政治其它相關論文-１９２２年知識界的制憲討論.doc

政治其它相關論文-年知識界的制憲討論摘要1922年，隨著舊國會的恢復和制憲運動的興起，知識界就中國應該制定一部什么樣的憲法開展了一場不大不小的討論。以東方雜志“憲法研究號”為中心，以國家結構形式、政體形式、國民權利問題為視點，較為系統(tǒng)地梳理了時人發(fā)表的各種不同意見或憲法主張，并從理論和實踐的結合上對其進行評價是很有必要的。關鍵詞1922年；知識界；制憲討論；東方雜志1922年第一次直奉戰(zhàn)爭后，舊國會恢復，制憲工作重啟，同_時引發(fā)了新一輪的制憲討論。其時，東方雜志作為一個重要陣地，于是年11月中、下旬連續(xù)出版了兩期“憲法研究”專號，集中發(fā)表文章30余篇，對討論的開展起了十分重要的作用。這次討論涉及一系列重要問題，如關于國家的結構形式、國家的政體結構及國民權利等等。這場討論是中國制憲史上一次重要的憲政思考，它對當時的制憲活動，對后來憲政運動的發(fā)展，都產生了積極的影響。一關于國家結構形式的討論國家結構形式是指特定國家的統(tǒng)治力量根據一定原則采取的調整國家整體與部分、中央與地方相互關系的形式?，F代國家的國家結構形式主要有單一制和聯邦制兩大類。單一制的特點是指國家由若干普通行政單位或者自治單位所構成，聯邦制則是指由兩個或者多個成員國(邦、州、共和國等)共同組成一個國家。中國自秦朝以來一直是一個統(tǒng)一的實行中央集權的單一制國家，然而到了近代，特別是民國成立之后，單一制的國家形式受到了一些人的質疑，于是有了主張單一制和主張聯邦制之爭。雖然當時單一制的主張占了上風，但聯邦制的聲音并未消失。到了1922年，隨著制憲討論的展開，這一問題被再度提起。在這場討論中，以陳啟修、寧協萬、孫幾伊、李三無、李劍農、康德昌、胡適、陳達材等為主的一批人，極力主張把中國從一個中央集權的單一制國家改造成為聯邦制的復合國家結構，他們是一批聯邦制論者。他們所提出的理由是：其一，聯邦制是促使人民參政及保障民權的根本途徑。如北京大學法學院教授陳啟修認為，聯邦制符合人類為了自己的利益，自己做主管理自己的事務的需要，這是符合平民主義精神的，能更好地促使人民參政及民權保障。太平洋學人康德昌也同樣認為，實行聯邦制，人民參政機會多，與政府較為接近，由此可激勵人民政治上之興趣而啟發(fā)其愛國心。其二，聯邦制符合世界政治發(fā)展的大趨勢。如陳啟修認為，世界上實行聯邦制的國家除英、美、德、俄四個大國之外，其他的國家也不少，可見“聯合的制度為現世紀政治界之特色”。李三無也指出，為了消除中央集權所生的弊端，戰(zhàn)后多數國家紛紛放棄單一制而實行聯邦制，以證明聯邦制確實是一種世界性趨勢。其三，聯邦制較為適合中國地域廣闊、交通不便、人口眾多的國情。如陳達材、陳啟修、胡適等人認為，由于我國幅員廣闊，交通不便，人民無組織能力，所以不適合實行單一制；而聯邦制不然，它不僅可以彌補因地域廣闊而交通不便的缺陷，還有利于民主政治的實行，彌補因人口眾多不能有效實行議會政治的弊端。其四，聯邦制是發(fā)展國家及地方經濟文化事業(yè)的有效途徑。如寧協萬認為，中國可以仿效聯邦制實行“虛國聯省制”，允許各省成為具有高度自治權的“準國家”，這樣可以使中國的政治人才不至于全部集中在中央去爭位置，而是分散到各自治省從事地方建設，從而推動整個國家和社會的發(fā)展和進步。他強調，“大國單獨制若不把他打破使省省皆自治，無論如何不能做到省省皆富強治；省省不能富強治，則國的富強治有什么希望?”所以在他看來“我國若釆聯省制，則易治理，富強隨之”。