民主制度論文-善治語境下我國政府再造的路徑選擇.doc

民主制度論文-善治語境下我國政府再造的路徑選擇從20世紀(jì)70年代末80年代初開始，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和第三次科技革命的發(fā)展，西方社會(huì)乃至整個(gè)世界在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的官僚制行政范式受到極大的挑戰(zhàn)。90年代以來，西方發(fā)達(dá)國家紛紛掀起了旨在構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)信息化的政府治理范式運(yùn)動(dòng)，也稱之為“政府再造”(reengineeringgovernment)工程，并將“善治行政”作為一種目標(biāo)追求，成為一種國際性浪潮和趨勢。改革開放以來，尤其是十四大確立建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，中國經(jīng)歷著全球化行政改革浪潮的挑戰(zhàn)。中國市場的不斷發(fā)展和日趨完善，極大地推動(dòng)著國家權(quán)力的社會(huì)回歸和公民社會(huì)的不斷發(fā)育，從根本上改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下全能政府的行政范式。因此，江澤民同志在十六大報(bào)告中指出，要深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。中國政府正在以一種更加開放的心態(tài)積極探索新的治理模式。一、善治的語境：中國政府再造的背景分析20世紀(jì)90年代，治理理論在西方國家興起，它提出了一套不同于傳統(tǒng)行政范式的治理理念和善治的制度架構(gòu)，認(rèn)為“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”（注：全球治理委員會(huì)：我們的伙伴關(guān)系，牛津大學(xué)出版社1995年版，第23頁。）善治作為一種“有效的”和“良好的”治理模式，強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)自上而下的管理與自下而上的參與相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)管理主體的多樣性，并以謀求公共利益的最大化為最終目標(biāo)，適應(yīng)了行政“公民本位”、“顧客導(dǎo)向”和“服務(wù)理念”的要求，對全球化背景下各國政府的治道變革產(chǎn)生了重要影響。那么，何謂善治？“概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”（注：俞可平：引論：治理與善治，轉(zhuǎn)引自俞可平：治理與善治，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、責(zé)任性(Accountability)、法治(RuleofLaw)、回應(yīng)(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、參與(Participation)、穩(wěn)定(Stability)、廉潔(Honest)、公正(Justice)等，（注：世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等有關(guān)國際組織提出的善治標(biāo)準(zhǔn)主要是八條，俞可平教授認(rèn)為根據(jù)發(fā)展中國家的實(shí)際情況應(yīng)再加上廉潔和穩(wěn)定兩條標(biāo)準(zhǔn)。俞可平：全球治理引論，北京：馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2002年第1期。）從本質(zhì)上講，善治是一種立足于公民社會(huì)，探究治理主體(主要是政府)建構(gòu)一個(gè)什么樣組織、選擇什么樣的制度以及如何最大效能地提供最好公共產(chǎn)品和最優(yōu)公共服務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的行政模式。90年代以來，隨著全球市場化的發(fā)展和市民社會(huì)的發(fā)育，在理性官僚制行政范式備受批評和“政府再造”呼聲漸高的背景下，治理和善治理論的影響不斷增大，治理“在許多語境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無疑義的時(shí)髦詞語”。（注：英鮑勃杰索普：治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述，轉(zhuǎn)引自俞可平：治理與善治，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第55頁。）善治也為眾多的國際組織以及發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的官員和民眾所普遍接受和廣泛使用，成為政治學(xué)和行政管理學(xué)中耳熟能詳?shù)脑捳Z，“90年代以來，在英語和法語的政治學(xué)文獻(xiàn)中，善治概念的使用率直線上升，成為出現(xiàn)頻率最高的詞語之一?！