政治其它相關(guān)論文-關(guān)于我國鄉(xiāng)政村治模式的現(xiàn)實問題及其優(yōu)化策略.doc

政治其它相關(guān)論文-關(guān)于我國鄉(xiāng)政村治模式的現(xiàn)實問題及其優(yōu)化策略論文關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)政村治問題優(yōu)化論文摘要：人民公社體制終結(jié)以后，鄉(xiāng)政村治模式在中國農(nóng)村凸現(xiàn)出來。這有利于國家基層政權(quán)進行有效的行政管理，也有助于村民自己管理自己的事務，調(diào)動蘊含在鄉(xiāng)村中的巨大能動性，提高基層農(nóng)村社會經(jīng)濟的運行效率，促進三農(nóng)問題的穩(wěn)步解決。但是，當前我國農(nóng)村實際上的“鄉(xiāng)政村治”模式存在各種問題，如職權(quán)不清，職能錯位與缺位。這會影響我國農(nóng)村的民主政治建設與社會經(jīng)濟的發(fā)展。所以需要在體制、法律層面對當前的“鄉(xiāng)政村治”模式進行必要的調(diào)整。一、我國鄉(xiāng)政村治模式的產(chǎn)生我國在l9581983年期間，實行了長達25年的人民公社模式。人民公社是一種黨政不分、政企合一的模式。它把農(nóng)民的自主權(quán)利幾乎剝奪殆盡，極大地壓抑了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和主動性、束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，從而導致農(nóng)村生產(chǎn)效率低下，農(nóng)民生活貧困。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推廣，原有的人民公社模式已經(jīng)明顯不適應時代的需要。因而在l982年l2月，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的新憲法第95條規(guī)定：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府?！?983年1O月，中共中央、國務院又根據(jù)這一規(guī)定，發(fā)布了關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知。于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制在全國農(nóng)村重新恢復。之后，l987年l1月第六屆全國人民代表大會常務委員會第23次會議又通過了村民委員會組織法(試行)，并于l988年6月1日開始試行，于是在全國農(nóng)村基層普遍地建立了村民委員會。至此“鄉(xiāng)政村治”的政治模式完全代替了人民公社“公社、大隊、生產(chǎn)隊”三級管理的模式。在我國，“鄉(xiāng)政村治”是作為“村民自治”的現(xiàn)實表現(xiàn)和應然選擇被提出來的?！班l(xiāng)政”以國家強制力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，是國家基層政權(quán)所在；“村治”則以村民意愿為基礎，具有自治性和民主性，由村民自己處理基層社會事務。從權(quán)力的來源和功能看，農(nóng)村社會的“鄉(xiāng)政村治”的格局是由兩種不同的權(quán)力構(gòu)成的。一是自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為在黨的政治領導下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)，其功能是將國家行政管理傳遞到農(nóng)村社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員領取國家薪金，并對上級政府負責。二是存在于農(nóng)村社會的村民自治權(quán)力，其功能是在國家法律范圍內(nèi)，通過村民自治章程、村規(guī)民約等方式對社區(qū)加以自我管理。同時，村民委員會組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@一規(guī)定，一方面肯定了鄉(xiāng)政府和村民委員會是兩種不同的權(quán)力載體；另一方面強調(diào)鄉(xiāng)政府與村民委員會的關(guān)系是指導與被指導(即指導一自愿接受)的關(guān)系，而不是領導與被領導(即命令一服從)的關(guān)系。其立法目的是希望改變過去政權(quán)直接指令和干預農(nóng)村、村民事務的做法，轉(zhuǎn)變政府職能，使政府職能適應新時期行政權(quán)調(diào)整的需要，把屬于村民自己的事務交還給村民自己解決。二、鄉(xiāng)政村治模式存在的現(xiàn)實問題鄉(xiāng)政村治中的“政”與“治”都具有行政性，使鄉(xiāng)政與村治之間發(fā)生權(quán)力的交叉，“侵權(quán)”與“越權(quán)”難以避免。特別是在法律對村民自治的范圍確定如此寬泛的情形下，鄉(xiāng)政難免干涉村治，村治也很難不承擔鄉(xiāng)政下達的任務。