農(nóng)村研究論文-建設(shè)新農(nóng)村與村民自治制度的改革.doc

農(nóng)村研究論文-建設(shè)新農(nóng)村與村民自治制度的改革新農(nóng)村建設(shè)，從制度創(chuàng)新看，應(yīng)主要解決土地制度改革、公共服務(wù)體制建立和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)建設(shè)這三大問題。撰寫本文的目的則是通過對(duì)村民自治制度問題的探討，力圖在公共服務(wù)體制建立和鄉(xiāng)村治理建設(shè)這兩個(gè)目前學(xué)界討論的比較少的關(guān)鍵問題上尋找到新農(nóng)村建設(shè)在理論上的突破口和著眼點(diǎn)，以為學(xué)界的進(jìn)一步研究打下基礎(chǔ)。不當(dāng)之處，歡迎批評(píng)指正。我國(guó)的村民自治作為一種基層民主政治的實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)行了18年了。這18年來，村民自治制度也像當(dāng)年的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，無論是政府、學(xué)界還是自治組織的當(dāng)事人農(nóng)民自己，對(duì)它的熱情、期冀，以及對(duì)它本身的實(shí)踐作用的評(píng)價(jià)都經(jīng)歷了一個(gè)由勃然高漲到逐步消退的過程。目前，即使是政府，在對(duì)外宣傳和實(shí)踐中繼續(xù)堅(jiān)持村民自治的現(xiàn)有制度模式的同時(shí)，也開始組織課題考慮如何改革這個(gè)制度以使之適應(yīng)建設(shè)新農(nóng)村和在農(nóng)村建立和諧社會(huì)的需要了。為此，人們不禁要問：這一切到底是怎么回事呢？一、問題的提出這些年來的實(shí)踐表明，這個(gè)當(dāng)年曾被舉國(guó)一致寄予基層民主建設(shè)厚望的村民自治，非但沒有幫助我們找到我國(guó)政治體制改革的突破口，并更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相反，我國(guó)的三農(nóng)問題還隨著這個(gè)村民自治制度和聯(lián)產(chǎn)承包制度的實(shí)踐和推行反而日益地惡化和嚴(yán)重起來了。也就是說，我國(guó)推行了這么多年的以實(shí)行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其在培養(yǎng)和訓(xùn)練農(nóng)民的民主意識(shí)和民主程序方面立下汗馬功勞，并為中國(guó)現(xiàn)今的民主政治建設(shè)打下了一個(gè)良好的基礎(chǔ)，歷史功績(jī)不容否定，但它并沒有給我國(guó)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)地位帶來實(shí)質(zhì)性的好處。這表明，我國(guó)的村民自治在實(shí)踐中陷入困境已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。然而，這是一件多么令人遺憾的事情?。w納一下目前學(xué)界的研究觀點(diǎn)就可發(fā)現(xiàn)，盡管一部分學(xué)人將村民自治的困境主要?dú)w因于我國(guó)的或傳統(tǒng)文化落后，或村民素質(zhì)低下，或農(nóng)村宗族勢(shì)力強(qiáng)盛，或政府公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約，但更多的學(xué)人還是認(rèn)為我國(guó)村民自治步入困境的主要原因是因?yàn)辄h-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系無法理順并愈趨緊張所致。所謂黨-村關(guān)系，就是指中共的村級(jí)黨組織村支部委員會(huì)與村民自治組織村民委員會(huì)之間的關(guān)系；而所謂鄉(xiāng)-村關(guān)系，則是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村民自治組織村民委員會(huì)之間的關(guān)系。