政治其它相關(guān)論文-關(guān)于我國(guó)鄉(xiāng)政村治模式的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及其優(yōu)化策略.doc

政治其它相關(guān)論文-關(guān)于我國(guó)鄉(xiāng)政村治模式的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及其優(yōu)化策略論文關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)政村治問(wèn)題優(yōu)化論文摘要：人民公社體制終結(jié)以后，鄉(xiāng)政村治模式在中國(guó)農(nóng)村凸現(xiàn)出來(lái)。這有利于國(guó)家基層政權(quán)進(jìn)行有效的行政管理，也有助于村民自己管理自己的事務(wù)，調(diào)動(dòng)蘊(yùn)含在鄉(xiāng)村中的巨大能動(dòng)性，提高基層農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，促進(jìn)三農(nóng)問(wèn)題的穩(wěn)步解決。但是，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村實(shí)際上的“鄉(xiāng)政村治”模式存在各種問(wèn)題，如職權(quán)不清，職能錯(cuò)位與缺位。這會(huì)影響我國(guó)農(nóng)村的民主政治建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以需要在體制、法律層面對(duì)當(dāng)前的“鄉(xiāng)政村治”模式進(jìn)行必要的調(diào)整。一、我國(guó)鄉(xiāng)政村治模式的產(chǎn)生我國(guó)在l9581983年期間，實(shí)行了長(zhǎng)達(dá)25年的人民公社模式。人民公社是一種黨政不分、政企合一的模式。它把農(nóng)民的自主權(quán)利幾乎剝奪殆盡，極大地壓抑了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性、束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，從而導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)效率低下，農(nóng)民生活貧困。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣，原有的人民公社模式已經(jīng)明顯不適應(yīng)時(shí)代的需要。因而在l982年l2月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的新憲法第95條規(guī)定：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府?！?983年1O月，中共中央、國(guó)務(wù)院又根據(jù)這一規(guī)定，發(fā)布了關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)，建立鄉(xiāng)政府的通知。于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制在全國(guó)農(nóng)村重新恢復(fù)。之后，l987年l1月第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議又通過(guò)了村民委員會(huì)組織法(試行)，并于l988年6月1日開(kāi)始試行，于是在全國(guó)農(nóng)村基層普遍地建立了村民委員會(huì)。至此“鄉(xiāng)政村治”的政治模式完全代替了人民公社“公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)”三級(jí)管理的模式。在我國(guó)，“鄉(xiāng)政村治”是作為“村民自治”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和應(yīng)然選擇被提出來(lái)的?！班l(xiāng)政”以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，是國(guó)家基層政權(quán)所在；“村治”則以村民意愿為基礎(chǔ)，具有自治性和民主性，由村民自己處理基層社會(huì)事務(wù)。從權(quán)力的來(lái)源和功能看，農(nóng)村社會(huì)的“鄉(xiāng)政村治”的格局是由兩種不同的權(quán)力構(gòu)成的。一是自上而下的國(guó)家權(quán)力，具體表現(xiàn)為在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)，其功能是將國(guó)家行政管理傳遞到農(nóng)村社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員領(lǐng)取國(guó)家薪金，并對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。二是存在于農(nóng)村社會(huì)的村民自治權(quán)力，其功能是在國(guó)家法律范圍內(nèi)，通過(guò)村民自治章程、村規(guī)民約等方式對(duì)社區(qū)加以自我管理。同時(shí)，村民委員會(huì)組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！边@一規(guī)定，一方面肯定了鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)是兩種不同的權(quán)力載體；另一方面強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)(即指導(dǎo)一自愿接受)的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)(即命令一服從)的關(guān)系。其立法目的是希望改變過(guò)去政權(quán)直接指令和干預(yù)農(nóng)村、村民事務(wù)的做法，轉(zhuǎn)變政府職能，使政府職能適應(yīng)新時(shí)期行政權(quán)調(diào)整的需要，把屬于村民自己的事務(wù)交還給村民自己解決。二、鄉(xiāng)政村治模式存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題鄉(xiāng)政村治中的“政”與“治”都具有行政性，使鄉(xiāng)政與村治之間發(fā)生權(quán)力的交叉，“侵權(quán)”與“越權(quán)”難以避免。特別是在法律對(duì)村民自治的范圍確定如此寬泛的情形下，鄉(xiāng)政難免干涉村治，村治也很難不承擔(dān)鄉(xiāng)政下達(dá)的任務(wù)。鄉(xiāng)政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理的職能，不能僅僅依靠對(duì)村委會(huì)的“指導(dǎo)”，它必須“領(lǐng)導(dǎo)”村委會(huì)。