農(nóng)村研究論文-試論《居組法》與《村組法》合并的必要性.doc

農(nóng)村研究論文-試論居組法與村組法合并的必要性摘要：居民自治與村民自治是我國基層民主的兩大組成部分，目前我國采取的立法模式是區(qū)分立法，即以居組法和村組法分別對其自治組織居委會和村委會進行規(guī)定。筆者認為，這種立法模式只是特定歷史條件的產(chǎn)物，根據(jù)我國目前基層民主發(fā)展中遇到的問題來看，合并立法更有助于村民自治和居民自治的健康發(fā)展。關(guān)鍵詞：居組法村組法居民自治村民自治1989年12月我國頒布了中華人民共和國城市居民委員會組織法（簡稱居組法），1987年11月頒布中華人民共和國村民委員會組織法（試行）（簡稱村組法），后又于1998年11月修訂正式實施。前者確立了城市社區(qū)的居民自治，后者則確立了農(nóng)村社區(qū)的村民自治，二者共同構(gòu)造了我國基層民主的法律框架，為基層民主的發(fā)展提供了法律保障。我國長期從事基層民主研究的著名學(xué)者徐勇先生指出，雖然居民自治與村民自治處于不同的背景和生態(tài)之下，在制度變遷的背景、組織結(jié)構(gòu)、運行機制和發(fā)展趨向等各方面各有自己的特點，但二者在時間上具有承繼性，在內(nèi)容上具有同質(zhì)性，在形式上具有借鑒性，在結(jié)果上具有互動性。1筆者認為，居民自治與村民自治的共同點決定了居組法與村組法也具有同質(zhì)性，二法應(yīng)當(dāng)合并。本文試圖從以下三個方面討論二法合并的必要性。一、居組法與村組法的差別是歷史形成的，是暫時的、次要的。在二法關(guān)系問題上，我們首先應(yīng)當(dāng)承認它們之間有著明顯的差別：法定的自治主體分別是城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民，自治權(quán)的行使者分別是居委會和村委會，他們面對的政權(quán)組織分別是街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。但筆者認為，這些差別只是建國后特殊國情的產(chǎn)物，是歷史形成的，將隨著城鄉(xiāng)二元對立的減輕逐漸縮小，即使不完全消失，相對二者的共性來說也是次要的，這是二法合并的首要原因。從自治制度的產(chǎn)生來看，中國城市社區(qū)居民自治比農(nóng)村村民自治產(chǎn)生更早。上世紀(jì)50年代初，城市就建立了居民委員會。1954年12月，全國人大成立不久就頒布了城市居民委員會組織條例，規(guī)定居民委員會屬于城市居民自治組織。但50年代的城市社會是以單位制為主體的，企事業(yè)單位從屬于各級政府，城市成員從屬于各個單位。居民委員會只能由少數(shù)缺乏就業(yè)能力而未能進入單位的人組成，不僅處于邊緣地位，而且高度依附于政府，城市社會的自主性及城市居民自治的空間十分狹小。20世紀(jì)60年代，城市人口迅速增長，大量成員因難以進入單位而游離于單位制社會之外。成千上萬的知青上山下鄉(xiāng)，曾一度緩解了城市就業(yè)壓力，但20世紀(jì)80年代初知青大規(guī)模返城卻造成了更大壓力，更多成員無法進入單位。隨著以政企分開為核心內(nèi)容的城市經(jīng)濟體制改革的進行，企事業(yè)單位自主性增強，原來承載的社會功能逐漸被剝離出來，政府承載的部分社會職能也被逐步轉(zhuǎn)移出去。結(jié)果，城市社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了兩大變化：一是非固定單位的成員愈來愈多；二是單位人向社會人轉(zhuǎn)變，人們需求的滿足更多依賴社會而非單位實現(xiàn)。在這種形勢下，城市社區(qū)居民自治顯得越來越重要。城市社區(qū)居民自治的實質(zhì)是在傳統(tǒng)單位制解體過程中對社會進行整合，重新建構(gòu)一個以社區(qū)制為主體的治理體系。這一體系試圖在政府權(quán)威能量弱化的基礎(chǔ)上將一部分治理權(quán)力讓渡給社會，通過社會自身的力量管理社會，以完成社會的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。農(nóng)村社區(qū)村民自治產(chǎn)生相對較晚。新中國成立后，我國面臨的首要問題是國家安全問題，新生社會主義政權(quán)遭到了西方國家的全面封鎖。我們這個人均資源極其有限的農(nóng)業(yè)大國不得不追求重工業(yè)優(yōu)先的國家工業(yè)化。在一窮二白、工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的形勢下，我們走了一條犧牲農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)的道路。為了緩解工業(yè)化資本原始積累與小農(nóng)經(jīng)濟之間的矛盾，在農(nóng)村建立了政社合一的人民公社制。