價值。后者則是從某種共同的社會價值來鑒定公共利益，揭示了公共利益的本質(zhì)所在。2004年赫爾大學(xué)（TheUniversityofHull）教授費恩塔克（MikeFeintuck）博士從政府規(guī)制的角度出發(fā)，在評析了赫爾德的觀點的基礎(chǔ)上又增加了經(jīng)濟模式的公共利益觀（economicversionofthepublicinterest），認為這種觀念就是自由市場主義者用經(jīng)濟學(xué)去解釋政治活動和政府執(zhí)政行為，政府等公共部門的決策也具有經(jīng)濟人理性選擇的特征謀求個人利益的最大化，而公共利益不過是個人利益的集聚而已（會受到市場力量的左右），同樣是運用簡單數(shù)量統(tǒng)計式鑒定模式來確定公共利益的4。費恩塔克博士在對比了英美兩國政府對媒介和食品行業(yè)的規(guī)制之后，認為現(xiàn)行規(guī)制政策越來越傾向于經(jīng)濟價值而將公民價值邊緣化、缺乏對共同價值（collectivevalue）的認同、沒有建構(gòu)切實的實現(xiàn)與保護那些被市場忽視的共同價值的規(guī)制體系。實際上，西方發(fā)達國家所言的自由民主是由三個最基本的要素構(gòu)成的：資本和市場、個人自由和個人主義、共同價值。而前兩者與后者本來就是相互沖突的，即商業(yè)自由與共同價值等其他民主要素之間存在著內(nèi)在的、難以消減的抵牾與矛盾，同時也是相生相克、相互制衡的。但現(xiàn)在的問題是自由這個要素（更準確地說是經(jīng)濟或商業(yè)的自由）越來越居于主導(dǎo)地位，而民主卻愈來愈趨于邊緣化5。因此，公共利益不能僅僅局限于商品價值，而應(yīng)是共同價值的體現(xiàn)6。以上幾種說法都是在探討公共利益的所在，也就是公共服務(wù)的對象是什么，是全體公民、大多數(shù)人、個人選擇，或是共同價值判斷。多數(shù)論、共同利益論和經(jīng)濟模式極易被政治、經(jīng)濟力量所左右，往往會使公共利益淪為一種名義上的空泛的概念，會出現(xiàn)多數(shù)人的霸權(quán)或暴政，而忽視了那些被邊緣化的少數(shù)人的利益，這兩種觀點還存在兩方面的缺陷：忽視了后代人的利益，因兩者所顧及的就是當(dāng)代的全體公民或多數(shù)人的利益；貌似價值中立，但實際上在現(xiàn)實中卻很難漠視特定的倫理道德價值對其的影響。而經(jīng)濟模式其實就是廢止論，是用市場邏輯來解構(gòu)公共利益。無論是在政界或是在經(jīng)濟領(lǐng)域，人都要追求自己利益的最大化，個人選擇會促使共同財富（generalwelfare）的最大化，因此，不存在除個人利益之外的任何共同利益，個人利益的總和就是公共利益，由此，公共服務(wù)就成了無源之水了。實際上，這就將商品價值置于至高無上的地位，甚至是唯一的價值，但在人類社會中還有許多非商品的價值。其實，探討公共利益這個概念的目的不是試圖給其下個明確且放之四海皆準或一勞永逸的概念，而是要理清不同時期政府是如何鑒定公共利益和如何促使公共利益實現(xiàn)的，即基于什么樣的共同價值理念和采用何種公共服務(wù)供給的方式或手段。近年來，著名的美國公共行政學(xué)者登哈特夫婦（JanetV.DenhardtandRobertB.Denhardt）從公共行政學(xué)的角度將探討公共利益的不同理論模式歸納為4種類型7：規(guī)范論把公共利益視為一種政府決策的規(guī)范性道德和倫理標準，荷林（PendletonHerring）早在1936年就曾指出“公共利益就是指導(dǎo)行政官員執(zhí)法的標準”8。雖然這種從公共利益功能（或作用）角度出發(fā)來定義的觀點至今在公共行政領(lǐng)域仍然是很重要的，但問題在于這種標準的內(nèi)涵是什么？是行政官員自認為的呢？還是每個公民都應(yīng)該受到平等的待遇呢？廢止論認為公共利益這個概念具有不可測量性，也并非是不可或缺的，而政策制定與分析的最佳角度應(yīng)是個人選擇，因此，公共利益的概念或理念是無用的、無意義的。實際上，這種觀點體現(xiàn)了自由市場主義的邏輯，認為人都是理性的經(jīng)濟人，公共利益或公共政策不過是個人追求自身利益最大化的最終結(jié)果而已，因此，不存在任何超越自身利益的公共利益。政治過程論是基于利益集團或政黨能正確地代表公民利益這樣一種觀念（假設(shè)），認為重要的不是公共利益的內(nèi)容而是實現(xiàn)方式，個人或作為整體的公民無法在政策形成過程中維護公共利益的，只有靠利益集團或政黨才有可能表達自己的聲音，也就是說，公共利益是通過各種利益集團或政黨之間的博弈過程來實現(xiàn)的。此觀點其實漠視了公民這一個重要要素，這些代表們博弈的結(jié)果難道就是公共利益嗎？就是公民所需求的嗎？