保ㄗⅲ河峥善剑阂摚褐卫砼c善治，轉(zhuǎn)引自俞可平：治理與善治，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）近年來，治理和善治理論在中國迅速發(fā)展，成為中國行政改革的前導(dǎo)性話語和有效的分析范式。正是善治理念的這種國際國內(nèi)的普遍運(yùn)用和善治行政的變革取向，使得“善治”成為中國政府再造的全球性、國際性的話語語境和分析背景。改革開放以來，中國的治理結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變革。第一，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下“黨國同構(gòu)”、“以黨代政”的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政分開”、“黨執(zhí)掌政”，這一轉(zhuǎn)變的重大意義在于，重新確立了政府作為社會(huì)治理和善治主體的角色和地位，并為政府治理作用的發(fā)揮和行政改革的推行開辟了政治空間。第二，改革開放后，中國經(jīng)歷了一個(gè)政府權(quán)力重新配置的過程，也可稱之為“權(quán)力歸位”的過程，主要表現(xiàn)在通過“政企分開”實(shí)現(xiàn)政府向企業(yè)放權(quán)，通過“發(fā)揮兩個(gè)積極性”實(shí)現(xiàn)中央政府向地方政府放權(quán)，通過“公民自治”實(shí)現(xiàn)政府向社會(huì)放權(quán)等。權(quán)力的轉(zhuǎn)移也意味著政府職能的轉(zhuǎn)化，面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、利益需求多元化和社會(huì)功能多樣化的社會(huì)轉(zhuǎn)型局面，“以層級節(jié)制方式運(yùn)作和科層組織體系架構(gòu)起來的政府系統(tǒng)顯然是力不從心的，因此，需要將政府目前所承擔(dān)的技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織、社會(huì)公共服務(wù)組織和社會(huì)自治組織”。（注：李琪：中國公共行政管理學(xué)，上海人民出版社2003年版，第79、102頁。）權(quán)力的重新配置和歸位以及政府職能的轉(zhuǎn)化，保證了國家和社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)格局的對稱性，為治理和善治的實(shí)施提供了工具性保障。第三，在經(jīng)歷了20多年的改革開放與社會(huì)變遷之后，尤其是在市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的促生與推動(dòng)下，社會(huì)力量不斷增強(qiáng)，中國公民社會(huì)已初具規(guī)模。民營企業(yè)與民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)中間階層正在形成，社會(huì)中介組織不斷發(fā)育，公民社區(qū)自治不斷擴(kuò)大，公民的政治參與逐漸增加，所有這些都改變了中國以前的全能行政局面和單位治理模式，（注：應(yīng)該說，改革開放以前的中國是單位制度的國家。所謂單位制度，是指自1949年中華人民共和國成立以來為了管理公有體制內(nèi)人員而設(shè)立的組織形式。楊曉民、周翼虎：中國單位制度，中國經(jīng)濟(jì)出版社1999年3月第1版。）為善治提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。正如俞可平所說，“二十多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，造就出大批具有獨(dú)立利益的企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人，從而推動(dòng)了公民社會(huì)的興起，公民社會(huì)的興起又引發(fā)原有的以統(tǒng)治為特征的政治體制轉(zhuǎn)向善治。”（注：俞可平，王穎：公民社會(huì)的興起與政府善治，北京：中國改革，2001年第6期。）中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型變遷與治理結(jié)構(gòu)的深刻變革，為治理和善治理論提供了生長土壤，為行政改革的善治取向提供了基礎(chǔ)和條件。在這種善治的全球語境和中國已經(jīng)具備的較為充分的善治條件下，中國政府再造的善治取向就顯得自然而然了。二、官僚制的兩難：社會(huì)轉(zhuǎn)型期中國公共行政范式考察馬克斯韋伯(1864-1920)提出的理性官僚制是公共行政學(xué)發(fā)展歷史中的里程碑，在20世紀(jì)，官僚制以其形式合理性和技術(shù)化的設(shè)計(jì)在西方取得了極大的成功，克服了資本主義建立初期“政黨分贓制”所造成的政府動(dòng)蕩和低效，適應(yīng)了專業(yè)化的工業(yè)生產(chǎn)對專業(yè)化的政府職能所提出的要求，成為社會(huì)中占支配地位的一種組織體系和管理方式。官僚制是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的行政模式。