要村民完成鄉(xiāng)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，顯然僅靠村委會(huì)的“協(xié)助”是不行的，必須由村委會(huì)“負(fù)責(zé)”完成。而村民委員會(huì)組織法規(guī)定村民委員會(huì)只是群眾性自治組織，由村民選舉產(chǎn)生，對(duì)村民負(fù)責(zé)，并不對(duì)政府負(fù)責(zé)，政府無(wú)權(quán)對(duì)其下指令，鄉(xiāng)政府只能直接把行政指令傳達(dá)到村民。事實(shí)證明這是不可能的，結(jié)果，鄉(xiāng)政府對(duì)村委會(huì)不得不“侵權(quán)”。另外，村委會(huì)要完成鄉(xiāng)政府布置的任務(wù)，僅靠村民的授權(quán)顯然也是不行的，它必須行使一定的行政管理權(quán)，但這又超越了村民委員會(huì)組織法所授予的村民自治權(quán)利。實(shí)踐中，村委會(huì)承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能，催糧要款都必須由它來(lái)完成。與村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等任務(wù)相比，這些都是硬指標(biāo)，村委會(huì)的精力往往主要放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的任務(wù)上。村委會(huì)的考核與評(píng)價(jià)又是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度考察村干部，首先考慮的當(dāng)然是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的完成情況。不少村干部還從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)取一定的補(bǔ)助。這些都違背了鄉(xiāng)政村治模式設(shè)置的初衷。正是由于這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的存在，導(dǎo)致目前我國(guó)的農(nóng)村基層管理在很多地區(qū)出現(xiàn)了“上面管不了，下面管不好”的尷尬局面。這一局面的產(chǎn)生背離了政策設(shè)計(jì)者的初衷，也違背了村民自治內(nèi)含的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”原則。同時(shí)，這又使得村民自治中最核心的村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項(xiàng)民主權(quán)利受到了侵害，影響了人民群眾對(duì)農(nóng)村民主政治建設(shè)的信心和發(fā)展地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的積極性。所以對(duì)目前我國(guó)鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)政村治模式進(jìn)行優(yōu)化就尤為必要了。三、對(duì)目前村民自治模式的優(yōu)化策略從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)當(dāng)前鄉(xiāng)政村治模式面對(duì)的窘境上看，農(nóng)村社會(huì)治理的合理模式應(yīng)該是鄉(xiāng)政和村務(wù)的合理分權(quán)與制衡。從國(guó)家和社會(huì)關(guān)系發(fā)展的歷史看，“鄉(xiāng)政村治”格局有其歷史合理性。它有利于調(diào)動(dòng)兩個(gè)方面的積極性，既實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家管理，又不至于壓抑社會(huì)的自主性和活力。但是，“鄉(xiāng)政村治”的格局和體制違背了村民自治權(quán)的基本法理和村民自治立法宗旨。在走向現(xiàn)代化的中國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理對(duì)農(nóng)村社會(huì)的改造和推動(dòng)，是非常必要的，實(shí)際上根本不存在沒(méi)有政權(quán)管理只有政權(quán)指導(dǎo)的村。沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理政務(wù)和指導(dǎo)村務(wù)，村民自治不僅很難有效運(yùn)作，而且容易受社區(qū)和小團(tuán)體、派系村民私利的驅(qū)動(dòng)，可能成為超越國(guó)家法律的元序村。從農(nóng)村社會(huì)治理模式發(fā)展看，科學(xué)合理的模式應(yīng)該是鄉(xiāng)政與村務(wù)的合理分權(quán)與制衡。從制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)權(quán)力和村民自治權(quán)限是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治有機(jī)銜接的重要環(huán)節(jié)。村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍內(nèi)，應(yīng)通過(guò)建立相應(yīng)的法律制度規(guī)范各自的行為，以明確哪些屬于合法的政權(quán)管理行為。凡是政府的職權(quán)，必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定；法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的，原則上不屬于政府的職權(quán)。因此，凡法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的事項(xiàng)，如果是村的共同事務(wù)，就屬于村民自治范圍的事項(xiàng)；如果不是村的共同事務(wù)，就屬于村民個(gè)人事務(wù)。在具體實(shí)施方面，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面人手。l、明確界定各級(jí)政府的職能，理順各組織之間的關(guān)系，創(chuàng)造村民自治的良好環(huán)境。