農(nóng)村研究論文-東北地區(qū)促進農(nóng)民增收法律保障問題研究.doc

農(nóng)村研究論文-東北地區(qū)促進農(nóng)民增收法律保障問題研究摘要：發(fā)揮農(nóng)業(yè)在振興東北老工業(yè)基地中的基礎性作用，是振興東北老工業(yè)基地的關鍵環(huán)節(jié)。從東北老工業(yè)基地形成和發(fā)展的歷史進程看，農(nóng)業(yè)具有重要的基礎性作用。發(fā)展東北農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟，才能真正發(fā)揮出農(nóng)業(yè)在振興東北老工業(yè)基地中的基礎性作用。改革開放以來，東北地區(qū)城鄉(xiāng)居民生活水平隨經(jīng)濟的發(fā)展有很大提高。但居民收入在普遍提高的同時，近幾年卻出現(xiàn)了一個不容忽視的問題，即農(nóng)民收入增加緩慢。關鍵詞：東北地區(qū)；農(nóng)民增收；法律保障在實施振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略過程中，人們更多地把振興東北老工業(yè)基地的注意力集中在工業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)上，認為振興老工業(yè)基地就是振興工業(yè)。東北老工業(yè)基地的工業(yè)基礎雄厚，技術力量強，振興工業(yè)是當前東北老工業(yè)基地振興的龍頭和主體，這是不爭的事實。但歷史和現(xiàn)實告訴我們，單純就振興工業(yè)來實現(xiàn)東北老工業(yè)基地的振興是遠遠不夠的，必須抓住實施振興老工業(yè)基地戰(zhàn)略這一良好契機，更好地帶動三農(nóng)問題解決，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)在振興東北老工業(yè)基地中的基礎性作用，這是振興東北老工業(yè)基地的關鍵環(huán)節(jié)。我國現(xiàn)階段所面臨的三農(nóng)問題，其核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題解決的關鍵又在于如何促進農(nóng)民增收。本文將通過對東北地區(qū)農(nóng)民增收的法律環(huán)境進行分析，從而論證東北地區(qū)農(nóng)民增收的制度性障礙，繼之探究東北地區(qū)促進農(nóng)民增收的法律保障問題。法律保障在充分體現(xiàn)最基本的平等、公平、正義的理念前提下，賦予農(nóng)民真正的憲法權利，從根本上構建立體的法律框架，有效地促進、保障農(nóng)民增收。一、東北地區(qū)農(nóng)民增收的法律環(huán)境概述1.東北農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟概述東北土地資源相對豐富，農(nóng)業(yè)氣候條件優(yōu)越，具有明顯的農(nóng)業(yè)發(fā)展比較優(yōu)勢。多年來，東北地區(qū)一直是我國重要的商品糧生產(chǎn)基地，為確保全國的糧食供給，實現(xiàn)國家安全做出了重要貢獻。但東北農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構相對單一，在實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供求平衡和出現(xiàn)買方市場后，東北三省面臨著傳統(tǒng)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品大量積壓、農(nóng)民增收緩慢等問題，一些學者將這一現(xiàn)象稱之為“新東北現(xiàn)象”。2002年，遼寧、吉林、黑龍江三省農(nóng)民人均純收入分別為同期農(nóng)民純收入最高水平上海市的44.21%、6.97%和38.65%。另外，東北農(nóng)民收入結構也較為單一。在農(nóng)民純收入中，除遼寧省農(nóng)民工資性收入高于全國平均水平外，吉林、黑龍江兩省的農(nóng)民工資性收入均遠低于全國平均水平，分別僅為全國平均水平的46.30%和44.82%?？偟膩碚f，東北三省的農(nóng)村經(jīng)濟尚需進一步發(fā)展，農(nóng)民收入也有待進一步提高。2.