農(nóng)村研究論文-農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議摘要：目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象大量存在。文章從城市建設(shè)、土地利用方式轉(zhuǎn)型、農(nóng)民增收與農(nóng)村穩(wěn)定以及流轉(zhuǎn)博弈角度分析了導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的深層原因，并從法律法規(guī)缺陷、流轉(zhuǎn)管理、收益分配和市場協(xié)調(diào)方面探討了流轉(zhuǎn)的主要問題，最后就規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提出了針對性的對策建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的討論由來已久，盡管就是否放開農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的問題理論界一直是各抒己見，爭論不休，但實踐中農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)大量存在，其數(shù)量和規(guī)模也呈現(xiàn)明顯上升趨勢。資料顯示，上海市截至1999年末，2萬多個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村工業(yè)企業(yè)在完成改制和改組過程中，大部分已經(jīng)實現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，涉及到集體建設(shè)用地面積25萬畝左右；珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實際超過集體建設(shè)用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%；河南城郊結(jié)合部家電市場、建材市場和集貿(mào)市場等使用的土地全部是集體土地；湖北典型調(diào)研區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地中參與流轉(zhuǎn)的比例均在50%以上，部分地區(qū)甚至高達(dá)80%。面對農(nóng)村集體建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)的事實，繼續(xù)討論是否放開農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場顯然是不合時宜的，既然流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)存在，問題的焦點(diǎn)就應(yīng)該是弄清導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的深層原因，流轉(zhuǎn)中存在著什么問題，以及如何規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)市場的良性發(fā)展。一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的深層原因（一）城市建設(shè)的步伐加快形成巨大的用地需求拉力自1996年城市化率首次超過30%，近10年全國城市化速度明顯加快，2006年全國城市化率達(dá)到43.9%，比1996年增長13.42個百分點(diǎn)，而1986-1996年的全國城市化率僅增長5.96個百分點(diǎn)。同時，國內(nèi)生產(chǎn)總值保持高速增長，2006年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值為209407億元，與1996年相比，年均增長8.76%，且近4年增長率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐，必然水漲船高。統(tǒng)計資料顯示，2004年全國建成區(qū)面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設(shè)累計征用土地11563平方公里，全國土地利用規(guī)劃綱要1997-2010年實施以來，不到規(guī)劃期末，很多城市的規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)捉襟見肘，一些地區(qū)甚至5年就用完10年指標(biāo)。面對巨大的用地需求，依靠征地的傳統(tǒng)供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態(tài)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為土地供給的新途徑，無疑是緩解土地市場緊張局面的福音，尤其在城郊結(jié)合地帶和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時讓土地流轉(zhuǎn)主體得到更多的實惠，因而受到各方青睞。（二）土地利用方式的轉(zhuǎn)變迫切需要流轉(zhuǎn)市場的調(diào)節(jié)眾所周知，由于長期的無償使用政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地的低效利用和閑置浪費(fèi)問題嚴(yán)重。1999年有關(guān)統(tǒng)計表明，全國2000多萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不足10%，超過90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點(diǎn)低，很多是重復(fù)建設(shè)。2004年全國土地利用變更調(diào)查資料顯示，全國村莊建設(shè)用地2.48億畝，城鎮(zhèn)建設(shè)用地0.51億畝，按照農(nóng)村人口75705萬和城鎮(zhèn)人口54283萬計算，人均村莊用地面積為218平方米，人均城鎮(zhèn)用地面積63平方米，前者是后者的3.5倍，即使與建設(shè)部人均城市用地最高標(biāo)準(zhǔn)的下限120平方米比較，人均村莊用地也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出。作為人均土地資源極其匱乏的國家，不可能坐視這種資源的浪費(fèi)，如何實現(xiàn)土地利用方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，流轉(zhuǎn)市場無疑是最好的選擇。通過市場供求機(jī)制、價格機(jī)制和競爭機(jī)制的作用，可以實現(xiàn)土地要素的充分流動，從而保障資本、技術(shù)、勞力和土地更優(yōu)的結(jié)合。事實證明，活躍的流轉(zhuǎn)市場無疑對盤活存量農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)生重要促進(jìn)作用，尤其在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，土地資產(chǎn)價值凸顯，通過流轉(zhuǎn)市場實現(xiàn)土地的集約利用更具現(xiàn)實性和迫切性。（三）農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定要求開辟土地流轉(zhuǎn)新途徑據(jù)統(tǒng)計，2006年全國鄉(xiāng)村人口8.64億，是城市人口的2.40倍，而農(nóng)民人均純收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城鄉(xiāng)收入差距還呈現(xiàn)明顯拉大趨勢。同時，受各種因素影響，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進(jìn)農(nóng)民的增收，如何維持農(nóng)村社會的長治久安，是黨和國家長期關(guān)注的重點(diǎn)。其中，解決好土地問題首當(dāng)其沖，而土地流轉(zhuǎn)更是重中之重。過去，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須通過征地途徑，“低進(jìn)高出”的特點(diǎn)突出，征地前后土地價格相差甚遠(yuǎn)，不可避免的造成農(nóng)民心理失衡，因此產(chǎn)生諸多征地糾紛，部分甚至演變成暴力沖突，帶來農(nóng)村發(fā)展的不和諧音符。