這在當(dāng)時是有利于為國家資本原始積累而控制農(nóng)村資源的，這種與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的組織載體保證了工農(nóng)兩大部類的交換，使我國在短期內(nèi)初步實現(xiàn)了工業(yè)化。村的主要政治職能是接受上級政府的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行其決議，協(xié)助它處理政務(wù)。這種制度在促進城市工業(yè)化的同時，也窒息了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、降低了農(nóng)民的自我管理能力，更加劇了城鄉(xiāng)二元對立的矛盾。1980年底，廣西宜山、羅城兩縣部分農(nóng)民基于社會管理的需要，自發(fā)組建了村民委員會，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持社會治安，后來逐漸擴大社會職能，成為農(nóng)民進行自我管理的自治組織，并取得了良好的社會效益。中央及時對此做出了肯定，1982年新憲法做出了村委會是農(nóng)村基層自治組織的規(guī)定，從憲法上確立了村民自治制度。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知，正式宣告了人民公社體制的終結(jié)。后來村組法的頒布，使村民自治又進入了制度化運作階段。村民自治在本質(zhì)上是與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相適應(yīng)的村民組織形式。成居組法和村組法區(qū)別立法的原因是我國城鄉(xiāng)二元對立的社會結(jié)構(gòu)：城市居民屬于無產(chǎn)階級，他們是國家的領(lǐng)導(dǎo)階級，所在的單位大多是國營企業(yè)，主導(dǎo)國家經(jīng)濟命脈；農(nóng)民屬于農(nóng)民階級，在國家政權(quán)中居于聯(lián)盟地位，農(nóng)村的經(jīng)濟形式是集體所有制和小農(nóng)經(jīng)濟，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中居于從屬地位，甚至成了發(fā)展重工業(yè)的資源基礎(chǔ)。在某種程度上，農(nóng)民成了國家發(fā)展經(jīng)濟的犧牲品，這種區(qū)分立法反過來又固化了城鄉(xiāng)二元對立的格局。但改革開放后，這種差別又有所緩解。由于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，社會成員逐漸從統(tǒng)一而死板的體制中解放出來，成為自主的經(jīng)濟人，勞動力也逐漸實現(xiàn)自由流動，城市居民有的已經(jīng)開始走出城市，承包荒山、灘涂，農(nóng)民更形成了洶涌澎湃的民工潮，進城務(wù)工。城市居民與農(nóng)民的身份界限越來越模糊，甚至有的省市已經(jīng)把農(nóng)民與城市居民統(tǒng)稱為居民了。同時，國家對社會的直接控制成本越來越高，為了降低控制成本，無論是在城市還是在農(nóng)村，基層社會的組織形式都逐漸由過去的被組織轉(zhuǎn)為自組織。二者共性的比重不斷在增多，差距在不斷縮小，這就為二法合并提供了社會基礎(chǔ)。二、居組法與村組法的共性是可以預(yù)期的，是長久的、主要的。雖然在目前來說，居民自治與村民自治還存在形式上的一些差別，但二者在法律本質(zhì)上，則是統(tǒng)一的，這是二法合并的第二個原因。首先，它們有相同的價值和目標(biāo)。居民自治和村民自治作為我國基層民主的核心組成部分，對于我國政治體制改革的重大意義無論怎么評價都不過分。有學(xué)者在對居民自治進行評價時指出，社區(qū)是社會層次中最小的完整單元，是整個社會運行基礎(chǔ)。從這個意義上講社區(qū)居民自治就是中國治理模式的奠基石。2而對村民自治的評價更是有過之而無不及，草根民主才是實踐三個代表的有益探索，才是漸進政治改革的戰(zhàn)略突破口，才是一條既能維護現(xiàn)有國體、政體，又能充分調(diào)動廣大群眾積極性，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主這一社會主義民主政治本質(zhì)的路子；也惟有如此，政治體制改革才得以認可，基層民主化進程才得以發(fā)展。3正是在民主的形式化過程中，民主由少數(shù)精英的理念進入大眾日常生活，從而培育起大眾的民主意識，并使他們學(xué)會運用民主規(guī)則和程序爭取和維護自己的權(quán)益。通過在民主形式實踐中建立民主規(guī)則和程序，訓(xùn)練民眾，為民主創(chuàng)造內(nèi)在條件，逐步實現(xiàn)由形式化民主到實體性民主的轉(zhuǎn)換。