行政管理論文-對我國政府機構改革的幾點思考 .doc

行政管理論文-對我國政府機構改革的幾點思考隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的基本建立,商品意識和市場意識已經(jīng)深深扎根于人們的思想觀念中,國家已經(jīng)從短缺經(jīng)濟進入買方市場,市場機制在國家經(jīng)濟發(fā)展中扮演著越來越重要的作用。而我國政府機構的設置卻仍然沿襲傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的基本框架,其職能也沒有進行相應的調(diào)整。封閉、半封閉、政企不分、企業(yè)辦社會的運行機制,使企業(yè)正常的市場行為受到眾多的婆婆”的干預,這就使市場在配置資源方面的基礎作用被削弱。同時,建立在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制之上的龐大的政府機構,由于分工過細,權力過大,以致造成了機構臃腫、人員過多、政企不分,滋生出了官僚主義,助長了不正之風,也給財政帶來了沉重的負擔。因此,九屆人大一次會議提出的政府機構改革,正是要破除現(xiàn)行政府機構的種種弊端,推動我國經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展,同時這也是實現(xiàn)我國小政府、大社會的政府機構格局的需要,是把現(xiàn)行的官本位色彩較強的行政機構變?yōu)檗k事高效、運轉協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系的需要,是一場具有十分重大的經(jīng)濟意義、政治意義和社會意義的深刻革命。一、膨脹欲撥不能的困惑我國現(xiàn)行的政府管理體制形成于建國初期至50年代中期。該體制借鑒了原蘇聯(lián)的政權建制模式,以高度集中的計劃經(jīng)濟為前提和基礎,以部門管理為主要標志和特點。近40年來,我們黨和政府為建立和完善一個結構合理、人員精干、靈活高效的黨政體制,先后進行過6次機構改革,即1951年以加強中央集權為中心內(nèi)容的政府機構改革；1956年以擴大地方自主權為主體的政府機構改革；19601964年以收回50年代后期下放的權力,中央精簡以事業(yè)單位為重點的政府機構改革；1982年以大幅度撤并經(jīng)濟管理部門,并將條件成熟的單位改建為經(jīng)濟實體組織的政府機構改革；1988年以推進政府職能轉變,實行三定”的政府機構改革以及1992年以政企分開為中心的政府機構改革。六次機構改革,雖然都有一定的成效,卻一直未能跳出精簡膨脹再精簡再膨脹”的怪圈。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的,主要有以下幾個:(一)政府職能放量擴大。這包括三個方面:一是長期以來,我國黨政職能交叉、政企不分,許多本應由黨或企業(yè)管理的職能被政府所取代,導致政府職能過多,管理過寬,勢必相應增設一些機構,從而使機構進一步膨脹。二是由于我國行政管理水平和質量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權能的不斷變化,政府職能被不斷地進行簡單的切割劃分和調(diào)劑配置,越切越細,越分越亂,切出來的新”部分越來越多,職能越來越被人為放大,對設立新機構、增加新人員以便加強管理的要求也越來越強烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環(huán)。三是二十世紀,政府已經(jīng)滲透到人類生活的方方面面。根據(jù)瓦格納法則,在由農(nóng)業(yè)和自給自足的社會向現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的社會過渡時期,許多原來由家庭或私人供給的貨物和服務轉而由國家和政府來供給,因而產(chǎn)生了對政府績效更大的需求,并且不斷增長的工業(yè)化和城市化也要求政府進行輔助性投資。我國自建國以來就處在瓦格納法則所論述的社會過渡時期。加上一直受蘇聯(lián)高度集權的計劃經(jīng)濟體制的影響,政府的職能延伸到社會生活的各個領域,本該由市場取代政府的職能也基本被政府擔負了。綜合經(jīng)濟管理職能、社會工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的擴展必然帶來機構的膨脹。因為政府職能的實現(xiàn)靠政府機構來完成,政府機構是實現(xiàn)政府職能的主體,依職能而設,隨職能的變化而變化。因此,政府職能的擴張是導致機構膨脹的直接的、主要的原因。要轉變這種狀況,就必須科學界定好政府職能,該歸位的要歸位,該釋放的要釋放,既不能把政府辦成一個萬花筒”式的組織,也不能使政府出現(xiàn)職能空位。