農(nóng)村研究論文-完善我國農(nóng)村土地制度建設(shè)的幾點思考.doc

農(nóng)村研究論文-完善我國農(nóng)村土地制度建設(shè)的幾點思考新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度幾經(jīng)變革，特別是黨的十一屆三中全會以后，實行了以農(nóng)民家庭承包經(jīng)營為主導(dǎo)的農(nóng)村土地經(jīng)營機制，有效調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的提高。但經(jīng)過二十多年的發(fā)展，現(xiàn)有的土地制度在一些方面已經(jīng)顯現(xiàn)出與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的不適應(yīng)性，需要加以改進和完善，以更好地促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，加快全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。農(nóng)村土地權(quán)屬我國農(nóng)村土地實行勞動群眾集體所有制，是社會主義公有制的一種基本形式，這是由我國憲法和有關(guān)法律明確規(guī)定的。但經(jīng)過多年來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實踐，在土地集體所有制的具體實現(xiàn)方式上越來越面臨一些矛盾和問題。勞動群眾集體所有不能解釋為集體內(nèi)的農(nóng)民共同所有，我國民法中共有權(quán)的概念是限于公民、法人的財產(chǎn)所有權(quán)的范疇，不涵蓋農(nóng)民對農(nóng)村土地的所有權(quán)問題，不論是農(nóng)民個人還是農(nóng)民的集合都不能對土地享有所有權(quán)，這就使得集體所有成為一個相對抽象的概念，實際上農(nóng)民對土地的權(quán)利缺乏可靠性和確定性。農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)也不是直接賦予農(nóng)民，根據(jù)我國土地管理法和農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組，農(nóng)民通過與具有經(jīng)營權(quán)的發(fā)包者訂立承包經(jīng)營合同取得土地經(jīng)營權(quán)。這表明農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)是一種契約權(quán)利或合同權(quán)利。既然是契約權(quán)利，就在一定程度上取決于發(fā)包方和承包方的主觀意思表示，特別是發(fā)包方的主觀意志，而且既然是合同權(quán)利，那么合同就有可能因為某些原因修改、變更、終止甚至毀約。此外，我國農(nóng)村土地承包法規(guī)定耕地、草地、林地承包期限分別為30年、30至50年和30年至70年，但同時經(jīng)過一定的程序可以進行調(diào)整，而調(diào)整的事由缺乏法定化，這些都有可能導(dǎo)致農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)難以具有可靠的確定性和穩(wěn)定性，而且容易導(dǎo)致失范地侵占農(nóng)民土地和侵犯土地經(jīng)營權(quán)的行為，使農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害。為了解決這些問題，一些經(jīng)濟學(xué)界和法學(xué)界的同志分別提出了不同的思路。有的提出應(yīng)當(dāng)實行農(nóng)村土地的私有化，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶私有，這樣可以從根本上解決農(nóng)村的土地權(quán)屬問題，使農(nóng)民對土地的權(quán)利具有完整性、確定性和穩(wěn)定性，以此構(gòu)建健全的農(nóng)民土地權(quán)益保障機制和有效的農(nóng)村社會保障機制。這種土地私有化的觀點是不可行的。一方面土地私有化不符合我國社會主義制度的性質(zhì)和國家憲法、法律的規(guī)定，不能簡單地認(rèn)為市場經(jīng)濟條件下私有化是解決所有問題的出路，更不能把我們的經(jīng)濟體制改革的進程理解為伴隨著私有化的過程；另一方面農(nóng)村土地的私有化會過度強化土地的分散經(jīng)營和超小規(guī)模經(jīng)營狀態(tài)，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；陌l(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，也可能會走向另一極端，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的過度流轉(zhuǎn)，形成土地產(chǎn)權(quán)逐步向部分人的集中，加劇農(nóng)村的兩極分化，失去土地在農(nóng)村的社會保障意義。還有的同志提出，在農(nóng)村土地集體所有制的條件下，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，盡管農(nóng)民對土地沒有所有權(quán)，但可以從法律上給予物權(quán)化的保護，賦予農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)的屬性，以保障其權(quán)利的不可侵犯性。這種觀點實際上是對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的虛化，試圖從用益物權(quán)的角度來解決農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性問題。它本質(zhì)上不是集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式，而是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，使經(jīng)營權(quán)成為準(zhǔn)所有權(quán)，這不僅在實踐中存在障礙，在理論上也需要進一步探討。