4二法作為社區(qū)自治和村民自治的基本法律規(guī)范，是我國基層民主制度得以實現(xiàn)的根本保障，這一點上，二者是根本一致的。居組法第1條規(guī)定：為了加強城市居民委員會的建設(shè)，由城市居民群眾依法辦理群眾自己的事情，促進城市基層社會主義民主和城市社會主義物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)的發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。村組法第1條規(guī)定：為了保障農(nóng)村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，促進農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。其次，它們的內(nèi)容和運行機制基本相同。二法分別規(guī)定了有關(guān)居民自治和村民自治的執(zhí)行者居委會和村委會的性質(zhì)、產(chǎn)生程序、基本權(quán)利等事項，其內(nèi)容基本相同。而且，居委會和村委會的性質(zhì)、產(chǎn)生程序、基本權(quán)利也幾乎完全相同。居組法第2條規(guī)定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作。村組法第2條規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。它們與上級政府之間都屬于協(xié)助與指導(dǎo)、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系。第三，它們在實踐中所遇到的問題也大致相同。這些相同的問題需要有統(tǒng)一的法律進行規(guī)定，這些問題主要表現(xiàn)為三個方面：其一，憲法定位不當(dāng)，居委會和村委會在憲法中所處章節(jié)容易引起歧義。在我國現(xiàn)行憲法中，居委會和村委會都被規(guī)定在了第三章第五節(jié)，而第三章規(guī)定的內(nèi)容是國家機構(gòu)，第五節(jié)規(guī)定的內(nèi)容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府，這種規(guī)定容易給人以一種錯覺：居委會、村委會是一級政權(quán)機構(gòu)、是街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織，從而混淆社區(qū)自治和村民自治的性質(zhì)。這種誤解對基層民主有效實現(xiàn)的危害是不可估量的。村民自治組織的自主性與相對獨立性是村民自治的核心內(nèi)容，能否保持這種獨立性是能否有效實現(xiàn)村民自治的首要標(biāo)準(zhǔn)。5社區(qū)自治要想真正實現(xiàn)，也必須實現(xiàn)自治組織的獨立性。而在實際社區(qū)自治的實踐中，也確實存在這方面的問題。其二，基層黨組織和自治組織的關(guān)系不清。雖然社區(qū)自治和村民自治都已經(jīng)在全國普遍實行了，但事實上，人們對待它們的態(tài)度還是有所懷疑的，人們的參與熱情并不如高層及學(xué)者們預(yù)想的那樣高漲。其中一個重要問題就是由于歷史和法律規(guī)定上的問題，人們對選舉產(chǎn)生的居委會或村委會的權(quán)力不太信任，總認為實際權(quán)力是掌握在黨支部甚至是支書一人手中，民選組織往往徒具形式。根據(jù)學(xué)者的調(diào)查，各村的黨組織實際上是各村的權(quán)力中心及實際的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和管理者，各村黨組織負責(zé)人均是社區(qū)權(quán)力的核心人物。6居組法對社區(qū)黨組織的地位和作用以及與居民委員會的關(guān)系未有明確規(guī)定，立法上的空白導(dǎo)致了實踐上二者的關(guān)系沒有很好理順，表現(xiàn)為黨政不分，造成了黨組織和居民自治形式對立的假象：加強黨的領(lǐng)導(dǎo)勢必影響自治權(quán)的發(fā)揮。7在實踐中，兩委關(guān)系不清無論是對居民自治還是村民自治的危害是相同的，需要由法律作出明確界定。其三，自治組織與基層政權(quán)的關(guān)系模糊。居組法第2條明確規(guī)定居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作。依據(jù)這條規(guī)定，居委會是居民自治主要組織載體，它具有基層性、群眾性和自治性。但在實踐中，它忙于應(yīng)付行政性工作而使自己的三自職責(zé)旁落，導(dǎo)致居委會負擔(dān)過重,上面千條線，下面一根針，市、區(qū)各部門下派任務(wù)過多，影響了居委會自治職能的落實。