農(nóng)村研究論文-現(xiàn)代國家的建構(gòu)與農(nóng)業(yè)財政的終結(jié).doc

農(nóng)村研究論文-現(xiàn)代國家的建構(gòu)與農(nóng)業(yè)財政的終結(jié)內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，免除農(nóng)業(yè)稅是對以農(nóng)業(yè)財政支撐國家體系的傳統(tǒng)時代終結(jié)，也是建立以工商業(yè)為支撐的公共財政的新時代的開始。上世紀(jì)90年代以來，現(xiàn)代化建設(shè)取得長足進(jìn)展，與此同時，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題卻日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)地區(qū)的財政異常困難，其重要原因就是在現(xiàn)代國家的建構(gòu)中出現(xiàn)的日益龐大的國家體系與弱小的農(nóng)業(yè)財政的矛盾，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)財政無法支撐一個現(xiàn)代國家體系。終結(jié)農(nóng)業(yè)財政既是現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時期的結(jié)果，更是建構(gòu)現(xiàn)代國家的必然要求。為此，需要在終結(jié)農(nóng)業(yè)財政的過程中進(jìn)行相應(yīng)的體制改革。進(jìn)入新世紀(jì)后，我國在解決“三農(nóng)問題”方面的一個重大決策就是全面免除農(nóng)業(yè)稅。免除農(nóng)業(yè)稅是一個歷史轉(zhuǎn)折的標(biāo)志。它標(biāo)志著以農(nóng)業(yè)稅為主要支撐的農(nóng)業(yè)財政時代的終結(jié)，國家進(jìn)入到一個主要由工商業(yè)為支撐的公共財政時代。但在為什么要免除農(nóng)業(yè)稅，從而進(jìn)入公共財政新時代方面，學(xué)術(shù)界缺乏合理性的論證。一般認(rèn)為，免除農(nóng)業(yè)稅的緣由主要是基于兩個方面：一是“悲情說”（以李昌平上書國務(wù)院總理的信所陳述的“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”為代表）；二是“抗?fàn)幷f”（以于建嶸對上世紀(jì)90年代農(nóng)民為減輕負(fù)擔(dān)而進(jìn)行依法抗?fàn)幍恼{(diào)查為代表）。以上觀點對于推進(jìn)為農(nóng)民減負(fù)免稅有其積極意義，但還需要進(jìn)一步進(jìn)行充分的學(xué)理性分析。在我看來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重是現(xiàn)代國家建構(gòu)中的產(chǎn)物，免除農(nóng)業(yè)稅是建構(gòu)現(xiàn)代國家的需要，它的深刻意義在于為建構(gòu)一個現(xiàn)代國民國家創(chuàng)建更廣泛的合法性基礎(chǔ)。這是免除農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)而終結(jié)農(nóng)業(yè)財政的理論和歷史依據(jù)。一、現(xiàn)代國家建構(gòu)與鄉(xiāng)村整合財政，財是政權(quán)的基礎(chǔ)。財政來源與財政能力決定和制約著國家治理的基本格局和走向。農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)國家的主要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是傳統(tǒng)國家的基本組織，農(nóng)民是傳統(tǒng)國家的主要成員，來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的賦稅是傳統(tǒng)國家的財政基礎(chǔ)，國家財政為“農(nóng)業(yè)財政”。由此才有了“農(nóng)之國本”。農(nóng)業(yè)財政來源決定著傳統(tǒng)國家對鄉(xiāng)村的治理格局特性：其一，“皇權(quán)止于縣政”，實行皇帝官僚體制下的鄉(xiāng)村自治體制。