與前三種觀點相比，首先，共同利益論肯定了任何社會都存在著諸如共享、關(guān)懷等公民所期望和認同的共同價值，這些價值當(dāng)與自由市場所倡導(dǎo)的那些是一樣重要的（甚至更為重要）。因此，公共利益可以理解為一種對共同價值進行討論的結(jié)果，而且是一個富有歧義性而又有價值的概念。其次，認為公共利益源于自身利益，卻又高于（超越）自身利益，能促使人類實現(xiàn)“最高抱負和最深切的信仰”9。政府工作的焦點或公共政策要解決的核心問題就是如何維護公共利益問題。如果從政府執(zhí)政行為變化來看，不同時期對公共利益及公共服務(wù)有著不同的思考。在資本主義初期，特別是從1776年亞當(dāng)斯密發(fā)表了國富論以來，英國等西方資本主義國家信奉放任自由的自由市場主義，認為解決公共和私人利益沖突的最好途徑就是市場，只有在個人利益最大化的基礎(chǔ)上才能促進和保證公共利益10。到1887年美國學(xué)者伍德羅威爾遜在政治學(xué)季刊發(fā)表了行政學(xué)研究一文，提出了政治與行政分離（政策制定與執(zhí)行分開）的觀點，官僚制成為另一種解決公共利益問題的手段，步入了公共行政學(xué)上所言的老公共行政時期。這時的公共利益是由官員（民選的政策制定者）來界定的，是從政治上加以界定并由法律來表達的，行政官員為公共利益服務(wù)的最好途徑就是能夠盡可能最有效率、最科學(xué)、最具政治中立性的方式執(zhí)法11，公共服務(wù)是由政府提供的。而20世紀80年代開始的新公共管理運動卻把公民當(dāng)作顧客（消費者），把政府當(dāng)作市場，認為決策最恰當(dāng)和首要的基礎(chǔ)就是個人利益，公共利益就被邊緣化了，大有廢止公共利益之勢。正如提出企業(yè)家政府理論的美國學(xué)者奧斯本和蓋布勒所言，政府的宗旨是滿足消費者的需要，行政人員當(dāng)采用市場手段來從事行政管理工作，政府應(yīng)引進市場機制來改善公共服務(wù)12，由此英美國家開啟了公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革浪潮。但這樣一來公共利益實際上就成了個人在市場做出選擇后的一種副產(chǎn)品，代表著個人利益的聚合。因此這種模式就“沒有為我們提供任何談?wù)撊藗內(nèi)绾尉凸怖娴脑妇盎蛏鐓^(qū)的本質(zhì)而奮斗的途徑”，但這些恰恰是“構(gòu)成政策選擇基礎(chǔ)的真正重要的政治問題”13。漠視了公共利益完全用自由市場邏輯來處理政治社會問題是非常危險的，也會產(chǎn)生很深遠的危害。實際上，早在新公共管理運動發(fā)端之時，就有許多學(xué)者對這種皈依亞當(dāng)斯密的市場原教旨主義進行了反思，比如，米勒（TrudiMiller）就曾說過，伴隨著對市場選擇模式和多元政治模式的青睞，否定公共利益概念將對民主治理和公共行政領(lǐng)域帶來深遠的破壞，而民主政體的功能之一就是就矯正資本主義的市場失靈（缺陷）14，此后又有福克斯、沙赫特等都對新公共行政的價值觀提出了疑義15。而以美國著名公共行政學(xué)家登哈特為代表的一批學(xué)者在批判和反思的基礎(chǔ)上創(chuàng)建了新公共服務(wù)理論，在2003年出版的新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵一書中對新公共管理理論的核心企業(yè)家政府理論的缺陷進行了深入的分析與批駁，系統(tǒng)地闡述了新公共服務(wù)的理念。認為公民對政府的信任和信心是建立在政策關(guān)注的焦點是公共利益，進一步講，政府的目標不同于企業(yè)，實現(xiàn)公共利益是其存在的主要理由之一。而且公共利益也不是某種只是因為公民個人的選擇、組織程序和選舉政治之間的相互作用而發(fā)生的事情，也不是個人自我利益的簡單聚合，而是符合民主規(guī)范和正義、公正與公平的共同價值觀。同時這并不意味著公共行政官員就可以成為公共利益的單獨主宰者，而應(yīng)被視為一個包括公民、團體、民選代表以及其他機構(gòu)在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵角色，公共利益最好被視為社區(qū)對話和參與的一個過程，是就共同價值進行對話的結(jié)果16。2廣播電視公共服務(wù)、體制及政策安排一般認為世界上主要有三種廣播電視體制，即以美國為代表的商業(yè)體制、以英國為代表的公共體制和前蘇聯(lián)的國家體制。自上個世紀80年代末以來，關(guān)于體制問題爭論的焦點主要集中在前兩者，而且美國的商業(yè)體制因其成熟而有效的商業(yè)運作與最大的節(jié)目出口量，在全世界范圍內(nèi)居于主導(dǎo)地位，成為許多其他國家效仿的對象與標準，甚至被認為是自由民主國家最適宜的體制。其實這與上文所論的新公共管理運動及其公共政策理論是一脈相承的，都是自由市場邏輯的產(chǎn)物。但實際上，以英國為代表的公共廣播電