農(nóng)村研究論文-新村治研究.doc

農(nóng)村研究論文-新村治研究摘要：本文首先簡要回顧了村治的歷史變遷?，F(xiàn)行村民自治模式的內(nèi)在角色沖突，可以歸為三重層次。我們并指出了村治的兩種應(yīng)有職能及其殘缺。在此基礎(chǔ)上，主張村治的整合，倡導(dǎo)一種新型的村治觀，旨在突破現(xiàn)行村民自治的困境。村治的應(yīng)有之義和當(dāng)務(wù)之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場的中介，實際上在新的形勢下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。真正從科層化治理走向網(wǎng)絡(luò)化治理，需要以不同類型的非營利中介組織為載體，開展多種形式的社區(qū)自治，構(gòu)造農(nóng)村社會化服務(wù)體系；農(nóng)協(xié)與合作社的模式，因而得到了本文的特別關(guān)注。將供銷社、信用社改革納入村治框架，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會為主體實施村治，可望在相當(dāng)程度上克服現(xiàn)有的村治沖突與殘缺，化解當(dāng)前農(nóng)村緊張的干群關(guān)系，實現(xiàn)村治的整合即新村治關(guān)鍵詞：村治；村民自治；非營利組織；中介組織OnNewPattenofVillageGovernanceChenLinInstituteofPolicyandManagement,ChineseAcademyofSciences(CAS)Abstract:Wehavereviewedthehistoricalevolvementofvillagegovernanceinfirst.Therearetherekindsofconflictsinherentlyinthecurrentvillageself-governingmodel.Wealsopointouttwoexpectedfunctionandexistingdeficiencyinit.Inordertobreakthroughthepuzzledom,weputforwardanewviewpointofintegratingofvillagegovernmentbasedthisresearch.Thekeymeaningandurgentaffairsofvillagegovernancerestwithintermediaryrolenotonlybetweengovernmentandpeasantsbutalsobetweenpeasantsandmarket.Infact,thedailylifeandbenefitsofpeasantsaremoreusuallyrelatedtothelatter.Fromhierarchygovernancetonetworkgovernance,webringthereformofsupplyandmarketingcooperationandcreditunionintotheframeworkofvillagegovernance.KeyWords:villagegovernance；self-governing；Non-profitorganization(NPO)；intermediaryorganization（一）背景村治，即鄉(xiāng)村治理。村治在中國，經(jīng)歷了歷史的變遷。如徐勇指出，在傳統(tǒng)中國社會，鄉(xiāng)村治理一直存在國家行政權(quán)與社會自治權(quán)兩個方面力量的交互作用。一方面是國家行政權(quán)不可能對廣闊的鄉(xiāng)村社會進行直接的統(tǒng)治，另一方面在于小農(nóng)經(jīng)濟和宗族社會有一定的社區(qū)自主治理功能。因此，從一般意義上講，中國古代也存在自治，即以地方宗族勢力為依托的族民自治，其實質(zhì)是地方鄉(xiāng)紳把持鄉(xiāng)村的公共政治權(quán)力與資源，與國家行政權(quán)力共同管理鄉(xiāng)村社會,雖然國家行政權(quán)從來就沒放棄過把統(tǒng)治權(quán)下沉到鄉(xiāng)村基層的努力。已有研究表明，中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出高度的網(wǎng)絡(luò)化特征，即鄉(xiāng)村公共權(quán)力的合法性鑲嵌于以宗教、宗族、各種商業(yè)組織、市場以及諸如庇護者與被庇護者、親朋關(guān)系等共同構(gòu)成的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”之中。通過進入“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”，鄉(xiāng)村精英取得為其成員所認(rèn)同的象征性資源(地位、榮譽等)，掌握鄉(xiāng)村治理權(quán)。但是，近代以來，隨著國家權(quán)力的擴張，中國鄉(xiāng)村治理的這種獨特的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)遭到破壞，鄉(xiāng)村治理不得不依賴自上而下強制性的國家行政權(quán)。1949年以后，最初曾在村一級設(shè)立了政權(quán)組織，即村人民代表會議和村人民政府。1954年憲法取消了村級政府的建制，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下工作單位為自然村、選區(qū)或行政村，由鄉(xiāng)人民代表互選產(chǎn)生的主任協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理鄉(xiāng)村事務(wù)。此后開始的農(nóng)業(yè)合作化運動，第一次把農(nóng)村的經(jīng)濟組織與政治組織重合起來，形成了高度集權(quán)的人民公社體制。人民公社既是廣大農(nóng)村賴以生存的集體經(jīng)濟組織，又是國家政權(quán)在基層的工作單位。作為國家基層政權(quán)，公社必須對上負(fù)責(zé)，貫徹執(zhí)行上級政權(quán)的命令，公社主要領(lǐng)導(dǎo)也由上級政權(quán)任命。