首先，鄉(xiāng)村社會的自組織和自治不需要政權(quán)的強制管理。傳統(tǒng)中國是以自給自足的自然經(jīng)濟(jì)為生產(chǎn)方式的，農(nóng)戶與外部的交往和對外部的依存度很低。即所謂“雞犬之聲相聞，老死不相往來”?！叭粘龆鳎杖攵?，鑿井而飲，耕田而食，帝力于我何有哉！”農(nóng)民依靠家庭和放大了的家庭家族，以及由家族構(gòu)成的村社，但可以基本滿足他們的全部需要。他們不需要政府干預(yù)其生活，而主要是通過地方性制度維護(hù)其秩序。上告官府的行為極少，即費孝通所說的“長老統(tǒng)治”和“無訟意識”。其次，孤立和分散的鄉(xiāng)村社會，阻隔著皇權(quán)的直接統(tǒng)治。受千山萬水的交通阻隔和“十里不同音”的地方語言的限制，皇權(quán)對鄉(xiāng)村社會“鞭長莫及”。由此所帶來的就是財政供給困難。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無法供養(yǎng)一個全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的帝國體系。如韋伯所說，“行政的疏放性，亦即每個行政單位僅有少數(shù)現(xiàn)職的官吏，是由于國家財政上的限制所致”。換言之，在農(nóng)業(yè)為主要財政來源的“農(nóng)業(yè)財政時代”，“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，實行縣政下的鄉(xiāng)村自治是一種理性的選擇。其二，農(nóng)民與國家的聯(lián)系主要是納稅關(guān)系，“皇糧國稅”成為天經(jīng)地義的義務(wù)。傳統(tǒng)國家的職能十分簡單，主要是政治統(tǒng)治。為維護(hù)政治統(tǒng)治需要稅賦和征兵，收稅和兵役成為最基本的國家職能。農(nóng)民作為分散孤立的經(jīng)濟(jì)個體，成為一個國家的政治國民，主要取決于向誰提交稅賦。孫中山說：“在清朝時代，每一省之中，上有督撫，中間有府道，下有州縣佐雜，所以人民的皇帝的關(guān)系很小。人民對于皇帝只有一個關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒有別的關(guān)系。因為這個原故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰來做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責(zé)任。政府只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅?！痹谥惺兰o(jì)西歐，土地實行領(lǐng)主所有，分封割據(jù)，沒有統(tǒng)一的國家政權(quán)，農(nóng)民只是依附于領(lǐng)主的農(nóng)奴。而在傳統(tǒng)中國，農(nóng)民的耕地同時是國家的國土，皇帝則是國家的代表，農(nóng)民自然是皇帝官僚體系的臣民或子民，依附于國家。由于國家（皇帝）對土地有終極意義上的所有權(quán)，決定了“皇糧國稅”天經(jīng)地義的合理性和合法性，換言之，農(nóng)民向國家提交稅賦是單向強制而不是雙邊同意的義務(wù)，是天經(jīng)地義，無可置疑的。在傳統(tǒng)中國，“皇權(quán)不下縣”的體制是治理鄉(xiāng)村的最優(yōu)選擇。但這一體制有兩個重大而又不可克服的弊端：一是政權(quán)的“超經(jīng)濟(jì)強制”剝奪。中國是一個“早熟國家”，即在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時代就建立了一個龐大的皇權(quán)官僚體系（現(xiàn)代文官制度的發(fā)源）。這一體系由于凌駕于社會之上，不能保障皇權(quán)不濫用。這就是國家要按照權(quán)力最大化的邏輯運行。根據(jù)這一邏輯，不受制約的行政權(quán)力必然會不斷膨脹，造成賦稅和兵役不斷加重，“農(nóng)養(yǎng)不了政”。而這又會破壞國家行政的合法性，即“官逼民反，民不得不反”。中國歷史上因賦役沉重而進(jìn)行的改革不可能成功。由此使傳統(tǒng)中國只能依靠每隔二、三百年一次王朝更替來解決因皇權(quán)官僚體系無限膨脹、“農(nóng)難養(yǎng)政”的矛盾。二是除了納稅以外，人民與國家缺乏有機的聯(lián)系，導(dǎo)致“一盤散沙”的離散狀態(tài)。