振興東北老工業(yè)基地與解決三農(nóng)問題的關聯(lián)度分析振興老工業(yè)基地離不開農(nóng)業(yè)的發(fā)展和支持，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)有賴于老工業(yè)基地的調整改造與振興?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵囊括了諸多的工業(yè)元素?！艾F(xiàn)代農(nóng)業(yè)”作為一個內(nèi)涵十分豐富的概念，是與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相對應，并廣泛采用現(xiàn)代科學技術為主要標志的產(chǎn)業(yè)。其核心就是用工業(yè)化思維謀劃和發(fā)展農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村工業(yè)化步伐，使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟提升到新的水平和層面。沒有老工業(yè)基地的振興農(nóng)產(chǎn)品很難找到更好的出路，農(nóng)民就難以快速增加收入，而農(nóng)民手里沒錢，拉動消費、擴大內(nèi)需就是一句空話。應當看到，東北地區(qū)分別以不同方式提出了精準農(nóng)業(yè)、精品畜牧業(yè)、精深加工業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展思路，既抬高了相關企業(yè)產(chǎn)品的身價，也大大調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和管理科學性。與東北老工業(yè)基地振興過程伴生的企業(yè)，特別是民營經(jīng)濟、中型企業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，可以吸納農(nóng)村勞動力，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，開辟農(nóng)民增收門路。3.振興東北老工業(yè)基地給東北農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來契機基于工農(nóng)之間和城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、信息聯(lián)系、市場聯(lián)系以及由此帶來的資源流動，實施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，對促進東北農(nóng)業(yè)的升級，農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮和農(nóng)民的增收將會帶來深遠影響。在振興東北老工業(yè)基地過程中，只能說東北農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展存在著近水樓臺的機遇，東北農(nóng)民收入有著提高的可能。隨著振興東北老工業(yè)基地的建設進一步深入，如果能夠實現(xiàn)當?shù)馗嗟霓r(nóng)村剩余勞動力的轉移，當?shù)剞r(nóng)民收入無疑會有明顯增加。二、東北地區(qū)農(nóng)民增收的制度性障礙1.身份歧視制度（1）戶籍制度中的身份歧視建國后，我國一直實行剛性的戶口管制政策，把國人分為“城市人”和“農(nóng)村人”兩種不同的身份。雖然建立這種制度的初衷是便于戶籍管理，但隨著生活品和公共品的短缺和配給制的推行，便逐漸演化成了一系列特權的載體，并導致了城鄉(xiāng)具體制度安排上的“城市偏向”。由于東北老工業(yè)基地在計劃經(jīng)濟時期的特殊地位，以及其自身的構成性特點，使得東北農(nóng)民的這點烙印更加深刻。今天，戶籍制度雖然有所松動，但社會對農(nóng)民身份歧視的大前提沒有變。農(nóng)民遠未獲得與市民同等的發(fā)展機會，在就業(yè)、教育、保障等領域仍受較大的歧視。這就直接影響著東北農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)增收。（2）就業(yè)權利的身份歧視我國憲法規(guī)定：公民有平等的就業(yè)權。然而，長期以來，我國城鄉(xiāng)就業(yè)涇渭分明，城市實行嚴格的就業(yè)準入制度。