鄉(xiāng)政府為了實現(xiàn)其行政管理的職能，不能僅僅依靠對村委會的“指導”，它必須“領導”村委會。要村民完成鄉(xiāng)政府布置的各項任務，顯然僅靠村委會的“協(xié)助”是不行的，必須由村委會“負責”完成。而村民委員會組織法規(guī)定村民委員會只是群眾性自治組織，由村民選舉產(chǎn)生，對村民負責，并不對政府負責，政府無權(quán)對其下指令，鄉(xiāng)政府只能直接把行政指令傳達到村民。事實證明這是不可能的，結(jié)果，鄉(xiāng)政府對村委會不得不“侵權(quán)”。另外，村委會要完成鄉(xiāng)政府布置的任務，僅靠村民的授權(quán)顯然也是不行的，它必須行使一定的行政管理權(quán)，但這又超越了村民委員會組織法所授予的村民自治權(quán)利。實踐中，村委會承擔著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該履行的職能，催糧要款都必須由它來完成。與村集體經(jīng)濟的發(fā)展等任務相比，這些都是硬指標，村委會的精力往往主要放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的任務上。村委會的考核與評價又是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度考察村干部，首先考慮的當然是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務的完成情況。不少村干部還從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領取一定的補助。這些都違背了鄉(xiāng)政村治模式設置的初衷。正是由于這些現(xiàn)實問題的存在，導致目前我國的農(nóng)村基層管理在很多地區(qū)出現(xiàn)了“上面管不了，下面管不好”的尷尬局面。這一局面的產(chǎn)生背離了政策設計者的初衷，也違背了村民自治內(nèi)含的“自我管理、自我教育、自我服務”原則。同時，這又使得村民自治中最核心的村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四項民主權(quán)利受到了侵害，影響了人民群眾對農(nóng)村民主政治建設的信心和發(fā)展地方社會經(jīng)濟的積極性。所以對目前我國鄉(xiāng)村治理的鄉(xiāng)政村治模式進行優(yōu)化就尤為必要了。三、對目前村民自治模式的優(yōu)化策略從國外的經(jīng)驗和國內(nèi)當前鄉(xiāng)政村治模式面對的窘境上看，農(nóng)村社會治理的合理模式應該是鄉(xiāng)政和村務的合理分權(quán)與制衡。從國家和社會關(guān)系發(fā)展的歷史看，“鄉(xiāng)政村治”格局有其歷史合理性。它有利于調(diào)動兩個方面的積極性，既實現(xiàn)有效的國家管理，又不至于壓抑社會的自主性和活力。但是，“鄉(xiāng)政村治”的格局和體制違背了村民自治權(quán)的基本法理和村民自治立法宗旨。在走向現(xiàn)代化的中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理對農(nóng)村社會的改造和推動，是非常必要的，實際上根本不存在沒有政權(quán)管理只有政權(quán)指導的村。沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理政務和指導村務，村民自治不僅很難有效運作，而且容易受社區(qū)和小團體、派系村民私利的驅(qū)動，可能成為超越國家法律的元序村。從農(nóng)村社會治理模式發(fā)展看，科學合理的模式應該是鄉(xiāng)政與村務的合理分權(quán)與制衡。從制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)權(quán)力和村民自治權(quán)限是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治有機銜接的重要環(huán)節(jié)。村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍內(nèi)，應通過建立相應的法律制度規(guī)范各自的行為，以明確哪些屬于合法的政權(quán)管理行為。凡是政府的職權(quán)，必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定；法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的，原則上不屬于政府的職權(quán)。因此，凡法律、法規(guī)沒有規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的事項，如果是村的共同事務，就屬于村民自治范圍的事項；如果不是村的共同事務，就屬于村民個人事務。在具體實施方面，應該從以下幾個方面人手。l、明確界定各級政府的職能，理順各組織之間的關(guān)系，創(chuàng)造村民自治的良好環(huán)境。