盡管傳統(tǒng)中國有一個龐大的帝國體系，但這一體系外在于人民，不對人民負(fù)責(zé)。人民與帝國的聯(lián)系是水與油的關(guān)系。就一般民眾而言，個人生活和交往關(guān)系由內(nèi)向外：個人家庭家族（擴大了的家庭）地方國家。由此才有了家族主義、地方主義而少有現(xiàn)代國族主義。孫中山是現(xiàn)代國家在中國的創(chuàng)立者。他深刻地反思了為什么作為人口最多的中國在西方列強的入侵下不堪一擊，甚至有亡國滅種之憂的原因，這就是“一盤散沙”。他認(rèn)為：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義”?！爸袊说膱F(tuán)結(jié)力，只能及于宗族而止，還沒有擴張到國族?！彼?，除了少數(shù)知識分子憂國憂民以外，一般民眾并不關(guān)心也不可能關(guān)心國家大事。只要納稅輕，誰做皇帝都是一樣。滿清入關(guān)，除了江蘇等極少數(shù)地方反抗以外，絕大多數(shù)是順從者，有的甚至持歡迎態(tài)度。當(dāng)我國的清王朝由盛到衰之時，外國入侵強行將中國拽入現(xiàn)代化進(jìn)程之中，由此也開始了傳統(tǒng)中國向現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)型。中華民國是標(biāo)志?，F(xiàn)代國家的重要特征是主權(quán)國家，即由一個中央統(tǒng)一管理的政府機構(gòu)在其有邊界的領(lǐng)土范圍獨立自主的行使統(tǒng)治權(quán)。主權(quán)國家除了對外的自主性外，還有對內(nèi)的一體化過程。國家的一體化是通過國家整合將國家的各個部分聯(lián)合為一個不可分割的整體，國家權(quán)力一直延伸到邊界范圍以內(nèi)的每個角落。由此就有了國家權(quán)力對離散的鄉(xiāng)村進(jìn)行整合，即從“皇權(quán)不下縣”到“政權(quán)下鄉(xiāng)”的過程，出現(xiàn)了所謂基層政權(quán)建設(shè)。在國民政府時期，實行地方自治性質(zhì)的縣、區(qū)、鄉(xiāng)、保甲體制。1949年中華人民共和國建立后，不僅延續(xù)了縣區(qū)鄉(xiāng)體制，而且后來實行“政社合一”的體制，特別是通過黨政合一的體制將國家權(quán)力一直延伸到農(nóng)戶。公社社員同時是國家政權(quán)體系的一分子。1984年，廢除人民公社體制，實行“政社分開”，恢復(fù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立村民委員會，實行村民自治。在國家一體化過程中，政府行為也得到極大擴展。國家的職能不僅是政治統(tǒng)治，更重要的是通過控制經(jīng)濟(jì)、文化和社會資源，對價值和財富進(jìn)行權(quán)威性分配。政府行為由此向各個領(lǐng)域廣泛地滲透。國民經(jīng)濟(jì)、國家義務(wù)教育、公共醫(yī)療、公共交通、公共水利等以國家或公共名義出現(xiàn)的事務(wù)愈來愈多。這些國家行為必然向鄉(xiāng)村社會滲透，政府權(quán)力得到從未有過的擴展，政府機構(gòu)和公務(wù)人員也因此迅速增多。在國家一體化進(jìn)程中，由于技術(shù)條件的改進(jìn)，國家的控馭能力大大增強。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程，阻隔政權(quán)下鄉(xiāng)的技術(shù)條件得了改變。交通和信息的發(fā)達(dá)將窮鄉(xiāng)僻壤與外部社會緊密聯(lián)系起來。這為國家控制鄉(xiāng)村提供了極大的便利。整個20世紀(jì)，就是國家政權(quán)不斷下沉，向鄉(xiāng)村滲透，并將分散孤立的鄉(xiāng)村整合到國家體系的過程。二、龐大的政府體系與弱小的農(nóng)業(yè)財政經(jīng)過20世紀(jì)百多年的努力，中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)取得了重大進(jìn)展。對外成為一個獨立的主權(quán)國家，對內(nèi)的一體化程度愈來愈高。特別是離散的鄉(xiāng)村社會納入到國家體系中，國家的動員和整合能力大大增強。但中國的現(xiàn)代化是由政府主導(dǎo)的，通過行政力量而不是市場力量進(jìn)行國家整合，迅速建立獨立的民族國家及工業(yè)體系，是最主要的國家目標(biāo)。