在推進工業(yè)化、城市化的過程中，農(nóng)民進城就業(yè)的通道被阻塞，在制度上把農(nóng)民與土地拴在一起。工業(yè)化過程創(chuàng)造的就業(yè)崗位被城里人“壟斷”。農(nóng)民沒有得到憲法規(guī)定的公民平等享有就業(yè)機會的權利。2.財產(chǎn)權利制度建國以后，實行工業(yè)化具有客觀必然性，通過壓低農(nóng)產(chǎn)品的收購價格，使城市職工能在低工資的情況下維持生活，從而實現(xiàn)國家的高積累。根據(jù)周其仁的計算，19521982年的30年間，從農(nóng)業(yè)流向工業(yè)的資金達6000億元。農(nóng)業(yè)對早期的工業(yè)化積累起了關鍵作用。問題是工業(yè)化進入中期并能自我積累時，農(nóng)業(yè)支持業(yè)如果不變，資金、土地等進一步向工業(yè)轉移，則只能加劇農(nóng)村的貧窮。改革開放以后，利用工農(nóng)產(chǎn)品的價格剪刀差，繼續(xù)對農(nóng)民進行“剝奪”。每當價格出現(xiàn)重大波動時，總以犧牲農(nóng)民的利益，來保證城市和工業(yè)需要，改革的成本由農(nóng)民單方面來承擔，有失公平。土地制度對農(nóng)民的收入增長有著決定性的意義。而目前我國農(nóng)村土地所有者主體缺失，個人作為土地所有者的權益沒能得到量化。在農(nóng)村，由于土地承包經(jīng)營改革只是一種“半截子”產(chǎn)權改革，農(nóng)民相對完整的土地財產(chǎn)權至今不能確立政府實際掌握著農(nóng)民集體土地的處分權。農(nóng)民集體土地先由政府“征用”為“國家所有”，然后再將“國有土地使用權”出讓給建設單位。征地補償由政府確定，并不體現(xiàn)農(nóng)民意志和土地價值，是“不等價”交換。農(nóng)民得到的征地補償費遠小于政府收繳的土地使用權出讓金。這種非平等主體的扭曲的土地產(chǎn)權交易，嚴重剝奪了農(nóng)民的財產(chǎn)權利。3.鄉(xiāng)村組織體制的不合理現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)的弱質性，農(nóng)村的弱勢地位，決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收離不開政府的行政干預，但目前基層政權架構、行政目標與行政方式與農(nóng)民需要，與市場經(jīng)濟的運行機制還有相當?shù)木嚯x。由于村民委員會由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府任命，成為政府在農(nóng)村直接執(zhí)行行政權力的辦事機構，這不僅加大了政府的管理成本，更重要的是它改變了村民委員會協(xié)調社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和民間自治管理的主要職能。農(nóng)村基層政權惡性膨脹，冗員過多，在市場經(jīng)濟中，基層政府和各職能部門成了逐利主體，他們信奉的是“政績至上”的理念，因為“政績”是各級干部升遷的依據(jù)，而這些“政績”又是建立在一大堆上級下達的和各級加碼的數(shù)字指標上的。因此，為了“政績”不惜虛報計稅土地面積和常年產(chǎn)量，人為加大農(nóng)業(yè)稅收和稅外附加。這種“數(shù)字型政績至上”的理念是農(nóng)民最沉重的負擔，是農(nóng)民增收的重要制度障礙。三、東北地區(qū)促進農(nóng)民增收的法律保障1.加強村民自治的法律保障是促進農(nóng)民增收的根本前提中國的民主政治建設白皮書是這樣評論村民自治的：村民自治的成功實踐，是中國共產(chǎn)黨領導億萬農(nóng)民發(fā)展中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)舉。擴大農(nóng)村基層民主，實行村民自治，大大激發(fā)了廣大農(nóng)民當家作主的積極性、創(chuàng)造性和責任感，掀開了中國農(nóng)村民主政治建設的新篇章。在中國政治體系的環(huán)境中，不論是在過去，還是現(xiàn)在，村民自治都可以描述為具有中國特色的有意義的民主。至少可以說，這是一種處于胚胎狀態(tài)的、有別于其他民主形式的、獨特的民主實踐。村民自治作為一種基層民主制度和治理模式，離不開國家立法。