太平洋學人康德昌持有與此大致相同的看法，認為中國若要大力發(fā)展經濟、文化等各項事業(yè)，最好實行聯邦制。，其四，聯邦制是結束軍閥割據、實現國家統(tǒng)一的有效途徑。如胡適就曾經認為，中國目前的形勢并不適宜于實行單一制，就打倒軍閥和完成國家統(tǒng)一而言，實行聯邦制也許更為有效。國民公報主筆孫幾伊也認為聯邦制比起單一制來更有利于國家統(tǒng)一，他說：“且為單一制，是以一中央政府，向各省現存的十余軍閥，收還他們久借不歸的權。為聯邦制，是使各省人民，各向軍閥收還本來應有的權。孰難孰易，當為常人所能辨?！碧窖髮W人李劍農的看法也一樣，認為聯邦制“是強固中央政府的惟一辦法，是求統(tǒng)一的惟一辦法”。因為以聯邦制原則明確規(guī)定各省權力及其與中央的關系，可以免除各省把持一切的弊端，也可以使國家歸于真正統(tǒng)一?？档虏闹鲝埜鼮槊鞔_，他強調：“今若采聯邦制，則各省行政首長，依照省憲，有一定之選舉法，中央不得位置私人；各省首長亦不至再有敢冒不韙無故興兵，侵及鄰省之舉；否則各省人民，必群起而驅逐之?！迸c聯邦論者不同，劉文海、董修甲、陳獨秀、康白情等一批人則持相反的看法，他們反對中國實行聯邦制而主張實行單一制。他們也擺出了自己的理由：其一，聯邦制因省界意識嚴重，不能一致對外，導致損害國家利益。劉文海就明確持此一觀點，他認為，由于聯邦制導致的省界意識的強化，將產生嚴重的后果，比如國家遭受外敵入侵時，由于省與省之間不能有力配合而無法形成有力的抵抗；經濟上由于各省稅則不同將影響國內經濟發(fā)展，并可能導致經濟大權落入外人之手。其次，聯邦制將加劇軍閥之間的割據，導致嚴重政治危機。董修甲認為，我國軍閥自由招兵截留賦稅的事已經相當嚴重，如果實行聯邦制，軍閥更可借自治之名，明目張膽地對抗中央政府，使中國陷于更加分裂的狀態(tài)。他還指出，若讓中國從單一制變?yōu)槁摪钪?，則必須先解散中央政府和國會，而這樣一來，國家將陷于無政府狀態(tài)，這是非常危險的事情。陳獨秀也有相似的看法，認為如果我國實行聯邦制，將造成中央政令不出國門、各省軍閥割據更加嚴重的局面，他由反對“分省割據”、“聯督割據”進而反對聯邦制，說拿這種辦法來救濟中國簡直是藥不對癥，因此他告誡聯邦制的主張者：“中國的政象已經是超聯邦以上的地方專權，不必再鼓吹什么聯省聯邦制了?！逼淙?，聯邦制與我國歷史文化傳統(tǒng)不相符。如董修甲認為：“我國各省，久隸于中央集權之下，各省并無自由發(fā)展機會，人民政治思想缺乏者實居多數，今遽欲以無種種預備之各省改為聯省制，誠不免因噎廢食矣?！笨蛋浊閯t就民初聯邦制風靡一時的原因進行了辨析，指出那是出于人們對袁世凱專制統(tǒng)治的不滿，并不能說明人們真正認同聯邦，聯邦制主張并非代表人民的公意。另外就事實而言，中國也無邦可聯，因為中國各省從來沒有真正的分立過，所謂省爭，所謂省自主，不過是派系傾軋的結果，因此他認為，“中央集權說故謬，而聯邦說也錯”。當然他批評中央集權，并不表明他不贊同單一制國家，作為中央集權制的反對者，他卻是單一制的主張者。采取什么樣的國家結構形式是任何一個國家都必須直接面對和解決的大問題。聯邦制和單一制作為現代國家的兩種最基本的結構性制度，在實現民族國家統(tǒng)一的目標上是一致的，二者之間并不存在高下優(yōu)劣之分。一個國家究竟采取何種形式，取決于所面臨的具體情況，歷史文化因素，現實政治環(huán)境，乃至自然條件等等，都影響和制約著一個國家的現實選擇。一句話，國家形式的選擇必須考慮到是否適合本國國情。在主要由知識界開展的這場討論中，意見分歧雙方分別從不同的角度對何種國家結構形式更為適合中國國情進行了探討并提出了一些有益的見解，但也存在著許多不足。聯邦制主張者試圖用聯邦制來反對軍閥割據，達到國家統(tǒng)一和實現民主政治，這在一定程度上反映了人民對軍閥統(tǒng)治的厭惡和對民主自由的向往，在策略上有可取之處，然而在理論上卻缺乏足夠說服力，因為統(tǒng)一和民主的價值并不必然地內在于聯邦制。他們只以民族、人口、疆域等自然條件為依據，不考慮中國的歷史和文化傳統(tǒng)，不充分研究中國的現實國情，就認為中國應該實行聯邦制，這顯然不是一個深思熟慮的結論。另外有些學者認為單一制是軍閥割據、民主政治畸變的原因，這也混淆了現象和本質。他們把聯邦與自治、單一與集權混為一談，卻沒有看到聯邦制下也可以實行中央集權，單一制下也可以實行地方自治，聯邦制并不能必然地保證民主政治的順利實現。聯邦論的反對者實際上是單一制的主張者，他們認為在沒有地方自治傳統(tǒng)的中國，聯邦制很難行得通，這有一定的合理性。但是他們又把聯邦制與軍閥割據簡單地混同起來，把反對軍閥割據當成反對聯邦制的重要理由，這樣的說服力也并不充分。另外，和單一制國家相比，聯邦制照樣具有較強的對于現代國家的整合功能。聯邦制反對者看不到這一點，表明他們在對現代國家理論的認識上仍然比較膚淺而不夠深入。二關于政體的討論在國家結構形式問題上的分歧在政體形式問題上也同樣表現出來，后者主要表現在對待代議民主制即議會政治的態(tài)度上。在這方面當時主要有兩種意見，一部分人主張中國應該采行代議制，但需對其加以改造，是為代議制改造論者；另一部分人則主張用直接民主制取代代議制，是為代議制取消論者。代議制改造論者主要包括張東蓀、徐六幾、徐謙、陳啟修、孫幾伊等人，他們在總體肯定代議制的前提下提出了一些有關代議制改造的具體主張，概括起來有如下幾種：其一，用“召黜”制彌補代議制之不足，這一想法出自研究系的張東蓀。張東蓀稱：“近代發(fā)明兩個武器以救代議制度之窮：一個是總決；一個是召黜(即撤回)。我以為召黜是最有效的，非采用不可。”他所說的“召黜”，就是對那些不稱職的國會議員，可以進行罷免或撤回。為便于“召黜”，他主張在國會里頭每省除設五名正式議員外，另設十名候補議員，以便不合格議員被“召黜”后有議員補充，不致使議會陷于癱瘓。其二，實行職能代表制以加強對議會的監(jiān)督。職能代表制是指社會上的每一種職業(yè)都有自己的團體和代表，每一種團體與代表也有自己的一種職能，而所有的職能代表必須由所屬的職能團體選出?；鶢柼厣鐣髁x者徐六幾就持這一主張。他認為，如果社會上沒有形成確定的職能團體，就不能選出合格的議員；同樣如果沒有職能團體，選民的投票便沒有團體的支持，被選議員便不能得到經常性的訓示、批評和監(jiān)督，不僅如此，逃脫監(jiān)督的議員還有可能公開地以自己的意志冒充和取代選民的意志。所以只有實行職能代表制，才能有效地對被選議員實行監(jiān)督，才能使議會制真正代表選民的意志而不致淪為一種“虛妄”的民意機構。其三，實行一院議會制。在當時的知識界，主張用一院議會制對西方的兩院議會制進行改造的人不在少數，張東蓀、陳啟修、徐謙等人是其代表。如張東蓀明確主張國會只設立一院即參議院，參議院由每個省選出五名議員組成。陳啟修主張無論是國憲還是省憲均載明采用一院制，他認為通過議員召回制和其他各種公民投票，如公民發(fā)議、公民否決、公民咨詢、公民探詢等，已經可以有效防止議員專制及他種弊端，因此設立兩院以使其互相牽制便成為多余。