學(xué)界普遍認(rèn)為，黨-村關(guān)系不順主要是由于黨的基層組織黨支部和村民自治組織村委會(huì)在基層事務(wù)管理上存在著一種權(quán)力重疊，而且前者的領(lǐng)導(dǎo)核心地位也會(huì)很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而鄉(xiāng)-村關(guān)系的愈趨緊張則主要是因?yàn)樵卩l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村自治組織之間在各種利益，主要是經(jīng)濟(jì)利益的分配上的對(duì)立和沖突所致。我們?nèi)绻偻钐幏治鼍涂砂l(fā)現(xiàn)：根據(jù)黨章和法規(guī)，村黨支部和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府兩者都必須服從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以，在村里作為法定領(lǐng)導(dǎo)核心的村黨支部執(zhí)行的上級(jí)黨委下達(dá)的工作指令在實(shí)際內(nèi)容上也必然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)給村委會(huì)的行政性政令具有高度的一致性。從這個(gè)意義上說，黨-村關(guān)系與鄉(xiāng)-村關(guān)系其實(shí)完全可以被歸納為一種關(guān)系，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府與村自治組織之間的關(guān)系。下面為便于論述和分析，我們便將黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系合并簡(jiǎn)化一下，統(tǒng)稱作一種關(guān)系，即政府與自治組織之間的關(guān)系，或叫作政-村關(guān)系。前述的黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系愈趨緊張，其實(shí)就是指政府與自治組織之間的關(guān)系，也即指政-村關(guān)系愈趨緊張了。大家知道，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是一級(jí)行政組織，而村委會(huì)則是村民自治組織。這兩者之間的關(guān)系在村民組織法中都已經(jīng)有了比較明確的界定。比如，該法規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府“對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！卑凑赵摲ㄉ鲜鲆?guī)定，政-村關(guān)系明明白白就是一種指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。這兩者之間原本井水不犯河水，可在實(shí)踐中為什么又會(huì)普遍出現(xiàn)關(guān)系緊張呢？學(xué)界有人將這歸結(jié)于上級(jí)通過黨的系統(tǒng)，即村支部，以及黨的下級(jí)服從上級(jí)的組織原則來干預(yù)甚至壓制村委會(huì)的自治工作導(dǎo)致的。這種分析不能說不符合實(shí)際。但是，上級(jí)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要冒違法之大不韙來干預(yù)村自治組織的運(yùn)作呢？或者說，為什么村民自治組織會(huì)普遍遭受到來自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的干預(yù)和制約呢？有人分析說，這是我國(guó)的宏觀體制，也即強(qiáng)勢(shì)政府體制及其衍生的行政沖動(dòng)所致，所以必須有賴于我國(guó)整個(gè)宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。對(duì)此，我持不同意見。我不否認(rèn)強(qiáng)勢(shì)政府及其缺乏制約的行政沖動(dòng)的確會(huì)導(dǎo)致村民自治的困難，也是造成目前政-村關(guān)系緊張的一個(gè)重要原因，所以宏觀政治體制的改革也的確將會(huì)有助于改善這種政-村關(guān)系。但是人們要問了，那為什么同樣是強(qiáng)勢(shì)政府，在它們面對(duì)其它各種類型的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織，如各種社會(huì)團(tuán)體、公益組織、公司企業(yè)以及其它非企業(yè)性的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織（無論民營(yíng)還是國(guó)有）時(shí)，其行政沖動(dòng)就沒有這么強(qiáng)烈，行政干預(yù)也沒有這么多發(fā)和直接呢？