民主制度論文-芻議地級(jí)市市轄區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整.doc

民主制度論文-芻議地級(jí)市市轄區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整截至2001年底，我國共有265個(gè)地級(jí)市。隨著改革開放的不斷深入，各地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等取得了長足的進(jìn)步，我國城市化水平獲得了迅速提高。對(duì)于某些較發(fā)達(dá)的城市來說，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新情況、新要求，妥善把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新情況，卓有成效地加強(qiáng)行政管理，增強(qiáng)中心城市的輻射功能，發(fā)揮中等城市的帶動(dòng)作用，順應(yīng)新形勢(shì)和解決新問題，適當(dāng)調(diào)整或擴(kuò)大地級(jí)市的市區(qū)范圍，就成為一種必然的選擇，甚或成為各地級(jí)市日益關(guān)注的緊迫問題。在這一深層次的背景下，行政區(qū)劃管理部門理應(yīng)更加重視這項(xiàng)工作。一、中心城市城區(qū)整合的簡要情況鑒于地級(jí)市內(nèi)部存在著地域面積不一、人口數(shù)量多寡、經(jīng)濟(jì)實(shí)力高低、行政建制各異之分，因而地級(jí)市在調(diào)整市區(qū)規(guī)模時(shí)，采取了因地制宜的做法，實(shí)行了撤縣（市）設(shè)區(qū)、增設(shè)市轄區(qū)、市轄區(qū)調(diào)整和單純擴(kuò)大市區(qū)的四種形式。但從實(shí)際情況來看，這四種市轄區(qū)的行政區(qū)劃變動(dòng)方式往往同時(shí)或者交替發(fā)生。1.撤縣或縣級(jí)市設(shè)立新區(qū)。撤銷中心城市周邊的縣或縣級(jí)市，設(shè)立地級(jí)市直接管轄的市轄區(qū)，是上個(gè)世紀(jì)八十年代末以來行政區(qū)劃調(diào)整比較頻繁的行政區(qū)劃管理行為之一。這類行政區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)點(diǎn)比較突出，它波及面較窄，影響范圍小，操作起來簡便、易行。但其缺點(diǎn)亦較明顯，易產(chǎn)生農(nóng)村地域過大，當(dāng)?shù)氐某鞘谢捷^低，形成所謂的“假性市轄區(qū)”。當(dāng)然，在整縣（縣級(jí)市）改區(qū)的同時(shí)，也不排除將一部分縣（縣級(jí)市）的行政域劃入其它相鄰的市轄區(qū)，或者將毗鄰區(qū)的部分行政區(qū)域劃入新設(shè)市轄區(qū)。1989年以來，共有31個(gè)地級(jí)市撤銷29個(gè)縣和11個(gè)縣級(jí)市，設(shè)立46個(gè)市轄區(qū)。（詳見附表一）附表一：注：附表一附表四中的資料來源均為中國地圖出版社出版的中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊(cè)（19902002年版）。因重慶市已升格為直轄市，所以未涉及重慶成為直轄市之前行政區(qū)劃調(diào)整的相關(guān)內(nèi)容。撤銷地級(jí)東川市，設(shè)立昆明市東川區(qū)，因不屬于市轄區(qū)調(diào)整范疇，故未列入表中。地級(jí)市淮陰市更名為淮安市。2.增設(shè)新的市轄區(qū)。為強(qiáng)化城市的規(guī)模效益，發(fā)揮城市各項(xiàng)行政管理的效能，落實(shí)城市總體規(guī)劃的要求，理順開發(fā)區(qū)的管理體制，一些地方采用三種方式析置新的市轄區(qū)：一是將市中心緊鄰的地域設(shè)立新區(qū)，二是將地級(jí)市自身規(guī)模較大的市轄區(qū)一分為二，三是將市轄區(qū)同周邊縣或縣級(jí)市的部分行政區(qū)域聯(lián)合成立一個(gè)區(qū)。由于此類行政區(qū)劃的調(diào)整方式，增設(shè)了一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域單位，人員、機(jī)構(gòu)、編制等都要擴(kuò)大，因而在實(shí)際運(yùn)作時(shí)易被當(dāng)?shù)馗刹克J(rèn)同。然而，這種新增設(shè)市轄區(qū)的做法，盡管在某些地方有其合理性，但其不足卻顯而易見，既與地方機(jī)構(gòu)改革的總體精神背道而馳，也無形中加大了行政管理成本。10多年來，共有16個(gè)地級(jí)市新增設(shè)23個(gè)市轄區(qū)。（詳見附表二）附表二：3.對(duì)原有市轄區(qū)進(jìn)行全面或局部調(diào)整。從本質(zhì)上說，市轄區(qū)的調(diào)整強(qiáng)化了對(duì)市區(qū)的行政管理，增強(qiáng)了市區(qū)內(nèi)部的各項(xiàng)功能，理順并完善了相關(guān)的管理體制。