首先順應當前建設服務型政府的大環(huán)境，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府職能轉(zhuǎn)變工作作風，集中精力搞好農(nóng)村公共服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是被動地執(zhí)行上級政府的政策，不再是農(nóng)民利益的對立者和侵害者，不再把工作重點放在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、招商引資、收繳農(nóng)業(yè)稅等事務上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能將主要是協(xié)調(diào)處理農(nóng)村村民自治中的關(guān)系和遇到的問題，進而徹底理順與農(nóng)村黨支部農(nóng)村村委會的關(guān)系，理順與農(nóng)村村民的關(guān)系，保證農(nóng)村社會治理的健康運轉(zhuǎn)。其次，明確農(nóng)村黨支部和農(nóng)村村委會之間的職能劃分，實現(xiàn)村黨支部、村委會的“兩委關(guān)系”和諧。不能用黨支部的“核心領導”作用來代替村委會，不能用兩委會議來代替村民大會。村黨支部的領導核心作用不能體現(xiàn)在對村中大小事務的把持上，而更多的要體現(xiàn)在對村民自治的監(jiān)督上。要把黨支部從村中大小事務的把持中解脫出來，重點行使監(jiān)督職能，特別是要與群眾的民主監(jiān)督結(jié)合起來。2、探索卓有實效的方法，在真實、全面落實村民自治“四民主”上下功夫。民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督構(gòu)成了我國村民自治的基石。在實際工作中，只有讓四個民主的政策設計融入到農(nóng)村基層組織的各個政策實施層面，才能使村民自治真正發(fā)揮其內(nèi)在的優(yōu)越性。首先，在民主選舉中，要真正做到村民直選，弱化直至淡出鄉(xiāng)政府對村干部的指派。同時，采取具體措施保證選舉過程的公平、公正、公開，嚴肅處理部分地區(qū)出現(xiàn)的賄選舞弊等情況，使村民能夠真正選舉出自己認可的村級干部領導。其次，在民主決策的產(chǎn)生中，要通過村民會議決定重大事項，通過村民代表會議研究日常工作。對決策的事項事先向村民進行具體細致的宣傳，對決策做出的過程進行記錄備案，對決策的實施情況及結(jié)果在村民會議或村民代表會議進行公開。最后，在村政村務的具體運作中，要時刻堅持民主管理和民主監(jiān)督，克服管理官僚化、個人化、威權(quán)化，走上民主化、集體化、人性化的軌道，要及時、準確、詳細地進行村務公開和財務公開，保證村民的知情權(quán)。3、在現(xiàn)行既有條件下大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，盤活農(nóng)村經(jīng)濟活力。農(nóng)村社會治理的根本目的和宗旨是建設社會主義新農(nóng)村，加快全面建設小康社會的步伐。反過來，全面小康社會的建設也能促進農(nóng)村社會治理的良性前進?！叭r(nóng)”問題的核心是農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)民收入不能快速增長的問題。實現(xiàn)農(nóng)村社會的良性治理，必須從如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)、工農(nóng)統(tǒng)籌發(fā)展著眼，從全社會共同富裕上思考，以富裕農(nóng)民為宗旨，快速增加農(nóng)民收人既是前提，又是目的和結(jié)果。農(nóng)民富足后會對政治權(quán)力更加珍視，對村民自治會投人更多的熱情。如果農(nóng)民整天忙于應付溫飽，是不可能對村民自治有太多的熱情的。4、以政策調(diào)整為主線，加大中央和地方財政對農(nóng)村的支持與反哺的力度，實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的和諧與村民自治的良性運轉(zhuǎn)。改革開放以來，農(nóng)村社會公共事業(yè)建設所需要的大量投入，一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府向農(nóng)民征收來承擔的，這種增加農(nóng)民負擔的農(nóng)村社會治理是不合理的。實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的和諧與村民自治的良性運轉(zhuǎn)，必須以政策調(diào)整為主線，加大中央和地方財政對農(nóng)村的支持與反哺的力度，國家財政、省市財政應該成為農(nóng)村社會公共事業(yè)建設的投入主體。一方面這是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的客觀要求，另一方面這也是還歷史對農(nóng)村和農(nóng)民的欠賬。目前看，尤其是農(nóng)村義務教育費用的支付，不能再把這塊包袱放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。村民自治如果不能解決好這一問題，良性運轉(zhuǎn)的村民自治是無