允許農(nóng)民集體在保留土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的自主流轉(zhuǎn)，不僅能夠充分尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，而且有助于繞開征地環(huán)節(jié)中補(bǔ)償偏低和安置不到位等問題。據(jù)有關(guān)專家在部分流轉(zhuǎn)試點(diǎn)區(qū)域的調(diào)查，農(nóng)村集體建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)的，農(nóng)民能夠獲得的流轉(zhuǎn)收益最低為20%，最高的達(dá)到85%。雖然因產(chǎn)權(quán)制度缺陷還存在侵害農(nóng)民利益的問題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實，農(nóng)民從中獲得的好處是很明顯的。（四）集體土地產(chǎn)權(quán)安排為土地流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間盡管國家法律對農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)做出很多限制性條款，但土地既然為集體所有，農(nóng)民集體就掌握著土地的實際處置權(quán)。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地長期無償使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民等土地的實際使用者也享有很大程度的土地處分權(quán)，作為利益相關(guān)者，他們在土地流轉(zhuǎn)中自然具有重要的發(fā)言權(quán)。相反，受到國家政策和法律等硬性約束，土地行政管理部門作為土地管理者，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中常常處于被動地位。一方面被流轉(zhuǎn)主體排斥在外，不能有效的掌握市場相關(guān)信息，另一方面又必須對流轉(zhuǎn)行為負(fù)責(zé)，被動的進(jìn)行事后管理，因而土地管理者在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理上的權(quán)力被無形中縮小，這無疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間。通過構(gòu)建博弈模型和求解表明，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以顯著提高各方預(yù)期收益，轉(zhuǎn)出者能夠獲得豐厚的土地經(jīng)營收益，轉(zhuǎn)入者能夠有效降低用地成本，管理者則能夠變被動為主動，更充分的分享流轉(zhuǎn)帶來的土地增值收益。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是集體土地產(chǎn)權(quán)制度下流轉(zhuǎn)各方利益博弈的必然結(jié)果和大勢所趨。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要問題（一）法律法規(guī)安排上存在一定缺陷1含糊的法律規(guī)定對流轉(zhuǎn)形成較大的限制。例如，土地管理法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！钡诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民只能擁有一處宅基地農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！鄙鲜鲆?guī)定一方面對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取嚴(yán)格限制和禁止的態(tài)度，另一方面也給集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)開了一道小口，使破產(chǎn)或兼并等原因造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被動流轉(zhuǎn)合法化。其實質(zhì)是既承認(rèn)二級市場的存在，又否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎(chǔ)，法律對流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的正常發(fā)展。2對集體產(chǎn)權(quán)的歧視成為合理流轉(zhuǎn)的阻礙。土地管理法明確規(guī)定我國實行土地的全民所有制和集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)可分為國有土地和集體土地，但二者享受的待遇卻不相同，依法取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本不受限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻要受到諸多阻撓。同時，根據(jù)公共利益需要，通過征地的方式，國家可以將集體土地強(qiáng)制轉(zhuǎn)為國有。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經(jīng)常發(fā)生政府低價征地高價轉(zhuǎn)出的現(xiàn)象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產(chǎn)權(quán)主體利益和感情都受到較大傷害。在集體產(chǎn)權(quán)得不到公平對待的情形下，集體產(chǎn)權(quán)主體往往會繞開法律法規(guī)限制，自發(fā)的流轉(zhuǎn)土地以獲取土地收益。例如，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)通過破產(chǎn)或兼并等形式發(fā)生流轉(zhuǎn)，另一方面，更多的則是集體建設(shè)用地所有者或使用者通過出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等多種形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，使得土地隱性交易大量存在。（二）土地流轉(zhuǎn)的管理工作較為混亂1流轉(zhuǎn)前的用地審批管理跟不上。按照法律規(guī)定，集體建設(shè)用地的獲取必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，并按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。但實際上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，地方政府往往在集體建設(shè)用地安排上“開綠燈”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隨意圈地，未批先用和少批多用的現(xiàn)象時有發(fā)生；農(nóng)民作為土地的實際占有者，未經(jīng)批準(zhǔn)在宅基地上亂搭亂建，甚至在承包地上興建住宅的現(xiàn)象屢見不鮮。集體建設(shè)用地審批管理的不規(guī)范給土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)帶來諸多隱患，形成管理上的漏洞和產(chǎn)權(quán)上的糾紛等問題。事實上，由于禁止集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，政府部門往往處于被動地位，形成審批管理的漏洞。2流轉(zhuǎn)中的市場調(diào)控管理不到位。由于對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，大量集體建設(shè)用地使用權(quán)處于自發(fā)無序的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，管理部門對于流轉(zhuǎn)情況不明，缺乏有效的調(diào)控工具，使得流轉(zhuǎn)市場呈現(xiàn)混亂局面。例如，農(nóng)村集體或集體建設(shè)用地者未經(jīng)批準(zhǔn)直接轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)，流轉(zhuǎn)過程中的隨意定價，嚴(yán)重擾亂了土地市場的正常秩序；再如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)流轉(zhuǎn)涉及主體眾多，多頭供地和各自為陣的問題明顯，使政府調(diào)控土地市場供給規(guī)模的能力大打折扣，市場土地供應(yīng)計劃落實困難。3流轉(zhuǎn)后的土地利用管理有困難。土地利用布局分散和效率低下是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地利用的重要特點(diǎn)，促進(jìn)集體建設(shè)用地向園區(qū)集中，發(fā)揮企業(yè)規(guī)模積聚效應(yīng)，提高企業(yè)集約用地水平是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目標(biāo)。但實際上，由于法律的硬性約束，隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用仍然呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標(biāo)難以落實。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱含收益的存在還可能刺激集體建設(shè)用地的無序擴(kuò)張，引起土地粗放經(jīng)營和大量占耕的問題，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難。（三）土地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系不合理按照馬克思的地租理論，可以將地租劃分為絕對地租和級差地租，前者是指由于土地所有權(quán)的壟斷，土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，即使使用最劣等的土地也必須交納的地租；后者是指由于土地經(jīng)營權(quán)的壟斷，使用那些質(zhì)量較優(yōu)的土地所必須交納的超額利潤。其中：級差地租又可分為級差地租和級差地租，前者主要是由土地之間肥沃程度、區(qū)位條件和寧適度的差異形成的地租差額，后者主要是由在同一塊土地上追加投資產(chǎn)生的生產(chǎn)率差別引起的地租差額。集體建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體所有，按照地租理論，土地所有者應(yīng)該完全享有絕對地租，而級差地租則應(yīng)該在所有者、使用者和各級政府之間按照各自對土地的開發(fā)投資比例進(jìn)行分配。但實際調(diào)查表明，除部分試點(diǎn)區(qū)域外，很多集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的收益分配情況較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關(guān)系不清。要么各級政府對流轉(zhuǎn)管理太死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進(jìn)行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉(zhuǎn)土地，造成集體和國家土地收益的雙重流失。即使是農(nóng)村集體所有者，由于三級所有權(quán)主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益分配關(guān)系也較含混，上級所有者利用行政權(quán)力侵占下級所有者流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象時有發(fā)生。（四）對國有土地市場形成一定沖擊一直以來，政府對土地一級市場實行嚴(yán)格的市場壟斷，任何集體以外的單位和個人進(jìn)行建設(shè)，必須通過一級市場或者由此衍生的二級市場取得土地使用權(quán)。然而，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無疑打破了政府對一級市場的壟斷狀態(tài)，用地單位或個人不再完全受限于政府對一級市場的管控，通過直接與集體或集體建設(shè)用地者協(xié)商等方式同樣可以獲得土地使用權(quán)。由于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價和競相壓價等不良的市場行為給國有土地市場形成一定的價格沖擊，事實上，許多用地需求者已經(jīng)將眼光轉(zhuǎn)向價格便宜的集體建設(shè)用地。另外，國有土地一級市場是以征地制度為基礎(chǔ)，增量土地來源于對集體土地的征用，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無疑給土地征用帶來更大的壓力，一方面集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)更多集體土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)；另一方面流轉(zhuǎn)隱含的巨大收益也會使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶表現(xiàn)的尤為明顯。隨著集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的不斷發(fā)展，如何協(xié)調(diào)兩個市場的相互關(guān)系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來迫切需要解決的一個問題。三、規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議（一）加快法制建設(shè)，提供制度保障一是要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定，進(jìn)一步理清三級主體的產(chǎn)權(quán)界區(qū)，規(guī)范農(nóng)民集體的組織形式，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)力職能重疊；二是要消除對集體土地產(chǎn)權(quán)的法律歧視，尤其要對國家征地范圍進(jìn)行更細(xì)致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農(nóng)民利益損失；三是要放寬對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制，應(yīng)在有償使用基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地自由合法流轉(zhuǎn)；四是要完善流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)容，在地方試點(diǎn)基礎(chǔ)上，盡快頒布全國性的法律文本，為合理界定流轉(zhuǎn)范圍、確定流轉(zhuǎn)形式、明確收益分配和強(qiáng)化規(guī)劃管理提供法律指導(dǎo)。（二）做好產(chǎn)權(quán)登記，完善流轉(zhuǎn)平臺首先是明確產(chǎn)權(quán)主體與內(nèi)容，土地所有權(quán)要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。具體操作時，以實際中是否有明確的土地范圍為依據(jù)，村民小組之間土地邊界范圍明確，且在各自范圍內(nèi)占有和使用土地的，應(yīng)確認(rèn)相應(yīng)范圍的土地為相應(yīng)的村民小組所有；其他屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)承認(rèn)現(xiàn)狀，由村農(nóng)民共同所有，村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理；而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，應(yīng)依法確認(rèn)為