當前要重點理順好以下兩種關系,即按照黨政職能分開的原則,理順黨的工作機構和政府機構的關系；按照政企分開、政事分開的原則,理順政府與企事業(yè)單位的關系。(二)干部人事制度不合理。長期以來,我國政府機構事實上存在著能進、能上、能高”而難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競爭的動力與壓力,也沒有嚴格的獎懲考核制度。干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇機會就升級；政府機構一有條件就升格,一開口子就增加職數(shù),機關變成解決就業(yè)和待遇的福地,致使干部隊伍和機構迅速膨脹。我國供養(yǎng)比例(即總人口與財政負擔人員之比),50年代為6001,70年代為1551,而今天為401,即使按800萬黨政工作人員計算,這個比例也為1561。這就是說,今天1000個中國人里有64個官員,25個吃財政飯的人；而70年代1000個人里只有17個官員,65個吃財政飯的人；50年代1000個人里只有04個官員,167個吃財政飯的人。政府官員猛增,直接造成我國行政管理費用呈直線上升,1995年我國行政管理費用達9965億元,占國家預算的146%,比1978年的53億元,平均年遞增189%。據(jù)有關部門統(tǒng)計,全國近一半的縣財政為吃飯”財政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務。如陜西省有90多個縣,其中約60個縣發(fā)工資困難,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至數(shù)月或半年拿不到工資。由于不合理的干部人事制度,機關普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在官”多兵”少；后勤人員多,業(yè)務人員少；習慣于行政命令、分指標、批項目的多,業(yè)務骨干少；庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機構、人員膨脹的一個重要原因。要改變這種局面,就必須改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革,引入競爭機制和激勵機制,完善公務員制度,才能最終消除腫脹”,保證政府機構改革順利進行。(三)不科學的政府系統(tǒng)自身的政績評價機制以及中國傳統(tǒng)文化中的一些消極因素。我國政府政績評價機制可以歸納為一種只看產(chǎn)出,不看投入”的機制,也就是說,在評價完成某個政府行為時,考察的指標僅僅是完成的結果,橫向或縱向的對比,而忽略了為完成這個政府行為而進行的投資。因此,這種政府政績評價機制極易造成某些政府部門為追求政績,盲目地擴設機構、增加人員。我國六次政府機構改革出現(xiàn)的裁了又增加、增加了又裁”的現(xiàn)象,就是這種政績評價機制帶來的必然結果。我國傳統(tǒng)文化中的一些消極因素也是造成政府機構膨脹的原因。這些消極因素主要有:官本位思想、缺乏合理的社會流動的觀念、缺乏限任和選任的觀念等等。從官本位思想來看,我國長期處在封建社會,學而優(yōu)則仕”的思想根深蒂固,一元化官本位成就取向在社會上一直居主導地位,因此,官本位思想是機構膨脹的文化根源,它表現(xiàn)在兩個方面:一方面,官本位成就取向的價值觀成為機構膨脹的內(nèi)在動力。由于社會以級別作為價值判斷標準,那么各個政府機關要求增加編制、升級升格就順理成章；另一方面,象征地位的行政級別成為人們競相追逐的目標,這就使得人才流動向機關傾斜,大批人才涌向國家機關,加上各種關系網(wǎng)的縱橫交錯,迫使國家機關不斷因人設職、擴大規(guī)模,從而使官本位思想成為政府機構膨脹的外部壓力。從合理的社會流動來看,人才作為一種社會資源象其它資源一樣可以自由流動,但是受中國傳統(tǒng)的一業(yè)而終”和落葉歸根”思想的影響,政府官員很少主動跨出政府大門去經(jīng)商或從事其它職業(yè)的,也很少自愿跑到外地為官的。缺乏合理的社會流動的思想是政府機構膨脹的思想根源。此外,我國領導干部尤其是高層領導干部缺乏限任、選任的觀念,也是造成機構膨脹的原因。(四)缺乏對政府系統(tǒng)的行為進行有效制約和監(jiān)督的法律機制、財政機制和其它社會機制。長期以來,我國政府系統(tǒng)的行為常采取行政命令方式,以撤換領導來制約和保證政府系統(tǒng)有序運行,這種方式常伴有主觀的隨意和感情的沖動。如有的領導常常根據(jù)自己的好惡隨意撤換部門負責人或在機構設置和人員增加上開口子,批條子,因人設事,因人設機構,缺乏公正嚴肅的約束機制。