首先順應(yīng)當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府的大環(huán)境，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，集中精力搞好農(nóng)村公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)政府的政策，不再是農(nóng)民利益的對(duì)立者和侵害者，不再把工作重點(diǎn)放在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、招商引資、收繳農(nóng)業(yè)稅等事務(wù)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能將主要是協(xié)調(diào)處理農(nóng)村村民自治中的關(guān)系和遇到的問(wèn)題，進(jìn)而徹底理順與農(nóng)村黨支部農(nóng)村村委會(huì)的關(guān)系，理順與農(nóng)村村民的關(guān)系，保證農(nóng)村社會(huì)治理的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，明確農(nóng)村黨支部和農(nóng)村村委會(huì)之間的職能劃分，實(shí)現(xiàn)村黨支部、村委會(huì)的“兩委關(guān)系”和諧。不能用黨支部的“核心領(lǐng)導(dǎo)”作用來(lái)代替村委會(huì)，不能用兩委會(huì)議來(lái)代替村民大會(huì)。村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用不能體現(xiàn)在對(duì)村中大小事務(wù)的把持上，而更多的要體現(xiàn)在對(duì)村民自治的監(jiān)督上。要把黨支部從村中大小事務(wù)的把持中解脫出來(lái)，重點(diǎn)行使監(jiān)督職能，特別是要與群眾的民主監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。2、探索卓有實(shí)效的方法，在真實(shí)、全面落實(shí)村民自治“四民主”上下功夫。民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督構(gòu)成了我國(guó)村民自治的基石。在實(shí)際工作中，只有讓四個(gè)民主的政策設(shè)計(jì)融入到農(nóng)村基層組織的各個(gè)政策實(shí)施層面，才能使村民自治真正發(fā)揮其內(nèi)在的優(yōu)越性。首先，在民主選舉中，要真正做到村民直選，弱化直至淡出鄉(xiāng)政府對(duì)村干部的指派。同時(shí)，采取具體措施保證選舉過(guò)程的公平、公正、公開(kāi)，嚴(yán)肅處理部分地區(qū)出現(xiàn)的賄選舞弊等情況，使村民能夠真正選舉出自己認(rèn)可的村級(jí)干部領(lǐng)導(dǎo)。其次，在民主決策的產(chǎn)生中，要通過(guò)村民會(huì)議決定重大事項(xiàng)，通過(guò)村民代表會(huì)議研究日常工作。對(duì)決策的事項(xiàng)事先向村民進(jìn)行具體細(xì)致的宣傳，對(duì)決策做出的過(guò)程進(jìn)行記錄備案，對(duì)決策的實(shí)施情況及結(jié)果在村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行公開(kāi)。最后，在村政村務(wù)的具體運(yùn)作中，要時(shí)刻堅(jiān)持民主管理和民主監(jiān)督，克服管理官僚化、個(gè)人化、威權(quán)化，走上民主化、集體化、人性化的軌道，要及時(shí)、準(zhǔn)確、詳細(xì)地進(jìn)行村務(wù)公開(kāi)和財(cái)務(wù)公開(kāi)，保證村民的知情權(quán)。3、在現(xiàn)行既有條件下大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，盤(pán)活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。農(nóng)村社會(huì)治理的根本目的和宗旨是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，加快全面建設(shè)小康社會(huì)的步伐。反過(guò)來(lái)，全面小康社會(huì)的建設(shè)也能促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理的良性前進(jìn)?！叭r(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民收入不能快速增長(zhǎng)的問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的良性治理，必須從如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)統(tǒng)籌發(fā)展著眼，從全社會(huì)共同富裕上思考，以富裕農(nóng)民為宗旨，快速增加農(nóng)民收人既是前提，又是目的和結(jié)果。農(nóng)民富足后會(huì)對(duì)政治權(quán)力更加珍視，對(duì)村民自治會(huì)投人更多的熱情。如果農(nóng)民整天忙于應(yīng)付溫飽，是不可能對(duì)村民自治有太多的熱情的。4、以政策調(diào)整為主線，加大中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支持與反哺的力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理的和諧與村民自治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)所需要的大量投入，一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府向農(nóng)民征收來(lái)承擔(dān)的，這種增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村社會(huì)治理是不合理的。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理的和諧與村民自治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，必須以政策調(diào)整為主線，加大中央和地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支持與反哺的力度，國(guó)家財(cái)政、省市財(cái)政應(yīng)該成為農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)的投入主體。一方面這是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的客觀要求，另一方面這也是還歷史對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的欠賬。目前看，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用的支付，不能再把這塊包袱放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。村民自治如果不能解決好這一問(wèn)題，良性運(yùn)轉(zhuǎn)的村民自治是無(wú)