生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊只是公社的下屬生產(chǎn)單位，必須接受公社的集中統(tǒng)一指揮，農(nóng)民的自主權(quán)更被嚴(yán)格限制在極狹窄的空間內(nèi)。公社，從而國家，對農(nóng)村擁有幾乎無限的資源汲取權(quán)，以充工業(yè)化的原始積累之需。一九八零年代開始，承包制普遍推行，原來“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制迅速瓦解。但是在這一過程中，由于缺乏正確引導(dǎo)，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟喪失殆盡，集體財產(chǎn)被哄搶一空，公共設(shè)施也因無人管理而趨于荒廢。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民對于諸如交通、水利、教育、衛(wèi)生、治安乃至文化娛樂設(shè)施等公共物品的需要開始上升。農(nóng)村群體出現(xiàn)的利益分化，也需要一個整合機制。在此背景下，村民自治作為新時期村治的一種有益探索，應(yīng)運而生。最早于1980年底，廣西宜山、羅城兩縣一些農(nóng)村就自發(fā)出現(xiàn)了一種全新的組織形式村民委員會（也有的稱為管委會、議事會等），以取代原來的生產(chǎn)大隊，因為原來的生產(chǎn)大隊已經(jīng)由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行而日益趨于瓦解。隨后，四川、河南、山東等省陸續(xù)出現(xiàn)類似的組織。1982年8月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)全國政法工作會議紀(jì)要，對此加以肯定。1982年12月通過的新憲法第111條明確了村民委員會和居民委員會的“基層群眾性自治組織”的地位，但是，在實踐中缺乏回應(yīng)。如何看待基層治理模式，這時出現(xiàn)了兩種截然不同的思路。一些省及省級以下地方政府的思路是組建村公所，將行政系統(tǒng)延伸至最基層，全國人大常委會及民政部的思路則是加強村民自治，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的法定關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)改為指導(dǎo)。1983年1月中共中央發(fā)出當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題，區(qū)分了基層組織的前后性質(zhì)，并指明其發(fā)展方向。1983年10月中共中央、國務(wù)院下發(fā)關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知，提到在鄉(xiāng)即原來的公社以下建立村民委員會，并重申村民委員會是基層群眾性自治組織；接著在1986年9月發(fā)出的關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知表明，在基本完成政社分開和建立鄉(xiāng)政府工作后，國家開始將注意力投向鄉(xiāng)以下的村級組織和體制，由此加速推動了村民自治的興起。1987年11月，全國人大通過的村民委員會組織法（試行），依據(jù)憲法第111條，對村民委員會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、組織機構(gòu)以及村民會議的權(quán)力等做了全面的規(guī)定，在其第三條中明確鄉(xiāng)政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，確立了村民自治的原則。這是中國農(nóng)村村民自治興起的明確標(biāo)志。1993年，中共中央7號文件決定：“為減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置派出機構(gòu)村公所”。此舉也為貫徹村民自治的民主自治原則鋪平道路。經(jīng)過多年的徘徊，1998年11月，村民委員會組織法得以正式頒行，村民自治成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點。作為中國農(nóng)村基層政治組織的基本形式，村民自治在取得若干成效的同時，也已暴露出某些深層的問題。本文先擬討論其中的角色沖突，并歸之為三重層次；然后，指出村治的兩種應(yīng)有職能及其殘缺；在此基礎(chǔ)上，主張村治的整合，倡導(dǎo)一種新型的村治觀，旨在突破現(xiàn)行村民自治的困境。村治的應(yīng)有之義和當(dāng)務(wù)之急，不僅要提供政府與農(nóng)民的中介，也要解決農(nóng)民與市場的中介，實際上在新的形勢下，農(nóng)民的日常生活和利益，更多地與后者相聯(lián)系。真正從科層化治理走向網(wǎng)絡(luò)化治理，需要以不同類型的非營利組織為載體，開展多種形式的社區(qū)自治，構(gòu)造農(nóng)村社會化服務(wù)體系；農(nóng)協(xié)與合作社的模式，因而得到了本文的特別關(guān)注。其實，農(nóng)協(xié)無非是綜合性的合作社，合作社無非是專業(yè)性農(nóng)協(xié)，不過綜合性中介組織具有專業(yè)性組織無可替代的作用。將供銷社、信用社改革納入村治框架，以農(nóng)協(xié)或農(nóng)協(xié)式的村委會為主體實施村治，可望在相當(dāng)程度上克服現(xiàn)有的村治沖突與殘缺，化解當(dāng)前農(nóng)村緊張的干群關(guān)系，實現(xiàn)村治的整合。（一）村治的三重角色沖突11村黨支部與村民委員會的關(guān)系村民委員會組織法一方面從法律上確立了村委會的自治主體地位，另一方面也不忘在第三條規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。但是，按照這一原文，雖其語焉不詳，仍然可見，村民委員會組織法更傾向于強調(diào)基層黨組織務(wù)必貫徹黨的村民自治方針。