但從現(xiàn)實(shí)的情況看，大部分地級(jí)市的做法仍然是，在調(diào)整市轄區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的同時(shí)，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了市區(qū)的范圍，一般是將郊縣（縣級(jí)市）的部分行政區(qū)域納入市區(qū)境內(nèi)，從而減少或化解了城郊之間的矛盾，打破了原有城鄉(xiāng)間的行政壁壘。但應(yīng)該注意的是，這類行政區(qū)劃調(diào)整牽扯面大，有時(shí)甚至要波及多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域單位。所以，對(duì)于此種行政區(qū)劃的變更方案，必須慎重對(duì)待、科學(xué)辦理，否則短痛之后還會(huì)有令人難以預(yù)料的長痛，假如真的出現(xiàn)出乎意料的結(jié)果，那么這項(xiàng)行政區(qū)劃管理工作將失去原有的積極意義。還要警惕的是，有的地方借地級(jí)市市轄區(qū)調(diào)整之際，不依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況而借機(jī)增設(shè)市轄區(qū)。13年來，共有30個(gè)地級(jí)市進(jìn)行了市轄區(qū)調(diào)整。（詳見附表三）附表三：4.單純擴(kuò)大市區(qū)的地域范圍。這類市轄區(qū)的調(diào)整相對(duì)比較簡單，只是將臨近的縣或縣級(jí)市的部分行政區(qū)域劃入市轄區(qū)的范圍，市轄區(qū)本身數(shù)量并不增加。從正常的角度看，地級(jí)市所屬的縣或縣級(jí)市，其周邊緊鄰市區(qū)部分的區(qū)位優(yōu)勢(shì)相當(dāng)明顯，受地級(jí)市自身的影響較大，相對(duì)而言條件一般較好，因而在將其劃入市區(qū)范疇之時(shí)，可能會(huì)受到該縣級(jí)行政區(qū)域的阻撓，所以一定要慎重行事，做好方方面面的疏導(dǎo)工作。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，這類以純粹擴(kuò)大市區(qū)為目的行政區(qū)劃調(diào)整（也許附帶其它行政區(qū)劃調(diào)整），10余年來僅有4地級(jí)市進(jìn)行了該項(xiàng)工作。（詳見附表四）附表四：此外，還有一種調(diào)整市區(qū)的類型是，在實(shí)行撤銷地區(qū)、設(shè)立地級(jí)市的過程中，同時(shí)對(duì)原地區(qū)行政公署駐地的這一中心區(qū)域進(jìn)行調(diào)整，使之一步到位地完成市轄區(qū)的整合，從而達(dá)到理想的效果。限于篇幅和題意，本篇不在此對(duì)其敘述之。二、地級(jí)市市轄區(qū)調(diào)整的重要?jiǎng)右蚣捌洮F(xiàn)實(shí)意義許多地級(jí)市之所以迫切要求對(duì)市區(qū)進(jìn)行較大幅度的調(diào)整，原因是多方面的，這里面既有上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的因素，又有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，同時(shí)還關(guān)系著群眾的生產(chǎn)和生活。只有找出它們的內(nèi)在原因，并深入了解其市轄區(qū)調(diào)整后的重要意義，才能把握其真正的內(nèi)涵。地級(jí)市實(shí)施調(diào)整市區(qū)戰(zhàn)略，不僅是當(dāng)?shù)卣紊钪械拇笫?，也是該地?jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好開端，而且在依法行政管理等諸方面都具有積極的意義。1.促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。長期以來，我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，受計(jì)劃管理體制的影響，行政區(qū)劃管理亦與其相對(duì)應(yīng)。然而今天的形勢(shì)已發(fā)生重大變化，不僅社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)確立，而且我國業(yè)已成功地加入WTO.在這全新的形勢(shì)下，如何應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展需要，怎樣營造可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好氛圍，就成為擺在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)面前的綜合性課題。