然而，作為國家權力兩個層面的中央政府和地方基層政權對于農(nóng)村基層民主的關切度不甚一致，加之國家立法在村民自治領域的滯后與缺陷，使農(nóng)村基層政權與鄉(xiāng)村社會的沖突正日益加劇。從法律的角度保障村民自治的運行機制要涉及的幾層關系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權力行使與村民自治的關系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(農(nóng)村黨支部)的領導方式與村民自治的關系，有利于村民自治在依法推行中不斷強化制度的創(chuàng)新，提升基層民主的層次和幅度，促進農(nóng)村的法治現(xiàn)代化。2.完善東北地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營制度是農(nóng)民增收的根本法律保障（1）完善農(nóng)民土地承包經(jīng)營產(chǎn)權制度目前，在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)呈現(xiàn)多元化發(fā)展的條件下，土地所有權就不應再籠統(tǒng)地界定為集體所有，而應明確規(guī)定土地所有權主體。筆者認為，新時期的農(nóng)村村民委員會是由全體村民選舉產(chǎn)生的，是農(nóng)村最基層的一級組織，它能夠代表農(nóng)民意愿并獨立行使權利，因而在農(nóng)民當中具有代表性和權威性，而且具有比較健全的行政組織機構和領導體制，有能力行使農(nóng)地所有者的職責。在產(chǎn)權的保護中要避免國家成為“盜竊者”，也就是說對國家的權利要進行約束，建立法治。只有這樣，才能使農(nóng)民的產(chǎn)權得到嚴格的保護，農(nóng)民的權益才會有保障，農(nóng)民增收才會有依靠。（2）農(nóng)地產(chǎn)權制度的創(chuàng)新土地股份合作制中國農(nóng)村土地股份合作制的崛起，實際上是一種制度安排的創(chuàng)新。筆者認為，所謂農(nóng)村土地股份合作制，是指在確保農(nóng)村土地集體所有權不變的前提下，以土地承包權作股，變以人劃地的集體所有為社區(qū)農(nóng)戶的股份共有，再經(jīng)過公開競爭投包經(jīng)營的一種土地制度。其內(nèi)涵就是承包權股份化、集約化、市場化，從而較好地促進土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分離”，更有效地優(yōu)化配置土地資源，提高經(jīng)濟效益，真正使國家、集體、農(nóng)戶三者都找到合理定位和合法利益保障。對農(nóng)民來說。放棄承包土地，等于放棄土地帶來的收益，這是目前農(nóng)村土地權益流轉難的最主要的原因。土地承包權股份化后，農(nóng)民轉讓的只是土地的經(jīng)營權，這樣就維護了農(nóng)民的既得利益(承包權通過監(jiān)督權和收益權表現(xiàn)出來)，從而有效地促進了土地市場化流轉機制的建立。對土地規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村改革的“第二次飛躍”具有十分重要的意義。3.加強東北地區(qū)農(nóng)村財經(jīng)法制建設是促進農(nóng)民增收的必然途徑（1）加強東北地區(qū)農(nóng)村金融法制建設促進農(nóng)民增收金融法制包括兩層含義，一是國家制定的有關金融的法律法規(guī)；二是對金融機構內(nèi)部有約束力的章程和制度。加快東北地區(qū)農(nóng)村金融法制建設，對于促進農(nóng)民增收有著積極的現(xiàn)實意義。首先，將合作金融產(chǎn)權關系用法律形式固定下來。通過立法，明確界定農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權歸入股社員所有，社員及社員代表大會享有最高權力。以此為基礎，嚴格按照規(guī)范的合作制制定其他的運作規(guī)則。最主要的是在產(chǎn)權明晰的基礎上，完善合作金融組織的治理結構。其次，必須確保法律的貫徹實施。具體來說，當國家以法律形式界定了農(nóng)村信用合作社的產(chǎn)權歸屬后，需要采取適當措施來保證產(chǎn)權制度的實施。（2）財政貨幣政策向農(nóng)民傾斜促進農(nóng)民增收在財政政策方面，國家應整合對農(nóng)村的資金投入，區(qū)分國家必需的財政投人和國家予以補償?shù)呢斦度?