此外，還有的同志提出農(nóng)村土地所有權(quán)的國有化等觀點，也不太符合我國國情和農(nóng)村土地經(jīng)營的現(xiàn)實，在這里不再贅述。筆者認(rèn)為，解決農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的可靠性、確定性和穩(wěn)定性問題，需要從正確界定我國農(nóng)村土地集體所有制的性質(zhì)和改進其實現(xiàn)途徑入手，考慮可行的思路。根據(jù)農(nóng)村土地集體所有的特點，可以將集體所有制界定為勞動群眾集體共有。實行集體共有與集體所有制的本質(zhì)是相吻合的，不需要改變農(nóng)村土地的所有制性質(zhì)，符合我國社會主義制度的特征和國家憲法、法律關(guān)于所有制的規(guī)定；同時又賦予了勞動群眾集體內(nèi)的農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)屬性，但這種產(chǎn)權(quán)是集體內(nèi)農(nóng)民的共同產(chǎn)權(quán)，具有不可分割性。它的意義在于集體內(nèi)的每個農(nóng)民可以基于共同的產(chǎn)權(quán)屬性，依照法律直接享有平等的經(jīng)營權(quán)，這種經(jīng)營權(quán)是由共同產(chǎn)權(quán)派生出來的權(quán)利，不需要將土地經(jīng)營權(quán)先賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組，農(nóng)民再通過承包合同取得，土地經(jīng)營權(quán)不再是契約權(quán)利或者合同權(quán)利。農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)可以進行有償轉(zhuǎn)讓、出租等流轉(zhuǎn)活動，也可以以土地共有權(quán)和經(jīng)營權(quán)聯(lián)營、入股，發(fā)展農(nóng)村股份合作經(jīng)濟和其他具有法人特征的經(jīng)濟實體。實行農(nóng)村土地的集體共有是土地集體所有制實現(xiàn)形式的發(fā)展和創(chuàng)新。它不同于我國現(xiàn)行民法意義上的共有權(quán)制度，仍然強調(diào)土地產(chǎn)權(quán)公有制的集體性質(zhì)。既不是按份共有，土地產(chǎn)權(quán)不能分割，不能流轉(zhuǎn)；也不是共同共有，土地產(chǎn)權(quán)不能流轉(zhuǎn)，農(nóng)民依法取得的經(jīng)營權(quán)相對獨立，相互之間不承擔(dān)連帶經(jīng)營責(zé)任。農(nóng)村土地管理按照我國土地管理法和農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組經(jīng)營、管理。農(nóng)民集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組發(fā)包。事實上現(xiàn)在普遍的情況主要是由村民委員會、村民小組行使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)，作為土地承包經(jīng)營的發(fā)包人，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織多數(shù)并沒有真正發(fā)育起來或者只是形式上存在。這樣的體制導(dǎo)致了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)的合二為一，形成了土地經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)的混同。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，其本身具有管理組織的性質(zhì)，具有辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)的職能，同時也具有協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作的任務(wù)?？梢愿鶕?jù)法律規(guī)定或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的授權(quán)或指派，在本村范圍內(nèi)從事一定的帶有行政屬性的管理工作。村民小組是村民委員會設(shè)立的內(nèi)部自治單位，與村民委員會具有同樣的性質(zhì)。因此將農(nóng)村集體土地的管理權(quán)由村民委員會、村民小組行使，是合理的，也符合法律原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)經(jīng)營的合作經(jīng)濟組織，農(nóng)民可以按照自愿的原則參加，以發(fā)展經(jīng)濟為目標(biāo)，而不應(yīng)成為帶有行政化色彩的組織，不應(yīng)該賦予其農(nóng)村土地管理的職能。農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)根據(jù)農(nóng)村土地集體共有的思路，從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組中分離出來，直接、完整地給予集體內(nèi)的農(nóng)民，由農(nóng)民獨立、自主地行使。農(nóng)村集體土地管理的另一個問題是要進一步放寬放活土地經(jīng)營權(quán)。放活土地經(jīng)營權(quán)不僅可以合理利用土地資源，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，而且可以提高土地收益，增加農(nóng)民收入。一是增強土地經(jīng)營的靈活性。國家對土地實行用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地；農(nóng)用地是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、草地、林地、農(nóng)業(yè)水利用地、養(yǎng)殖水面等。