至于黨章本身的第三十二條也規(guī)定，“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村黨支部，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾性自治組織充分行使職權(quán)”。在村民自治開始在全國展開不久，中共中央于1990年12月發(fā)出關(guān)于批轉(zhuǎn)全國村級組織建設(shè)工作座談會紀(jì)要的通知（1990年中發(fā)19號文件），明確提出加強以黨組織為核心的村級組織建設(shè)，同時規(guī)定，村民委員會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，村民進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。1994年中共中央更在關(guān)于加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知中強調(diào)，“黨支部要加強對村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)，支持村民委員會依法開展工作”，“村民委員會必須把自己置于黨支部的領(lǐng)導(dǎo)之下，積極主動地做好職責(zé)范圍內(nèi)的工作”。現(xiàn)行政策法規(guī)關(guān)于村民委員會和村黨支部的定位，理論上難以解釋，實踐中更不便操作。根據(jù)常識也不難想見，他們的利益可能一致，也可能不一致。即使利益一致，觀點、主張更可能不一致。這樣兩個權(quán)力中心，并無明確分工，各自都有“尚方寶劍”在手，很容易滋生事端，內(nèi)耗不斷。相比于村黨支部，在理論和法律上，也在大量的現(xiàn)實中，村委會擁有更為廣泛和直接的民意基礎(chǔ)。而村黨支部則擁有傳統(tǒng)的權(quán)威和意識形態(tài)上的特殊地位。相當(dāng)多的地方過度強調(diào)村黨支部的核心作用，造成村支部過度干預(yù)乃至包辦村委會工作，將村委會變成了村黨支部的輔助組織，使村委會喪失其自治功能，嚴(yán)重妨礙了村民自治的正常運行及其完善和發(fā)展。另外一些地方訴諸于其他種種制度設(shè)計，如交叉任職、“兩票制”等等，意在拓寬村黨支部的民意基礎(chǔ)，使“黨的領(lǐng)導(dǎo)”兼容于村民自治的框架。但是，現(xiàn)有的調(diào)和上述兩者關(guān)系的努力往往收效甚微，偶有成功的經(jīng)驗也無普遍推廣的價值。表面上看這是一個“平行結(jié)構(gòu)”的問題，其實從深層來說，卻是一個“上下結(jié)構(gòu)”的問題。村委會與上級政府并無隸屬關(guān)系，而黨組織遵循嚴(yán)格的“民主集中制”原則。黨章第十五條規(guī)定，“黨的下級組織必須堅決執(zhí)行上級組織的決定”，第二十九條規(guī)定，“黨的支部委員會選出的書記、副書記，應(yīng)報上級黨組織批準(zhǔn)”。中國共產(chǎn)黨基層選舉工作暫行條例第十五條更規(guī)定，“上級黨的組織認(rèn)為有必要時，可以調(diào)動或指派下級黨組織的負(fù)責(zé)人”，第十六條則要求黨支部書記、副書記的候選人先經(jīng)“上級黨組織審查同意”。中國共產(chǎn)黨是我國唯一執(zhí)政黨，從廣義上講，黨的組織是政府機構(gòu)的組成部分，黨對村委會的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)實際上可以被看作政府行為。村黨支部，特別是村支書，更容易成為上級政府的代理人。這才是沖突的根源。我們傾向于認(rèn)為，村民委員會與村黨支部之間的緊張關(guān)系，有相當(dāng)因素是村級社區(qū)與上級政府可能矛盾的反映，以下詳加討論。12村民委員會與上級政府的關(guān)系中華人民共和國憲法第111條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織，居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉”。村民委員會組織法第二條具體指出，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”；第九條明確，“村民委員會的主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生”；第十條，“村民會議由本村18周歲以上的村民組成”；第十一條，“村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作”。因此，作為一個“群眾性自治組織”，從理論和法律上講，村民委員會是村民自下而上選舉產(chǎn)生的，其經(jīng)費也來自村民，循此毋庸置疑的合法性邏輯，自當(dāng)對下負(fù)責(zé)，其主要任務(wù)在于辦理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)等等。而現(xiàn)實中的村委會，難以避免地，更多精力用于為上級政府“要糧”、“要款”、“要命（抓辦計劃生育）”，實際充當(dāng)著上級政府的派出機構(gòu)，履行著類似于“村公所”的職能，在這個意義上，“行政村”的稱謂倒也切中實質(zhì)。如果真正落實了村民自治，村委會選舉擺脫了上級包辦或暗中控制，在現(xiàn)行體制下，則還有“尾大不掉、政令難通”的擔(dān)憂，亦非空穴來風(fēng)。其實，從法理上講，村民委員會是否有義務(wù)為行政當(dāng)局“催糧”、“催款”、“催命”，尚且值得質(zhì)疑，何況這些行為往往處于村民個體利益的對立面呢。村民委員會組織法第四條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，從其語氣上說，這種“指導(dǎo)、支持和幫助”可以接受，也應(yīng)該可以不接受，何況后面還規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”呢。第四條還寫道，“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，但這究竟是一般性描述還是強制性義務(wù)，立法者似乎也是頗費躊躇的。如果村委會具有無條件、無止境的“協(xié)助”義務(wù)，則將在事實上喪失自治地位，至少也是在