比如，面對(duì)公司和企業(yè)這類經(jīng)濟(jì)組織，不要說是民營(yíng)的了，即使是說那些資產(chǎn)屬于國(guó)有的企業(yè)，其所屬的那一層級(jí)的黨委和政府卻為什么很少直接干預(yù)或通過企業(yè)黨組織來間接干預(yù)其經(jīng)營(yíng)工作呢？為什么政府單單在面對(duì)自治組織時(shí)就會(huì)有那么多的行政沖動(dòng)呢？有人說，你企業(yè)有公司法保護(hù)?？墒俏覀兊拇迕褡灾尾灰彩怯写迕裎瘑T會(huì)組織法保護(hù)嗎？而且該法比公司法頒行和修訂得更早，當(dāng)然相對(duì)而言也更完善些才對(duì)??！所以我認(rèn)為，我們?cè)诜治稣?村關(guān)系緊張，也即村民自治的困境時(shí)，應(yīng)該既要從村民自治的外部的體制環(huán)境中尋找原因，也要從村民自治的內(nèi)部，即從這個(gè)組織的性質(zhì)和制度本身上來尋找原因。否則，我們就不可能發(fā)現(xiàn)為何用法律形式給予了那么多民主的村民自治會(huì)陷入困境的真正的原因所在，并找到正確的解決途徑。因此，我們有必要從分析村民自治組織的性質(zhì)以及這個(gè)制度的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)上入手進(jìn)行深入研究，以便于找到正確的改革方向。這不光是學(xué)術(shù)研究立論本身的需要，也是我國(guó)政治體制的進(jìn)一步改革的客觀需要。二、是自治組織還是其它什么性質(zhì)的組織？那么，我們當(dāng)初設(shè)計(jì)的這個(gè)村民自治組織村民委員會(huì)究竟是一種什么性質(zhì)的自治組織呢？是行政組織，還是社會(huì)組織，抑或是經(jīng)濟(jì)組織？對(duì)此問題，無論是1987年試行的村民委員會(huì)組織法（試行），還是10年后的正式頒行的村民委員會(huì)組織法，都沒有正面予以回答。該法在第二條中是這樣規(guī)定的：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！币簿褪钦f，當(dāng)初設(shè)計(jì)村民自治制度時(shí)我們只將其確定為一種自我管理、教育和服務(wù)的基層群眾性自治組織，其運(yùn)作方式是“四個(gè)民主”。但這里我們卻忽略了用法律規(guī)定一個(gè)非常重要的問題，即，這些在各個(gè)方面都體現(xiàn)了基層民主精神的所謂村民自治組織村民委員會(huì)將帶領(lǐng)它們的村民進(jìn)行什么樣的自治呢？是行政自治？社會(huì)自治？還是經(jīng)濟(jì)自治？是單一自治還是全面自治呢？對(duì)此，村民委員會(huì)組織法雖然沒有明確定性，但從其第二條規(guī)定的村民委員會(huì)的職責(zé)范圍來看，村民自治是全面自治，但其自治組織村民委員會(huì)的主要職責(zé)卻是行政管理。比如，該法第二條還規(guī)定，“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！边@里，后三條職責(zé)是協(xié)助性和務(wù)虛性的，任何組織和個(gè)人都可以做，并不能反映出村委會(huì)特有的組織性質(zhì)。但是前三條職責(zé)，即辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)以及調(diào)解民間糾紛（其實(shí)調(diào)解糾紛一項(xiàng)也屬于公共事務(wù)），則從法律上確定了村民委員會(huì)這個(gè)村民自治組織的性質(zhì)竟然主要是一個(gè)行政組織！當(dāng)然，由于法律還授權(quán)該組織辦理公益事業(yè)，所以它還具有一個(gè)社會(huì)組織，甚至還具有一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)。為什么要這么說呢？因?yàn)椋k理公共事務(wù)只能是政府機(jī)構(gòu)或行政性組織的職能，而辦理公益事業(yè)則屬于社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織的職能。