一是機構編制沒有法律依據(jù),缺乏硬約束、硬保障,機構改革缺乏硬配套支持,這就使得機構膨脹問題在軟環(huán)境、軟約束中可以自由地延續(xù)泛濫；二是財政撥付與支持隨機構和人員的增多隨意增加,僧”多則粥”多,僧”少則粥”少,人浮于事僅對行政效率有影響,對部門利益則絲毫沒有損害。由于沒有通過財政硬約束來限制人員和機構的增加,所有的政府部門都有增編、增員的沖動和可能。因此,要切實精簡機構和人員,就必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,采取利益約束的辦法,以部門為財政支出單位,實行政府包干制,即財政對政府各部門實行硬約束,增員不增工資總額,減員不減工資總額,把裁員的任務通過利益約束的方式下放給各部門；三是干部選拔任免缺乏制度保障,沒有競爭的動力和壓力,沒有切實保證優(yōu)勝劣汰的競爭機制和激勵機制,冗員過多,人浮于事的現(xiàn)象嚴重。(五)政府組織自身的原因。政府作為一個管理國家和社會事務的組織,一旦被人們理性地設計出來,就會成為控制人、支配人的東西,具有天然自我膨脹的傾向。其一,政府同企業(yè)一樣,政府行為是按個人成本收益原則來計算的,追求最大的自身利益,這樣每個政府官員都存在一種謀求特殊利益的沖動,為保持官位、升職、發(fā)財,必然培植親信,選用自己的人,造成機關人員膨脹；其二,從組織學角度來說,在任何組織里,組織成員的收入和組織產(chǎn)出規(guī)模存在著正相關關系。因此,為了保證組織成員的收入,就必須努力使自己的組織機構得以發(fā)展,因為規(guī)模的擴大,有可能使薪俸提高、職務提升更加便利,職務權力更大,含金量更高；其三,政府官員為了保證下屬單位工作順利,會盡最大可能爭取保險系數(shù),即加大投入維系更大儲備。特別是地方政府官員,由于他們由上級任命,要贏得上級的認可,就必須完成上級的指示,滿足上級的愿望,這樣一種行為方式在我國外延式的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中便會演化成對高數(shù)量的追求,產(chǎn)值、速度等數(shù)量性指標成為衡量政府領導者、官員的標準,這迫使政府官員有著強烈的數(shù)量沖動:要更大的機構規(guī)模、更大的管轄范圍、更高的社會指標。為滿足數(shù)量沖動,政府官員行為方式的另一特征就是囤積,即政府盡可能擴大規(guī)模以滯存更多的資源；盡可能擴大活動范圍以獲取更多的財政收入。此外,社會的轉型、現(xiàn)代化建設等要求政府系統(tǒng)不斷加大調(diào)控能力；全球性的民主化發(fā)展會不斷拓展政府邊界,拓寬政府職能；政府系統(tǒng)和特定社會的改革開放也會不斷促使行政系統(tǒng)走向增長。因此,政府增長、機構膨脹在某種意義上又具有客觀的一面,是一個全球性的問題,具有世界性的趨勢。二、職能界定改革的邏輯起點我國歷次的政府機構改革之所以成效不大,最根本的原因就是沒有抓住轉變職能這個關鍵,而要轉變政府職能,首先就要界定政府職能,政府職能界定是政府機構改革的邏輯起點。由于我國正處在由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉型時期,社會資源的配置方式將由政府指令分配方式為主逐漸轉向以市場配置方式為主。資源配置方式的改變使得社會事務的分類標準發(fā)生了巨大變化,從而導致包括政府在內(nèi)的社會組織功能的分化和重組。在市場經(jīng)濟條件下,政府與市場在社會資源配置方面的對立和互補關系成為社會事務的主要分水嶺。政府是管理社會公共事務的政權組織。所謂社會公共事務,就是指無法通過市場化資源配置方式得到有效解決的社會事務。目前,我國政府職能轉變的理論研究和實踐探索仍停留在對社會事務的板塊”劃分的慣性思維中。因此,要實現(xiàn)政府職能轉變質的突破,就必須按照社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求,在社會事務合理分類的基礎上,重新界定政府職能。(一)確定公共事務范圍,界定政府總體職能。將社會事務劃分為私人事務、公共事務及中間事務,是在市場化過程中自發(fā)游離出來的客觀結果。公共事務領域是政府職能實實在在的介入點,因而政府職能的界定,首先取決于公共事務領域的界定。由于公共事務與私人事務之間并非截然對立,隨著市場化程度的變化,社會事務的公私之間的界線可能會發(fā)生變化,這就增加了界定政府總體職能的難度。所謂政府總體職能,就是指政府在社會組織環(huán)境中所處的地位和作用。由于我國正處在由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉型時期,就社會的市場化程度而言,顯然處在較低水平,這就決定了當前我國政府的總體職能是:提供國防、外交、公共安全等純公共產(chