政治哲學(xué)論文-公民投票：政治學(xué)的闡釋.doc

政治哲學(xué)論文-公民投票：政治學(xué)的闡釋公民投票之概念所謂公民投票是指人民對憲法、一般法案或政府之決策，有提議表示意愿，或投票決定是否同意之權(quán)。此包括公民之創(chuàng)制與復(fù)決兩權(quán)。前者是由人民提案，送由立法機(jī)關(guān)制定成為法律，或由政府制成政策；后者則對法律草案或修改案，或立法機(jī)關(guān)所議決的法律案，或政府的決策，有投票決定是否同意之權(quán)。人民行使此兩權(quán)，因可直接控制法律之制定與政府之決策，故屬于人民行使立法與行政之直接民權(quán)。創(chuàng)制與復(fù)決權(quán)，已于前項(xiàng)詳為論述，因民國86年增訂憲法增修條文，有提案增訂公民投票條款，本書乃辟專節(jié)探討公民投票之制度。傳統(tǒng)之議會(huì)民主政治是以議會(huì)與政府間之相互作用為規(guī)范之基礎(chǔ)。但這種關(guān)系因?qū)牍裢镀敝?，乃使整個(gè)政治情勢全部改觀。議會(huì)、政府以及選民之間所形成之權(quán)力過程，因引進(jìn)公民投票制，使人民從投票選舉候選人之制度，而變成直接參與政治決策的層面。尤其第一次世界大戰(zhàn)后不少新制定的憲法，都利用公民投票之方式，將選民引進(jìn)參與權(quán)力之決策，公民投票遂以承認(rèn)或否定議會(huì)或政府所做之決策的方式，以為控制政策之手段。公民投票既是民意表達(dá)的最后決定權(quán)，符合民意政治之精神，運(yùn)用得法可防止立法與行政機(jī)關(guān)之專斷與失職，且可促進(jìn)國民參政之興趣，又可提高國民之政治智識(shí)。從法理上言雖可鼓勵(lì)，但從各國實(shí)施之經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，并不如理論上所預(yù)估想象之合理。蓋大多數(shù)人民常依一己之利害而投票，不能平心靜氣顧全大局以判斷法律之價(jià)值。事實(shí)上人民對政治與法律智識(shí)也不足，缺乏判斷完整法律之能力，而法律之深?yuàn)W牽涉范圍之復(fù)雜，就是一般法學(xué)家憚精竭慮亦難完全了解其立法用意，尤其憲法又涉及法律與政治雙重層面，因此極易受少數(shù)有心人士之宣傳所迷惑，不自覺的投票支持，致常有少數(shù)統(tǒng)治多數(shù)之現(xiàn)象，或因贊否概采多數(shù)決方式，故多數(shù)壓迫少數(shù)之現(xiàn)象亦將無法避免，而且一些政客也可藉公民投票方式將立法與行政責(zé)任分由全民負(fù)責(zé)，以脫卸自己之政治責(zé)任。當(dāng)然在實(shí)施公民投票，政黨都會(huì)介入?yún)⑴c運(yùn)作。但從經(jīng)驗(yàn)顯示，一般人民在選舉候選人時(shí)雖會(huì)聽從政黨之指示投票，但對于政府決策，就不一定會(huì)聽從政黨之指揮，可能會(huì)擺脫政黨之約束，而作自我判斷，此尤以政治教育發(fā)達(dá)之國家更為明顯。此外人民在選舉候選人時(shí)，政黨雖可扮演重要角色，但在舉行公民投票時(shí)，人民對政策之好壞可能會(huì)照著自己的意思去思考判斷，不一定會(huì)聽從政黨的指導(dǎo)（注一），所以很多民主國家的政治人物，如欲突破現(xiàn)狀都較喜愛引進(jìn)公民投票，蓋在打破現(xiàn)階段資源之分配上，公民投票較能發(fā)揮效力之故。公民投票之起源公民投票依學(xué)者之研究是起源于古希臘城市國家，當(dāng)時(shí)無論是選舉官吏或制定法律都實(shí)行直接民主制（注二）。但今日所需之公民投票首見于18世紀(jì)美國獨(dú)立時(shí)期。當(dāng)時(shí)一般人士，服膺盧梭等社會(huì)契約說之民權(quán)思想，認(rèn)為憲法為民約，一切憲法須由人民批準(zhǔn)。因此，1780年美國馬薩諸塞憲法由公民投票而成立（注三），其第48條亦作此規(guī)定（注四），而1784年紐罕普夏憲法相繼仿效，其后公民投票制乃傳入瑞士。瑞士在1848年之憲法修改中引進(jìn)強(qiáng)制性公民投票制，到1874年之全部修改中，改為任意性公民投票制，而這種公民投票包括創(chuàng)制權(quán)與復(fù)決權(quán)。因此美國之公民投票制乃在瑞士大放異彩。但從歷史考究，法國可能較瑞士為早引進(jìn)公民投票制，1792年法國國民會(huì)議（ConventionNationale）議決，凡未經(jīng)人民批準(zhǔn)的憲法，不得視為憲法。1793年6月24日之憲法第10條規(guī)定之法律由國會(huì)提議并須經(jīng)國民之承認(rèn)。一般認(rèn)為此系受到法國人參加美國獨(dú)立戰(zhàn)爭后之影響（注五）。這雖是盧梭思想之重現(xiàn)，但盧梭這種主權(quán)無法代理之思想并未獲得人民完全的認(rèn)同，反而孟德斯鳩之代議制度構(gòu)想乃取代公民投票制而于1795年的憲法具體實(shí)現(xiàn)。但公民投票制因由人民直接行使立法權(quán)，可藉人民之力量肯定當(dāng)政者的作為，因此乃為拿破侖一世所看中。拿氏為遂行其稱霸歐陸之野心，乃將1799年、1802年、1804年三種憲法及1814年帝國憲法附加法，通過人民投票方式，使自己處心積慮所設(shè)計(jì)之獨(dú)裁體制予以具體化與正?；?，以便合法性的掌握政治權(quán)力（注六）。不過這時(shí)的公民投票，法國人稱為一般公民投票（plebiscite），即拿破侖為改變當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，而訴之選民投票時(shí)，就稱為一般之公民投票（注七）。其后拿破侖三世也用同樣的手法獲得政治權(quán)力。德國憲法學(xué)家羅文斯坦（Loewenstein）認(rèn)為在十九世紀(jì)憲法之公民投票，蓋為偏激或獨(dú)裁之目的所濫用，致惡名昭彰，遂普遍為公民所厭棄，其后關(guān)于憲法之制定或修改，都透過國民代表會(huì)議來完成（注八）。但只有瑞士是例外，因?yàn)槿鹗颗c其它歐洲各國不同，并非與君權(quán)的抗?fàn)幃a(chǎn)生之民權(quán)觀念，常因國民與國民代表之對立關(guān)系下，始產(chǎn)生公民投票之制度，因此瑞士是在1848年之憲法與1874年之全面修改均交付公民投票（注九），從此瑞士贏得公民投票制之母國的盛名。但瑞士除憲法外，一般法律也廣泛使用公民投票，因此公民投票實(shí)際上從公民參與投票之方式可以分為憲法制定功能上的公民投票、立法上的公民投票，以及其它決策之公民投票等三種。公民投票之種類一、憲法制定的公民投票：（一）各國實(shí)施情形：自進(jìn)入20世紀(jì)，在第一次世界大戰(zhàn)所引發(fā)對舊體制之抗拒的趨勢下，全面流行所謂急進(jìn)的民主主義（Ultrademokratie）或觀念性民主主義（注十），不少國家雖未具備實(shí)施民主政治之前提要件，而貿(mào)然采用憲法之公民投票的國家乃日漸增多。如到1927年有瑞典（49條）、澳洲（128條）、奧國（44條）、海地（128條）、丹麥（94條）、希臘（125條）、拉脫維亞（78條）、德國（76條）、但澤（49條）、愛沙尼亞（88條）、智利（109條）、立陶宛（102條）、瑞士（120、121、122條）、利比亞（17條）、愛爾蘭（50條）等增至15國之多。其中有澳洲、海地、丹麥、愛沙尼亞、瑞士、利比亞、愛爾蘭國采用強(qiáng)制公民投票制（注十一）。但希特勒于1933年透過授權(quán)法與公民投票法將威瑪憲法實(shí)質(zhì)加以破壞（注十二），影響所及，公民投票制到二次大戰(zhàn)后已不再如先前之流行發(fā)展。惟法國國民雖厭棄公民投票制，但其當(dāng)政者仍實(shí)施三次，以此決定其憲法草案，第一次的投票于1946年6月2日將第一次憲法草案否決，第二次的投票于1946年10月27日承認(rèn)第二項(xiàng)憲法草案，第三次是將沒有任何國民代表會(huì)議參與制定之戴高樂憲法，為了使其合法化而于1958年9月28日舉行公民投票。這次的憲法草案兩院議員只在政府起草時(shí)，以咨詢委員之名義參與而已。公民投票的結(jié)果是1767萬票對462萬票，棄權(quán)402萬票通過，戴高樂的得票率與1799年法國人對具有神賦能力的拿破侖總督所投下的票并不差。根據(jù)當(dāng)時(shí)之輿論調(diào)查，投票時(shí)只針對憲法草案內(nèi)容與只考慮戴高樂之提案者各占40，而沒有讀過憲法案就投票者占了50，因此這些贊同票大部分是因?yàn)榇鞲邩肪哂腥嗣窠夥胖⑿凼论E，相信他能統(tǒng)率軍隊(duì)，以避免內(nèi)亂，所以對戴高樂個(gè)人之期待而投票者為多（注十三）。也有學(xué)者認(rèn)為法國人實(shí)際上已無路可走，如人民不贊同其憲法，將來出現(xiàn)軍事獨(dú)裁所造成的問題，與憲法比較，這個(gè)憲法是不是只是一種小小的惡害（注十四）？對于具有高度國民智識(shí)程度之法國人竟會(huì)發(fā)生這種困境，對于他國而言，這種對憲法之公民投票究竟有多少實(shí)際之價(jià)值，頗為疑問。因此羅文斯坦認(rèn)為，如將憲法之制定或其修改委由公民投票，是對選民智能上無理的要求（注十五）。英國政治學(xué)者拉斯基（Laski）更謂一般人認(rèn)為要實(shí)施民主體制，必須是憲法由公民創(chuàng)制與公民復(fù)決，但是立法不但是原則的問題，同時(shí)也涉及細(xì)節(jié)之問題，然而選民并無法處理法案的細(xì)節(jié)，因此，直接民主政治實(shí)際上并不符合現(xiàn)代政治之目的，這個(gè)手段可以說是過分粗糙（注十六）。當(dāng)然人民對于政治人物的虛實(shí)應(yīng)該具有判斷能力，但從歷史的經(jīng)驗(yàn)得知，這種判斷力得因受到外來的宣傳，不斷的灌輸特定目的說辭，而有變質(zhì)或使其遲鈍之可能，因此海地在1950年之憲法第161條規(guī)定：企圖以公民投票方法以修改憲法之任何言論，予以嚴(yán)格禁止。此所以世界大多數(shù)國家雖采國民主權(quán)主義，而對憲法不采公民投票之道理所在。此外，憲法之公民投票尤為專制主義威權(quán)主義之政權(quán)所喜愛；如蘇俄共產(chǎn)政權(quán)與越南共和國（1956年，但已亡國）、埃及（1956年）等實(shí)施新大總統(tǒng)制國家均是。這種趨勢是在表示采公民投票方式，可透過宣傳與壓力，將較透過代議制度的合理手續(xù)容易操縱之故（注十七）。雖然如此，將憲法修正案之決定權(quán)交由公民投票表決，尤為瑞士所廣泛采用。瑞士是自1848年憲法以來采取憲法修改之強(qiáng)制公民投票制。迄今共有48次由公民復(fù)決。其中投反對票之次數(shù)雖多，但對合理性之憲法修改案仍一一獲得公民之贊同通過。不過這種憲法公民投票制從第一次大戰(zhàn)后流行以來，到第二次大戰(zhàn)后并不如以前之盛行，有些國家反而對此裹足不前，或加以限制；如法國第四共和第90條第項(xiàng)規(guī)定，兩院意見有不一致無其它方法可以解決時(shí)，始采公民投票表決。而1958年及1974年第五共和憲法第89條第3項(xiàng)規(guī)定：總統(tǒng)決定將修改案咨送兩院聯(lián)席會(huì)議討論時(shí)，其決議無須交公民復(fù)決。意大利憲法第75條禁止人民復(fù)決有關(guān)預(yù)算與財(cái)政之法律，大赦及特赦、批準(zhǔn)國際條約之同意是。其第138條第3項(xiàng)甚至將公民投票做從屬性之規(guī)定：法律經(jīng)國會(huì)各院于第二次投票各以議員三分之二多數(shù)通過者，不必舉行全民復(fù)決投票。又如威瑪憲法第73條規(guī)定：預(yù)算、租稅法及俸給條例，除經(jīng)聯(lián)邦總統(tǒng)下令者外，不得交付公民復(fù)決。德國基本法就不采用公民投票制，可能是受到威瑪憲法（第76條1項(xiàng)）名存實(shí)亡之經(jīng)驗(yàn)所影響。美國各州憲法雖有公民投票之規(guī)定，但大多手續(xù)復(fù)雜，實(shí)施情形并不理想。因?yàn)閼椃ㄖ裢镀蓖ǔＪ侵笐椃ㄖ駨?fù)決，而此憲法草案之復(fù)決，只能由人民對整個(gè)憲法草案表示贊同或反對，而不能對個(gè)別憲法條款表示不同的看法，因其內(nèi)容的復(fù)雜性，其困難將超過一般的想象。因此在采行憲法之公民投票當(dāng)需作周詳之計(jì)畫。（二）我國憲法的公民投票：我國在民國79年舉行之國是會(huì)議中，曾有代表提議憲法無論是重新制定或修改，都應(yīng)由公民以投票方式做成決定。并認(rèn)為這種直接民權(quán)方式才是表達(dá)國民主權(quán)最好的方法。但依我國憲法第17條規(guī)定一般人民除選舉與罷免權(quán)之外，尚有創(chuàng)制及復(fù)決之權(quán)。依此并未特別標(biāo)明對憲法之公民創(chuàng)制與復(fù)決，是否得對憲法行使之，如參照五五憲草第19條之規(guī)定，就應(yīng)持否定之看法。再比較其它相關(guān)條文，亦未有何明示，只有第27條規(guī)定國民大會(huì)不僅有修改憲法權(quán)，并有復(fù)決立法院所提之憲法修正案之權(quán)。從字面上了解，只有國民大會(huì)始能行憲法之復(fù)決權(quán)，而此復(fù)決權(quán)是立法院有提憲法修正案時(shí)，始得行使。因此依法人民尚無行使憲法修正案之復(fù)決權(quán)。既然若干民主憲政國家已賦予人民對憲法的修正案有復(fù)決之權(quán)，我國已是民主發(fā)展之國家，將來修憲后，是否送由全民議決認(rèn)可，確實(shí)可以慎重考慮。憲法是否獲得全民之認(rèn)同，可由公民議決獲得確認(rèn)，也可藉此確定憲法之根本法地位，符合社會(huì)契約說的理論依據(jù)，最實(shí)質(zhì)的考量就是可消除問題的歧見，對化解意識(shí)形態(tài)的不同，極有幫助。二、立法上的公民投票（DasGesetzesreferendum）：（一）國體或領(lǐng)土的歸屬：與前述憲法制定之公民投票所不同者，即在立法之層面上人民有無法案之創(chuàng)制權(quán)與復(fù)決權(quán)問題。