所謂公共事務(wù)是指那些涉及社會(huì)公眾共同利益的事務(wù)，主要是指政治性事務(wù)和社會(huì)性事務(wù)，也包括部分經(jīng)濟(jì)性事務(wù)，如辦理民政、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、人口、資源與環(huán)境保護(hù)等方面的公共事務(wù)，以及辦理通訊、郵電、鐵路和公共交通、供水、供電、供煤氣等方面的公用事業(yè)。眾所周知，辦理公共事務(wù)是政府的職責(zé)，也只有政府才是辦理公共事務(wù)的主體?？墒俏覀儏s把所有這些原本應(yīng)該由一級(jí)政府辦理的公共事務(wù)以法律形式全部交由一個(gè)村民的自治組織來“辦理”了。不僅如此，我們還在法律中規(guī)定村民委員會(huì)有責(zé)任“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@就是說，村民自治組織不僅要辦理這些公共事務(wù)，而且還有法律責(zé)任去協(xié)助上級(jí)政府開展工作。這樣，村民自治組織就整個(gè)兒成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的一個(gè)駐村派出機(jī)構(gòu)了。還有，村民委員會(huì)組織法第五條要求村民自治組織村民委員會(huì)“應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益?！边@里所用的三個(gè)法律用語(yǔ)“尊重自主權(quán)”、“維護(hù)經(jīng)營(yíng)體制”和“保障合法權(quán)益和利益”，一個(gè)比一個(gè)更具有法律賦責(zé)和授權(quán)，特別是賦予行政管理性職責(zé)和授予行政管理性權(quán)力的味道。在這種情況下，村民委員會(huì)還會(huì)是一個(gè)村民自治組織嗎？顯然不是了，因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)組織法的這些自相矛盾的規(guī)定不僅未能從法律上完整地詮釋和保護(hù)村民的自治權(quán)益，反而嚴(yán)重地扭曲了村民自治組織的自治性質(zhì)，使之變成一種典型的以執(zhí)行上級(jí)政府指令為職能的行政組織了。該法之所以會(huì)出現(xiàn)這種與自治本意相悖的規(guī)定，我分析可能有如下三個(gè)原因：一是由于當(dāng)時(shí)政社合一的人民公社已經(jīng)解體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村莊之間的關(guān)系處于模糊狀態(tài)，農(nóng)村出現(xiàn)了一定的權(quán)力真空，當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制客觀上要求中央政府盡快將行政層級(jí)延伸到農(nóng)村基層，保證國(guó)家意志的貫徹，以推動(dòng)有計(jì)劃的社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是因?yàn)槲覀儗?duì)所謂基層政治民主和村民自治的基本概念和原則還不熟悉，而采用政社合一式的行政方式來管理和控制農(nóng)村社會(huì)來卻是輕車熟路，自覺或不自覺就沿襲了以前的做法：習(xí)慣了。第三，也是最重要的原因，即我們?cè)诹⒎ó?dāng)時(shí)，以及在8年前修改該法時(shí)，還根本不懂得政府的主要職責(zé)就是辦理公共事務(wù)，以及向社會(huì)公眾提供更多更好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。于是我們便制訂相關(guān)政策和法規(guī)，把這些天賦給政府的辦理公共事務(wù)的職責(zé)一股腦地全部推卸給其他組織或公眾自己去承擔(dān)了！分析到這里，人們對(duì)自治組織的所謂困境問題可能就比較清楚了：一個(gè)以辦理公共事務(wù)為己任的行政組織，你卻要它去進(jìn)行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”式的自治，這種情況下，即使你給它再多的民主，它能自治好嗎？或者說，你要一個(gè)實(shí)行基層民主的群眾性的自治組織去承擔(dān)許多原本不應(yīng)該由它承擔(dān)的行政管理職責(zé)，去辦理許多本不應(yīng)該由它辦理的公共事務(wù)，它怎么能不維護(hù)自己的自治權(quán)益，怎么能不抵制那些由政府?dāng)偱上聛淼男姓灾噶睿瑥亩鴮?dǎo)致所謂政-村關(guān)系緊張嗎？