村組法也存在類似問題：第4條第2款規(guī)定，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這個規(guī)定在實踐當(dāng)中主要有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)收繳稅費、完成計劃生育等，這種權(quán)責(zé)的實現(xiàn)，往往就意味著村民委員會身份的異化，由自治執(zhí)行機關(guān)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的下屬機構(gòu)，村干部就成了學(xué)者所言的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人。這種法律規(guī)定的模糊性及大量協(xié)助工作及基層政權(quán)的指導(dǎo)過量，造成了自治組織的失職，這也是人們對二法失望的原因之一。三、居組法與村組法合并有利于盡快結(jié)束城鄉(xiāng)二元對立的局面。城鄉(xiāng)二元對立是一個綜合概念，包括政治、經(jīng)濟和社會等各個方面的內(nèi)容。二法分立就是其中一個重要表現(xiàn)，顯示出城市居民和農(nóng)民在自治權(quán)上的差別。盡管居民自治和村民自治有質(zhì)的共性，但由于歷史的原因，二法無論是制定、實施的時間，還是具體內(nèi)容上，都還有很大差距，這使得本來相同的權(quán)利卻不能得到相同的實現(xiàn)。因此，盡快實現(xiàn)二法統(tǒng)一，可以統(tǒng)一村民和居民的權(quán)利，迅速結(jié)束城鄉(xiāng)二元對立的局面，這是二法合并的第三個原因。首先，二法合并可以統(tǒng)一居民和村民的權(quán)利。我國憲法的一個基本原則是法律面前人人平等，但在實踐中，二法分立的局面就違反了這一原則。根據(jù)法律的位階關(guān)系原理下位法不得與上位法發(fā)生沖突，以及中華人民共和國立法法第78條規(guī)定憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸，二法區(qū)別規(guī)定居民和村民的自治權(quán)就存在與憲法的沖突。一方面，兩種自治權(quán)的實現(xiàn)時間有很大差別。城市居民早在上世紀(jì)50年代就初步開始享有自治權(quán)，而村民自治卻晚三四十年左右；但村民自治從80年代實行后，發(fā)展速度、深度卻異常驚人，而居民自治幾十年來幾乎處于停滯局面，到二十世紀(jì)末卻才真正得以實現(xiàn)。另一方面，兩種自治權(quán)的內(nèi)容也有很大差別。從理論上來說，村民自治首先應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為村民以自治權(quán)抵抗各種不合理負擔(dān)，維護自身利益。但村民自治實踐中，村委會卻成了苛捐雜稅的征收者，并未真正履行自治職責(zé)。而居民自治所承擔(dān)的壓力及阻力則相對較小，城市居民沒有雜稅負擔(dān)，居委會承擔(dān)的主要是一些自我管理和服務(wù)的職能。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一，村民自治機關(guān)的職能也會發(fā)生相應(yīng)變化，逐漸由過去收費職能轉(zhuǎn)化為自我管理和服務(wù)。二法合并也將把這種變化用法律固定下來，真正實現(xiàn)居民和村民自治權(quán)的統(tǒng)一。第二，二法合并可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層政權(quán)的統(tǒng)一。二法合并后，改鄉(xiāng)鎮(zhèn)為縣政權(quán)的派出機構(gòu)，村委會改稱居委會，與城市居民自治統(tǒng)一起來。這樣以來，可以迅速實現(xiàn)學(xué)者提出的縣政、鄉(xiāng)派、村治8設(shè)計，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道辦事處法律地位的統(tǒng)一，對于消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的過度集中、專橫非常有好處。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及大量事業(yè)單位的工資都由村民負擔(dān)，而街道辦事處的工作人員及城市大量的事業(yè)單位職工都由國家財政負擔(dān)，因此，農(nóng)民的負擔(dān)遠比城鎮(zhèn)居民更大。二法合并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)性質(zhì)就變成了縣政權(quán)的派出機關(guān)，工作人員的工資相應(yīng)也應(yīng)當(dāng)由國家財政支付，也可以大大減輕農(nóng)民的負擔(dān)，可以減輕農(nóng)民的壓力，緩解我國的三農(nóng)問題。第三，還可以使城市