在實現(xiàn)這一目標(biāo)的過程，所取得的成就是建立了一個得以覆蓋全社會（包括分散孤立的廣闊鄉(xiāng)村）和統(tǒng)一的中央集權(quán)體制，所留下的問題則是政府體系愈來愈龐大，而支撐政府體系擴張的財政能力相對薄弱，形成“超級政府與弱小財政”并存的格局。特別是在中部農(nóng)業(yè)地區(qū)，財政基礎(chǔ)仍然以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為基礎(chǔ)，屬于傳統(tǒng)的“農(nóng)業(yè)財政”，從而造成現(xiàn)代政府體系與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財政的尖銳沖突。其一，資源型汲取型體制加劇進(jìn)一步弱化農(nóng)業(yè)財政能力。中國的現(xiàn)代化是由外部引起的。由于在世界競爭中的落后地位，使中國的工業(yè)化原始積累只能來自于內(nèi)部，確切地說只能來自于農(nóng)業(yè)。隨著工業(yè)化的啟動，資源急劇向城市集中?！罢?quán)下鄉(xiāng)”的制度安排均圍繞著向農(nóng)村汲取資源的目的。人民公社的制度安排實質(zhì)是適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制、強化國家能力、推動一體化進(jìn)程建立的。人民公社的核心內(nèi)容如“一大二公、一平二調(diào)”，“政社合一”，“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”，都有利于國家從農(nóng)村直接汲取資源。而由“公余糧”演變而來的農(nóng)業(yè)稅費，以產(chǎn)業(yè)作為納稅依據(jù)則是當(dāng)代世界極少有的特殊稅制。這一體制必然會進(jìn)一步弱化農(nóng)業(yè)財政能力。其二，標(biāo)準(zhǔn)化的政府體系與非均衡的財政能力，造成“農(nóng)難養(yǎng)政”。中國的現(xiàn)代化發(fā)展極不均衡?，F(xiàn)代化包括經(jīng)濟(jì)市場化和國家一體化。由于歷史的規(guī)制，使中國的市場化和國家一體化發(fā)展極不均衡，市場化程度極低，國家一體化速度卻非常迅速。而國家一體化所需要的巨大行政成本，卻不得不由農(nóng)村和農(nóng)民承擔(dān)，是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的“農(nóng)民財政”而不是以工商業(yè)為基礎(chǔ)的“公共財政”。以1982年為例，全國人民公社為54，352個，生產(chǎn)大隊為719，438個，生產(chǎn)隊為597.7萬個。若按平均每個公社配備30名干部，平均每個生產(chǎn)大隊配備7名干部，平均每個生產(chǎn)隊配備5名干部計算，當(dāng)時總計需要大約3，500萬名左右干部。而國家只承擔(dān)5%左右的行政費用，其余的95%以上都由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。改革開放以后，中國農(nóng)業(yè)的有形財政貢獻(xiàn)愈來愈少，農(nóng)業(yè)稅收在國家財政收入中的比例愈來愈小，但是，農(nóng)民的財稅負(fù)擔(dān)卻并未減輕，甚至相對加重。其重要原因就是，農(nóng)民的有限剩余要支付不斷擴張的國家一體化的成本，“以農(nóng)養(yǎng)政”。如湖北和廣東的人口差不多，但國內(nèi)生產(chǎn)總值只有廣東的一半。特別是地方財政收入方面，廣東2003年有1315億元，湖北則只有259億，相差4倍多。我國的行政與財政體制不一致，行政體制是自上而下的統(tǒng)一性體制，財政體制卻是地方包干類型。政權(quán)體系是一個標(biāo)準(zhǔn)，“四大家”一家不少，政府運營成本差不多，但各地方的財政基礎(chǔ)卻大不一樣，由此形成農(nóng)業(yè)地區(qū)“小財政、大政府”的尖銳矛盾。都是一樣的國家公務(wù)員，從事的工作相同，工資收入?yún)s相差甚大，農(nóng)業(yè)地區(qū)的國家公務(wù)人員有時連基本工資都難以保障。財政能力必然制約領(lǐng)導(dǎo)能力?！叭踟斦北厝粚?dǎo)致“弱能力”。中部地區(qū)相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)都處于“財政吃緊，緊吃財政”的狀況，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和治理能力。