另外，村民委員會(huì)組織法還要求村民自治組織辦理公益事業(yè)。辦理公益事業(yè)倒不是政府的專利，任何組織和個(gè)人都可以辦。村民自治組織也可以辦。但是公益事業(yè)類別繁多，包羅萬(wàn)象，涉及的行業(yè)數(shù)不勝數(shù)，其他行業(yè)不說，就是社會(huì)服務(wù)一個(gè)行業(yè)的公益事業(yè)就有諸如醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、科研普及、文化娛樂、勞工服務(wù)、扶貧濟(jì)困、社會(huì)救助、養(yǎng)老育幼、婦兒保護(hù)、犯罪矯治、司法援助、扶殘救弱以及慈善捐助等眾多事項(xiàng)。這么多公益事業(yè)你都要只有幾個(gè)人組成的村委會(huì)去辦理能行嗎？村莊并非是、而且也不應(yīng)該是一個(gè)封閉的社會(huì)系統(tǒng)，所以你把社會(huì)上所有的公益事業(yè)都要求在一個(gè)村莊的范圍內(nèi)全部由一個(gè)自治組織獨(dú)自去辦理并要求它辦好幾乎是不可能的！何況根據(jù)我國(guó)的民法通則和公司法，有資格辦理上述這每一項(xiàng)公益事業(yè)的組織都必須是一個(gè)符合法人條件的并經(jīng)過登記或注冊(cè)的特定的社會(huì)組織或經(jīng)濟(jì)組織，如企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或社會(huì)團(tuán)體法人等（目前這種法人分類也已經(jīng)不適合日益開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要了，也需要修改了）。村民自治組織的法人定位至今仍模糊不清，你叫它去辦理這些必須是法人才能辦理的公益事業(yè)，那怎么能辦好呢？因此，我們可以說，我國(guó)絕大部分鄉(xiāng)村的公益事業(yè)長(zhǎng)期發(fā)育萎縮，水平低下，與我們的村民自治組織長(zhǎng)期法人定位不明，脫離開放的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，封閉在一個(gè)村莊內(nèi)辦理公益事業(yè)的做法不無關(guān)系。因此，要想在我國(guó)成功地建設(shè)新農(nóng)村，就必須把單個(gè)村莊的公益事業(yè)的興辦和發(fā)展放到開放的社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中去統(tǒng)籌考慮，即制訂各種政策和法規(guī)以鼓勵(lì)和支持村民自治組織采取各種措施去吸引村民和各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織興辦各項(xiàng)農(nóng)村公益事業(yè)。三、是一個(gè)權(quán)力-利益主體還是許多權(quán)益主體的集合體？綜上所述，可見正是由于我國(guó)的村民自治具有地方行政自治的特點(diǎn)，即自治組織擁有辦理公共事務(wù)的公共權(quán)力，才導(dǎo)致我國(guó)的村民自治的困境的。近些年來，隨著稅費(fèi)改革，村莊的公共事務(wù)和公益事業(yè)幾乎全部癱瘓，村民自治陷入更加嚴(yán)重的困境。這一切也更加突顯出我國(guó)村民自治的行政性組織的缺陷所在。然而，在我們的學(xué)界卻出現(xiàn)了一種傾向性觀點(diǎn)，即認(rèn)為村民委員會(huì)村民自治組織是一個(gè)“完全獨(dú)立的權(quán)力-利益主體?！辈粌H如此，還認(rèn)為村委會(huì)“應(yīng)該是一種以村莊為明確權(quán)力邊界的村民自治組織，是一個(gè)能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不受干涉地獨(dú)立行使政治權(quán)力、對(duì)關(guān)系到村莊集體以及村莊內(nèi)所有村民切身利益的事務(wù)享有獨(dú)立的決定權(quán)及處置權(quán)的政治實(shí)體?！背虨槊簟瓣P(guān)于村民自治主體性的若干思考”中國(guó)社會(huì)科學(xué)2005年第3期這里就完全把村民自治組織看作是一個(gè)可以獨(dú)立行使政治權(quán)力、處置所有公共事務(wù)的政治實(shí)體，即一級(jí)政府機(jī)構(gòu)了。應(yīng)該說，這種打著保障村民自治權(quán)益的旗號(hào)去強(qiáng)化自治組