實行土地用途管制、按照國家規(guī)劃用地是非常必要的，但是對農(nóng)村土地的經(jīng)營不能限制過死，應(yīng)當(dāng)允許在農(nóng)業(yè)范圍和與農(nóng)業(yè)相關(guān)的領(lǐng)域根據(jù)市場需求自主選擇經(jīng)營內(nèi)容、經(jīng)營方式，強化經(jīng)營的靈活性。二是強化土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)民依集體共有權(quán)取得的土地經(jīng)營權(quán)具有相對完整的權(quán)利屬性，排除了經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)需要經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組批準(zhǔn)的法律障礙，增強了土地流轉(zhuǎn)的自由性。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以有入股、租賃、他人承包、委托經(jīng)營等多種形式，也可以用于抵押、擔(dān)保等進行其他經(jīng)營或融資。土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，既可以是農(nóng)內(nèi)流轉(zhuǎn)，經(jīng)過法定的程序也可以農(nóng)外流轉(zhuǎn)。農(nóng)內(nèi)流轉(zhuǎn)可以有效地發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，形成農(nóng)村股份合作制經(jīng)濟或其他具有法人性質(zhì)的規(guī)模經(jīng)濟實體，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化程度的提高。農(nóng)外流轉(zhuǎn)也可以采取不同形式的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，有效地增加農(nóng)民收益。農(nóng)村土地征用對農(nóng)村土地的征用是目前比較敏感也是農(nóng)民反映比較強烈、矛盾比較突出的一個問題。有的學(xué)者把我國現(xiàn)在的征地活動比喻為英國歷史上的“圈地運動”。這當(dāng)然有失偏頗，是對我國工業(yè)化、城市化發(fā)展戰(zhàn)略的誤解。但對現(xiàn)行的征地制度和征地工作中的失范性確實需要加以研究和改進。按照我國土地管理法的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用；任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，其依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。在現(xiàn)實生活中，對農(nóng)村集體土地的征用主要有三部分：一是公共設(shè)施和公益事業(yè)的需要，二是工業(yè)發(fā)展的需要，三是商業(yè)開發(fā)的需要。存在的問題是：第一，無論哪種情況的土地征用，都是對土地所有權(quán)性質(zhì)的改變，將集體所有改變?yōu)閲?，對農(nóng)村集體和農(nóng)民而言都是采取補償?shù)霓k法，沒有體現(xiàn)土地所有權(quán)的價值和土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移應(yīng)當(dāng)支付的對價。第二，集體土地征用后，政府通過土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓獲得較多的地價收入，但沒有更多地用于失地農(nóng)村和農(nóng)民的經(jīng)濟發(fā)展的投入。除了公共設(shè)施和公益事業(yè)的征地外，作為工業(yè)用地和商業(yè)用地的集體土地征用后，由政府進行土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民集體土地不能直接進入一級市場，需經(jīng)政府征用變成國有土地后進入一級市場，然后進入二級市場。政府通過對一級市場的控制獲得高額的地價收入。商業(yè)用地使用權(quán)都要在二級市場上掛牌上市，其交易價格遠遠高于征用土地時的補償價格。對工業(yè)用地的使用權(quán)，地方政府往往出于吸引投資的目的，轉(zhuǎn)讓價格較低，但通過土地對工業(yè)的投入可以增加稅收和財政收入。對農(nóng)村集體土地的征用應(yīng)該具有公平性和合理性，要體現(xiàn)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)價值、農(nóng)民的社會保障價格、失地農(nóng)村和農(nóng)民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和生活水平提高的需要。最有效的辦法是按照市場經(jīng)濟模式改造農(nóng)村集體土地的征用制度。對公共利益需要的用地，可以改征用補償為政府征購，由政府參照土地的市場價值確定合理的征購價格，通過征購取得，隨之土地的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，變?yōu)閲?。征購具有行政和法律上的強制性，無須進入土地市場。如果在現(xiàn)階段公共事業(yè)建設(shè)任務(wù)較重，政府財力難以承受，也可以采取提高征用補償標(biāo)準(zhǔn)并逐步接近土地市場價值的辦法，作為過渡措施。同時需要嚴(yán)格界定“公共利益需要”的內(nèi)容和范圍，并進行法定化。對于商業(yè)開發(fā)和工業(yè)建設(shè)用地的征用應(yīng)當(dāng)通過市場行為取得，改變目前的土地二級市場，構(gòu)建單一的土地交易市場，允許經(jīng)政府批準(zhǔn)征用的農(nóng)村集體土地直接進入土地市場交易，一旦交易成功，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給出資受讓者的同時，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?，由政府土地主管部門負責(zé)行政登記。這樣對農(nóng)村集體土地的征用不再采取補償?shù)霓k法，土地所