為此，需要盡快使作為上層建筑的行政區(qū)劃適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的客觀發(fā)展要求，在時(shí)機(jī)成熟之際，調(diào)整地級(jí)市的市轄區(qū)，發(fā)揮地區(qū)首位城市的輻射功能和帶動(dòng)作用，釋放中心城市的全部能量，更好地進(jìn)行資源、資本配置，強(qiáng)化區(qū)域間的協(xié)作關(guān)系，挖掘出市區(qū)的潛在功能，施展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、商貿(mào)、交通的中心作用，整頓因行政區(qū)域不合理而長期遭受阻隔的商品市場(chǎng)，體現(xiàn)自身日益壯大的規(guī)模效益，實(shí)施各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略?；诖?，地級(jí)市的市轄區(qū)調(diào)整以后，地級(jí)市不僅能夠而且應(yīng)該將其臨近地區(qū)亦劃入自己的麾下，使其地域優(yōu)勢(shì)日益明顯、經(jīng)濟(jì)勢(shì)力更加強(qiáng)大，從而在建設(shè)城市、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，以便影響、促進(jìn)、帶動(dòng)周邊各縣向更高的層次邁進(jìn)。2.推動(dòng)了城市化水平的進(jìn)一步提高。人類發(fā)展的必然趨勢(shì)是現(xiàn)代化，現(xiàn)代化是以工業(yè)化為保證的，工業(yè)化的結(jié)果自然導(dǎo)致城市化。從我國第五次人口普查的數(shù)據(jù)上看，我國的城市化水平已達(dá)到36.09，而且這種發(fā)展勢(shì)頭有進(jìn)一步加速的態(tài)勢(shì)。特別值得注意的是，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的流向、速度，直接關(guān)系著我國城市化的健康發(fā)展。面對(duì)這一課題，城市工作者們經(jīng)過長時(shí)間的觀察、摸索和實(shí)踐，終于得出這樣的正確結(jié)論：卓有成效地引導(dǎo)非農(nóng)業(yè)人口向城市有序、穩(wěn)妥地轉(zhuǎn)移，是實(shí)現(xiàn)我國高水平城市化的有力保證。事實(shí)上，當(dāng)城市化進(jìn)程達(dá)到一定的發(fā)展階段，原有的城市格局就會(huì)初顯不足，主要是人們生產(chǎn)、生活的空間過于狹小，使城市無法發(fā)揮物資流、信息流、人才流、資金流等有效載體的巨大作用，迫使一些地方適當(dāng)、適時(shí)地調(diào)整了市轄區(qū)的適度規(guī)模，并加大市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的管理方式，增強(qiáng)中心城市的整體規(guī)模，為各類生產(chǎn)、經(jīng)營要素提供廣闊的運(yùn)動(dòng)空間，以吸引周邊各縣的人力、物力、財(cái)力向預(yù)定的地點(diǎn)轉(zhuǎn)移，讓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力集中到中等城市中來，并讓這部分居民得以在環(huán)境優(yōu)美、生活舒適的城市中“安營扎寨”。3.為實(shí)施城市總體規(guī)劃打下根基。根據(jù)中華人民共和國城市規(guī)劃法的要求，我國的各級(jí)城市都要定期進(jìn)行城市總體規(guī)劃，地級(jí)市作為城市中的中堅(jiān)力量，同樣要依據(jù)自己的實(shí)際情況和未來發(fā)展需要，編制或修訂中、長期城市總體規(guī)劃。城市規(guī)劃的宏偉藍(lán)圖一經(jīng)有關(guān)部門審批通過后，就要予以實(shí)施并及時(shí)地落實(shí)到位。盡管行政區(qū)劃與城市規(guī)劃并非要完全吻合，但行政區(qū)劃與城市規(guī)劃密切相關(guān)，二者是一個(gè)有機(jī)的整體，是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，決不能將它們?nèi)藶榈馗盍验_來。因而，為配合城市總體規(guī)劃方案的實(shí)施，落實(shí)城市規(guī)劃所帶來的相關(guān)事項(xiàng)，特別是對(duì)那些城市總體規(guī)劃已超出現(xiàn)在的城區(qū)范圍的規(guī)劃，調(diào)整城市中心區(qū)域的行政區(qū)劃勢(shì)在必行。換言之，完成城市總體規(guī)劃的各項(xiàng)要求，有賴與地級(jí)市市轄區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整，這是城市規(guī)劃得以繼續(xù)進(jìn)行的有力保障，否則城市總體規(guī)劃的文本將成為海市蜃樓。4.建立了全新的城市內(nèi)部地域格局。雖然市轄區(qū)與縣的級(jí)別相同，但將其納入中央的行政區(qū)劃管理權(quán)限之中卻還是1985年以來的事情，加之歷史上行政區(qū)劃管理往往與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域混為一談，導(dǎo)致城市的概念被禁錮在一個(gè)特定的點(diǎn)狀區(qū)域內(nèi)，市轄區(qū)僅特指建成區(qū)的范圍，市區(qū)之外就是環(huán)繞四周的郊區(qū)，有的市轄區(qū)的區(qū)名甚至就只稱作“城區(qū)”、“市區(qū)”、“市中區(qū)”。