這也是為什么“三農(nóng)問題”集中表現(xiàn)于中部農(nóng)業(yè)地區(qū)的重要原因之一。其三，政府機構(gòu)日益擴張造成農(nóng)業(yè)財政供更加緊缺。政權(quán)下鄉(xiāng)必然帶來的是機構(gòu)的擴展。隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，為便于國家向鄉(xiāng)村汲取資源，政府機構(gòu)開始增多。特別是改革開放以來，現(xiàn)代化建設(shè)使政府功能增多。而在單一體制下，縣鄉(xiāng)政權(quán)機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)是上級政府對等對口，由此造成縣鄉(xiāng)機構(gòu)迅速膨脹。我國是一個由中央、省、市（地級）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）多級機構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)體系。政府任務(wù)會逐步增多，到最低一級的鄉(xiāng)級時，政府任務(wù)和目標(biāo)會呈幾何級的增加。如我們調(diào)查的一個鄉(xiāng)，僅僅是簽定目標(biāo)責(zé)任書的上級任務(wù)就多達(dá)200多項。這就使得鄉(xiāng)一級政府成為一個面對上級，主要完成上級任務(wù)的機構(gòu)。其次，鄉(xiāng)作為國家政權(quán)體系的一級組織，對一定區(qū)域的事務(wù)負(fù)責(zé)，即行使管理“塊塊”的職能。出于地方政績的驅(qū)動，鄉(xiāng)級還要從事許多能夠顯示出其地方政績的事務(wù)。這些事務(wù)主要是貫徹上級精神，往往與本地實際和需要相脫節(jié)。正是“條條”和“塊塊”的雙重壓力，使鄉(xiāng)級工作不堪重負(fù)。但是，鄉(xiāng)村有限的財力資源無法提供相應(yīng)的財政條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)營性特征凸現(xiàn)出來。農(nóng)業(yè)地區(qū)的政府的重要功能就是收費，并形成一個怪圈：政府干什么？收費；收費干什么？養(yǎng)人；養(yǎng)人干什么？收費。有的為解決財政緊缺問題，甚至以能否收、罰款作為機構(gòu)和人員的收入來源和存在依據(jù)。我國目前縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻占全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右，鄉(xiāng)級需要財政供養(yǎng)的人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），因機構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)占農(nóng)民實際負(fù)擔(dān)的40%左右。這就是溫家寶總理說的“生之者寡，食之者眾”的問題。其四，國家名義的行為增多加劇農(nóng)業(yè)財政的供給不足。隨著現(xiàn)代國家的建構(gòu)，國家向鄉(xiāng)村滲透的能力增強，以國家目的出現(xiàn)的政府公共事務(wù)迅速增多。在發(fā)達(dá)國家，建立的是公共財政體系，財政收入主要來源于城市。自19世紀(jì)開始，發(fā)達(dá)國家城市人口占多數(shù)，鄉(xiāng)村人口收入少，納稅少，但獲得多。我國現(xiàn)代化屬于內(nèi)部積累，國家目的由農(nóng)民付費。改革開放前的國家工業(yè)化，僅靠國家強制性的價格剪刀差，國家拿走7000億元。改革開放后，農(nóng)村稅費在國家財政收入中的份額迅速減少。但國家目的迅速增多，為實現(xiàn)這些目的需要支付的財政由農(nóng)民支付。如國家法律規(guī)定的農(nóng)村九年義務(wù)制教育。大量學(xué)校的興建由農(nóng)民集資集勞。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為政府號召，形成的債務(wù)由農(nóng)民承受，政府收不起的稅費轉(zhuǎn)由農(nóng)民承擔(dān)。由此造成鄉(xiāng)村兩級負(fù)債