它是以職能分工為基礎(chǔ)的層次分明、制度嚴(yán)格、權(quán)責(zé)分明的組織模式，其宗旨是提高行政管理的效率，韋伯認(rèn)為，“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來，能達(dá)到最佳的效果。”（注：德馬克斯韋伯：經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(下卷)，商務(wù)印書館1997年版，第296頁。）在20世紀(jì)，它作為一種理性和有效的政府體制，確實(shí)得到了充分的發(fā)展，因?yàn)椤八环矫嬗狭斯I(yè)社會(huì)大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的客觀需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科學(xué)理性時(shí)代的文化認(rèn)同?！保ㄗⅲ簭埧抵撼焦倭胖疲盒姓母锏姆较颍L沙：求索，2001年第3期。）不但極大的促進(jìn)了資本主義的發(fā)展，更成為西方不可或缺的政治文化符號(hào)，正如赫伯特馬爾庫塞所說，“西方特有理念在一個(gè)物質(zhì)和精神的文化(經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生活行為、科學(xué)、藝術(shù))系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)自身，而這個(gè)文化系統(tǒng)在工業(yè)資本主義中得到了全面發(fā)展。這個(gè)系統(tǒng)旨在一種特殊的統(tǒng)治類型，這種統(tǒng)治已成為現(xiàn)階段的命運(yùn)：這就是總體官僚制政治?！保ㄗⅲ悍ê詹伛R爾庫塞：現(xiàn)代文明與人的困境，上海譯文出版社1989年版，第106頁。）然而，隨著官僚制在全世界的發(fā)展和運(yùn)用，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出來?！霸?0世紀(jì)后半葉，公共官僚制度不僅成為公共政策信息的中心和民主社會(huì)運(yùn)作的主要政治決定因素，而且比任何機(jī)構(gòu)都更清晰地表達(dá)了技術(shù)和信息精英的價(jià)值觀與民主的、大眾的價(jià)值觀之間日益增長的緊張關(guān)系。”（注：美尼古拉亨利：公共行政學(xué)(第七版)，項(xiàng)龍譯，華夏出版社2002年版，第19、11頁。）其實(shí)，早在40年代，美國著名的社會(huì)學(xué)家默頓就曾分析過官僚制理論的一些弊端，主要有以下幾個(gè)方面：(1)人員過分地例行公事，不求創(chuàng)新；(2)機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)力欲上升；(3)決策權(quán)威過度集中，造成管理惡性循環(huán)，降低組織效率；(4)過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工；(5)機(jī)械地按規(guī)章辦事，不負(fù)責(zé)任。（注：轉(zhuǎn)引自彭和平、竹立家著：國外公共行政理論精選，中共中央黨校出版社1997年版，第33頁。）20世紀(jì)60年代以來，美國傳統(tǒng)官僚行政管理危機(jī)引發(fā)了旨在重塑行政思維與運(yùn)行模式的公共行政研究的革命，并由此形成了全球性的“行政改革時(shí)代”。在這種背景下，治理和善治理論作為一種替代理論在90年代迅速興起，可以說，“西方治理與善治制度的實(shí)踐是對公共領(lǐng)域的危機(jī)或民主政治衰敗做出的拯救性回應(yīng)?！保ㄗⅲ嚎追北螅褐卫砼c善治制度移植：中國選擇的邏輯，北京：馬克思主義與現(xiàn)實(shí)(雙月刊)，2003年第3期。）然而，在西方行政發(fā)展過程中是歷時(shí)性的環(huán)節(jié)和問題，在中國卻成為一種共時(shí)性的壓力。目前中國的行政發(fā)展，不但面臨著官僚制日益暴露的弊端，而且在全球官僚體制改革和行政范式轉(zhuǎn)變的大背景下，處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國公共行政范式還面臨著是否繼續(xù)構(gòu)建官僚制和選擇什么樣的行政典范的兩難。首先，是毅然摒棄還是繼續(xù)構(gòu)建的兩難。官僚制作為一種適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的有效組織模式，應(yīng)該說在仍然以追求行政效率為目標(biāo)的發(fā)展中國家，或者說是向工業(yè)化轉(zhuǎn)型的國家還有著巨大的市場。中國屬于世界現(xiàn)代化進(jìn)程中的后發(fā)展國家，同時(shí)又是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的相對封閉和落后的國家。中國現(xiàn)在正向工業(yè)化方向發(fā)展，其主要任務(wù)是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，改變落后的面貌。