這種市轄區(qū)整體格局的不足主要表現(xiàn)在：一是城鄉(xiāng)分割，城市與農(nóng)村形成壁壘，造成明顯的二元結(jié)構(gòu)；二是規(guī)模較小，表現(xiàn)為人口數(shù)量少，地域面積小；三是郊區(qū)環(huán)繞城區(qū)，城鄉(xiāng)之間矛盾較多；四是經(jīng)濟(jì)總量稍顯不足、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難盡人意。面對(duì)于此，不打破傳統(tǒng)的城市概念城是城、鄉(xiāng)是鄉(xiāng)的舊格局，重新劃分各區(qū)的勢(shì)力范圍，就很難突破邊界線上的“隔離帶”，也就無從談起增強(qiáng)各市轄區(qū)的活力。所以可以斷言，科學(xué)、合理、有序、穩(wěn)妥地調(diào)整市轄區(qū)，不僅可以滿足當(dāng)?shù)厝嗣裾牧己迷竿?，為?jīng)濟(jì)建設(shè)提供合理、適度的發(fā)展空間，而且能夠促進(jìn)一定區(qū)域內(nèi)的社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“市”建制變革及市轄區(qū)調(diào)整的直接結(jié)果是，地域逐步擴(kuò)大、城鄉(xiāng)逐漸融合、界限漸漸消失，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各項(xiàng)要素能夠盡最大限度地物盡其用，人才的流動(dòng)、資金的投放、資源的配置、市場(chǎng)的調(diào)劑、信息的共享等進(jìn)入了一個(gè)嶄新的天地。5.提高了依法行政管理的效率。鑒于以往的地級(jí)市市轄區(qū)格局存在著人為的分治，不僅城鄉(xiāng)之間形成了地域上的分割，而且市區(qū)內(nèi)部亦有“插花地”、“飛地”、“人戶分離”等現(xiàn)象，致使在實(shí)際的行政管理工作中，不得不花費(fèi)大量的人力、精力、財(cái)力去做一些不必要的協(xié)調(diào)工作。而且，由于在原有的市轄區(qū)二元地域涇渭分明的結(jié)構(gòu)中，城區(qū)與郊區(qū)的分界線顯而易見。經(jīng)過對(duì)市轄區(qū)的精心調(diào)整，就可以用行政區(qū)劃的手段弱化城鄉(xiāng)差別，適當(dāng)理順城鄉(xiāng)間的關(guān)系，避免相互掣肘而產(chǎn)生的矛盾，使城區(qū)與郊區(qū)成為一個(gè)有機(jī)的整體，減少了因地域阻隔造成的摩擦。此外，過去的地域范圍不盡合理，與著名的“中心地理論”相距甚遠(yuǎn)，致使行政管理半徑長短不一、參差不齊，導(dǎo)致有的地方政令不逮，有的地方卻“燈下黑”?，F(xiàn)在，通過重新組合市轄區(qū)的地域范圍，在“一元化”的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，就可以在對(duì)市轄區(qū)的管理過程中，揚(yáng)長避短、趨利避害，實(shí)施一步到位的管理方式，有效地解決了城鄉(xiāng)之間的矛盾，從而極大地提高了行政管理的效率。特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立與發(fā)展，在價(jià)值規(guī)律的直接作用下，城區(qū)與郊區(qū)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各類元素的依托點(diǎn)，其趨同性越來越展現(xiàn)在人們的面前，實(shí)施整體上的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)、管理，可以使城鄉(xiāng)在政治上、經(jīng)濟(jì)上真正一體化，提升管理水平和管理效果，以便共同發(fā)展、共同進(jìn)步，在理論與實(shí)踐上做到“雙贏”。三、首位城市主城區(qū)重組的主要原則對(duì)于一個(gè)地區(qū)的首位城市而言，力求將自身“做強(qiáng)、做好、做大、做美、做活”，以帶動(dòng)、輻射、影響、幫助周邊所屬各縣、縣級(jí)市的發(fā)展，這一點(diǎn)無可厚非，應(yīng)當(dāng)予以支持和鼓勵(lì)。但是，任何事情都要一分為二地區(qū)別對(duì)待，要有針對(duì)性地開展工作，切忌操之過急、一哄而起。因?yàn)?，盡管前期進(jìn)行的市轄區(qū)調(diào)整取得了一定的成效，但決不能稱之為十全十美，實(shí)事求是地講，有的地方就出現(xiàn)過反復(fù)的現(xiàn)象，還有的地方人民政府要求進(jìn)行第二次甚至第三次行政區(qū)劃的調(diào)整。這樣做的不良結(jié)果是，既浪費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力，也給近期工作帶來諸多不便。所以，真誠地建議如下：1.保持大局的穩(wěn)定。調(diào)整地級(jí)市的市轄區(qū)，目的是更好地建設(shè)和發(fā)