前者即于憲法上規(guī)定人民得創(chuàng)制法案，再由國會(huì)制定成為法律，后者則對于國會(huì)通過的法律，人民有權(quán)投票表示贊同或否定之權(quán)利。這種立法上的公民投票尤于第一次世界大戰(zhàn)后如雨后春筍，由很多立憲民主國家之新憲法所采行，但因該制度不太適合政黨政治的權(quán)力運(yùn)作過程，因此在兩次大戰(zhàn)期間并未廣泛為各國所使用。至第二次大戰(zhàn)后大部分國家已不再采行。惟人民之立法權(quán)，在瑞士卻特別受到重視。因?yàn)樵谌鹗孔?874年以來，關(guān)于聯(lián)邦大會(huì)所通過的各種聯(lián)邦法律或關(guān)于一般有拘束性之聯(lián)邦決議，均得經(jīng)公民復(fù)決。依其憲法第89條規(guī)定：聯(lián)邦法令只能在聯(lián)邦兩院同意下通過。一般性聯(lián)邦法令，如有五萬以上有選舉權(quán)之公民或八個(gè)邦以上之請求，必須提交人民決議。又第89條之2第2項(xiàng)規(guī)定：緊急聯(lián)邦決議經(jīng)五萬以上有選舉權(quán)之公民或八個(gè)邦以上請求復(fù)決后，如不在聯(lián)邦議會(huì)通過一年內(nèi)經(jīng)人民批準(zhǔn)，則在一年后失其效力；如經(jīng)人民批準(zhǔn)，則其效力可予延長。抵觸憲法之緊急聯(lián)邦決議，必須在聯(lián)邦議會(huì)通過后一年內(nèi)經(jīng)人民與各邦之批準(zhǔn)；如未獲人民與各邦批準(zhǔn)，則此項(xiàng)決議一年后失其效力，并且不得再予延展。人民這種立法權(quán)，在邦的領(lǐng)域里，目前仍在實(shí)施，因?yàn)樵谌鹗咳珖靼?，不僅熟悉法律創(chuàng)制，也熟悉強(qiáng)制與任意的法律復(fù)決。故有關(guān)瑞士的統(tǒng)治形態(tài)是以半直接政體（halbdirekteRegierung）（注十八）為其特征。（二）我國立法上的公民投票：1.一般人民之行使：我國憲法第17條規(guī)定人民之創(chuàng)制及復(fù)決權(quán)系指立法上之創(chuàng)制與復(fù)決之權(quán)。惟此項(xiàng)創(chuàng)制及復(fù)決權(quán)因有關(guān)法律尚未制定，無從行使。此外同法第123條規(guī)定縣民關(guān)于縣自治事項(xiàng)，依法律行使創(chuàng)制、復(fù)決之權(quán)。不過如何行使，尚未制定法律實(shí)施，今后應(yīng)在地方自治法上加定，不必修憲，則可實(shí)施。2.國民大會(huì)代表之行使：我國憲法第27條第2項(xiàng)規(guī)定：關(guān)于創(chuàng)制、復(fù)決兩權(quán)，除前項(xiàng)第三、第四兩款規(guī)定外，俟全國有半數(shù)之縣市曾經(jīng)行使創(chuàng)制、復(fù)決兩項(xiàng)政權(quán)時(shí)，由國民大會(huì)制定辦法并行使之。嗣于民國55年2月1日召集國民大會(huì)臨時(shí)會(huì)，將動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款中予以修正，其第項(xiàng)規(guī)定：動(dòng)員戡亂時(shí)期，國民大會(huì)得制定辦法，創(chuàng)制中央法律原則與復(fù)決中央法律，不受憲法第二十七條第二項(xiàng)之限制。第5項(xiàng)規(guī)定：在動(dòng)員戡亂時(shí)期，總統(tǒng)對于創(chuàng)制案或復(fù)決案，得召集國民大會(huì)討論之。依此國民大