所以許多學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)建立與社會(huì)化大生產(chǎn)相適應(yīng)的以追求效率為要旨的官僚制體制。然而，這一體制的建立對面臨著行政發(fā)展共時(shí)性壓力的國家來說，又是一個(gè)巨大的難題。阿爾蒙德曾明確指出，“建立和維持一個(gè)順乎民意而負(fù)責(zé)的官僚機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)代化和正在現(xiàn)代化的社會(huì)資本主義社會(huì)或社會(huì)主義社會(huì)、發(fā)達(dá)社會(huì)或落后社會(huì)的難題之一”。（注：美阿爾蒙德，小鮑威爾：當(dāng)代比較政治學(xué)，商務(wù)印書館1993年版，第156頁。）同時(shí)，中國在向工業(yè)化方向發(fā)展和積極建立理性官僚體制的過程中，西方國家又在極力批判官僚制，一場試圖超越官僚制的運(yùn)動(dòng)在20世紀(jì)70年代西方國家的理論發(fā)展與現(xiàn)實(shí)改革中勃然興起，新公共管理論、新公共服務(wù)論、治理與善治理論等一批新的理論模式紛紛提出，試圖成為官僚制行政的替代范式。正如美國行政學(xué)家彼得斯所說，“發(fā)展中國家的政府所面臨的問題是建立韋伯式的和規(guī)則式的官僚制，而這些體制在工業(yè)化國家正在被廢棄”。（注：美B蓋伊彼得斯：政府未來的治理模式，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第10、10頁。）在這種情況下，正在建立和完善中的中國官僚制行政范式，是不是能夠強(qiáng)勁地支持并有力地推動(dòng)中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型，是不是能夠在工業(yè)經(jīng)濟(jì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，從容地回應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展、世界經(jīng)濟(jì)的一體化以及全球治理等一系列的挑戰(zhàn)，成為一個(gè)值得思考的問題。其實(shí)這是一個(gè)“跨越”還是“補(bǔ)課”的兩難選擇，如果選擇“跨越”，那么如何才能跨越這個(gè)行政發(fā)展中的“卡夫丁大峽谷”？如果選擇“補(bǔ)課”，那么在西方政府再造的今天，是“新課舊課”一起上，還是分階段有步驟地實(shí)行呢？其次，是選擇效率行政典范還是民主行政典范的兩難。理性官僚制行政體制以追求行政效率為目標(biāo)，提供的是一種效率行政典范，即“有效率的行政”(efficientadministration)?？梢哉f，目前中國所推行的仍然是效率行政典范，其特點(diǎn)在于：(1)以提高政府工作效率為核心價(jià)值；(2)公共行政是國家意志與政策執(zhí)行的工具；(3)管理主義的觀點(diǎn)，慣于運(yùn)用行政手段解決有關(guān)問題；(4)為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，認(rèn)為應(yīng)該賦予政府更大更集中的行政權(quán)力。然而，效率行政典范存在明顯的不足和缺點(diǎn)，效率行政可能會(huì)忽視民主、公平、社會(huì)正義、行政責(zé)任等價(jià)值，忽略政策的制定和執(zhí)行過程中的公民參與。（注：張成福、黨秀云：公共管理學(xué)，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第367、367頁。）自從上世紀(jì)60年代，以奧斯特洛姆教授為代表的一些學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代民主社會(huì)中，由于行政對決策的積極參與和對社會(huì)危機(jī)的積極治理以及社會(huì)最少受惠者對公平的切實(shí)需求，公共行政應(yīng)建立起“民主制行政”的目標(biāo)模式。從官僚制到民主制，奧斯特洛姆教授認(rèn)為這是一個(gè)“哥白尼式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。許多中國的學(xué)者認(rèn)為，我國現(xiàn)在正經(jīng)歷著一種深層次的社會(huì)轉(zhuǎn)變，“這種轉(zhuǎn)變的核心如佛格森(M.Ferguson)所言的，是一種基本社會(huì)典范的變革(Ferguson,1980)。因此我國的政府再造，必須適應(yīng)這一社會(huì)典范的變革，確立新的治理典范和方式”，（注：張成福、黨秀云：公共管理學(xué)，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第367、367頁。）必須從效率行政典范轉(zhuǎn)變到民主行政典范。其基本出發(fā)點(diǎn)是“將人民放在事物的中央”；強(qiáng)調(diào)政府政策的開放性，重視社會(huì)公民的參與；重視公共服務(wù)的公平和社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)；鼓勵(lì)多元模式并存共治等。在我國目前所處的社會(huì)階段和行政成熟程度，到底應(yīng)選擇哪一種行政典范？繼續(xù)追求行政效率，主張管理主義，是