徐謙則認為，實行兩院制議會純屬抄襲外國成文，我國不具備兩院制的歷史基礎與現實條件；全國議員本來就是來自全國各省，因此沒有經由各省分別選舉議員和選派議員組成兩院的必要。持另一種意見的主要代表人物有章太炎、孫中山、陳獨秀、李三無等，他們從根本上反對代議政治，主張采用直接民主制。如老同盟會會員章太炎在1922年的弭亂在去三蠹說一文中認為，國會傾于權勢，已成為軍閥的附逆，是三蠹之一，故“棄之不認，乃為正義”，他據此提出取消議會，將選舉國家元首、批準憲法的權力還給國民，以實行直接民權。孫中山一直主張實行直接民權，早在五四運動之前他就宣布：“二十世紀之國民，當含有創(chuàng)制之精神，不當自謂能效法于十八九世紀成法而引為自足?！薄拔崛私窦纫讓Ｖ贫纱h政體，然何可故步自封，始終落于人后。故今后國民，當奮振全神于世界，發(fā)現光芒萬丈之奇采，俾更進而底于直接民權之域?！蹦昵昂?，他又多次闡述直接民權的道理，認為只有放棄間接民權采用直接民權，才能真正實現人民主權。此外，陳獨秀提出應由人民直接議定憲法，用憲法規(guī)定權限，同時由人民代表按照憲法的規(guī)定執(zhí)行民意。李三無強調認為第一次世界大戰(zhàn)后世界政治發(fā)展的趨勢已是“由代議民主政治趨于直接投票制度民主政治”，因此中國也應當跟上這一世界大趨勢。當然也有學者對直接民主制不以為然，如孫幾伊就認為，在現時各種條件尚不具備的情況下，由人民直接立法和進行人民總投票行不通。第一次世界大戰(zhàn)后，西方國家對自己的政治制度產生了質疑，并且出現了要求普通選舉及女子參政等直接民權運動，職能民主主義取代代議民主制的呼聲也十分強烈。這次制憲討論正好發(fā)生在西方各種改造代議制的方案和流派在中國廣為流傳之際，知識界普遍存在著一種對傳統(tǒng)代議制批判的心態(tài)，力圖根據更新的西方政治思想，為中國政治確立一種新的范式。知識界在構建現代民主國家之路上，大部分把目光轉向了西方最新的政制，主張用直接民權取代代議民主制。這基本上符合當時的時代潮流，但具有濃厚的理想色彩，在中國這樣一個傳統(tǒng)大國，難以行得通；同時，直接民主制也不一定是現代社會最好的民主形式。民主其實有多種形式，并非只能在間接民主制和直接民主制之間進行非此即彼的單向選擇。三關于人民權利的討論在這次制憲討論中，國民權利成為知識界討論的又一個焦點。與前面涉及的問題有所不同，論者都強調人民權利的極端重要性并且都認為憲法的內容應該充分體現對人權的保障，只是在對權利的具體看法上，各人的側重點有所不同。比如有一部分人強調要突出“生存權”。他們認為，生存權是社會成員為滿足其生存的欲望，對于國家或地方團體，得要求供給其生存上所必得之最低生活資料之權利，它既是人的一種社會權利，也是一種基本的經濟權利。孤軍雜志記者史維煥是此一觀點的辯護者，這個主張的積極提倡者，他認為憲法最重要的是要確定國民的權利，其中生存權是自由權、要求權、參政權等國民權利的前提和保障，他說：“憲法所認之國民權利，概屬既得權之保障，必國民先有存在的能力及獲得權利之能力，而后能實行其權利。茍生而未存，或生而無以自存，是無存在之能力與取得權利之能力，烏得享受憲法所保障之國民權利?”他還認為，強調生存權不僅對保障國民個人權利具有重要意義。而且對于維護國家秩序、促進和平、增長民福、發(fā)展文化等也都具有直接或間接的作用。區(qū)別于對人的生存權的強調，另外一部分人更多地強調了個人的自由權利。如陳啟修認為，人們應該享有的基本的自由權應該是絕對的，但民國以來的人們的自由權卻有名無實，特別是天壇憲法草案將名義上的自由權都加以種種限