，?chuàng)造良好的市場環(huán)境。引導商業(yè)銀行對農(nóng)村經(jīng)濟的信貸投入，增加對農(nóng)民小額信貸投入?？刂妻r(nóng)產(chǎn)品成本的過快上漲，降低農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的固定成本，增加農(nóng)民收入，具有較為現(xiàn)實的意義。減少價格對農(nóng)民增收的影響。合理確定農(nóng)產(chǎn)品的收購價格，確定農(nóng)產(chǎn)品收購價格不僅要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，農(nóng)產(chǎn)品的供求狀況，還應考慮預期通脹率，使農(nóng)產(chǎn)品收購價格增長率與通脹率呈相應比例。進一步完善農(nóng)產(chǎn)品儲備調節(jié)制度和農(nóng)產(chǎn)品價格風險基金制度，多方籌資及時有效地吸收市場中滯存的農(nóng)產(chǎn)品，提高國家調節(jié)和穩(wěn)定糧食市場的能力，使專儲農(nóng)產(chǎn)品真正發(fā)揮預防和抑制農(nóng)業(yè)風險的作用。4.在法律上限制農(nóng)民的身份歧視制度是促進農(nóng)民增收的有效保障加快戶籍制度改革，千方百計讓農(nóng)村剩余勞動力在就業(yè)上非農(nóng)化，是限制農(nóng)民身份歧視、地位不公的重要法律措施。其重點在于取消區(qū)域限制和消除城市與農(nóng)村戶口差別。首先，消除城市與農(nóng)村戶口差別，賦予農(nóng)民與城市居民同等待遇，農(nóng)民進城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理收費予以取消，保障進城農(nóng)民工的職業(yè)培訓、子女教育及其他方面的合法權益。其次，取消區(qū)域限制有利于農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)、進城務工和在城市定居，提供農(nóng)民改善生活條件、積極創(chuàng)業(yè)和增加收人的機會。在東北老工業(yè)基地振興條件下促進農(nóng)民增收離不開法律。在法律制度上立體的，多層次的保護農(nóng)民的各項權利，是促進農(nóng)民增收的基本條件；在法律上為促進農(nóng)民增收而進行合理的制度安排和制度設計是促進農(nóng)民增收的必要條件。加快戶籍制度改革是促進農(nóng)民增收的有效保障。取消區(qū)域限制和消除城市與農(nóng)村戶口差別，賦予農(nóng)民與城市居民同等待遇，取消農(nóng)民進城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理收費，才能有利于促進農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)、進城務工，積極創(chuàng)業(yè)和增加收人的機會。完善改革東北地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營制度，明確土地所有權主體；土地承包期永續(xù)化；并對土地的使用者做必要的約束；建立并完善土地使用權的流轉制度；嚴格保護農(nóng)民產(chǎn)權，是促進農(nóng)民增收的根本法律保障。加強村民自治的法律保障，是改善鄉(xiāng)村治理結構，推進基層民主，是保障農(nóng)民增收的根本前提。加快東北地區(qū)農(nóng)村財經(jīng)法制建設，是振興東北老工業(yè)基地，建設社會主義新農(nóng)村，促進廣大農(nóng)民增收的必然途徑。一切人類理性的發(fā)展都依賴于法律；一切人類法律的發(fā)展都來源于生活。創(chuàng)新促進東北老工業(yè)基地農(nóng)民增收的制度安排，將公平與正義的法治理念融入保障農(nóng)民增收的法律之中，是振興東北老工業(yè)基地，建設社會主義新農(nóng)村，促進廣大農(nóng)民增收的根本保障和必然途徑。參考文獻：1李昌麒.經(jīng)濟法國家干預經(jīng)濟的基本法律形式M.成都：四川人民出版社，1995.2楊紫烜，徐杰.經(jīng)濟法學M.北京：北京大學出版社，2001.3史際春，鄧峰.經(jīng)濟法總論M.北京：法律出版社，1998.4呂世倫.馬克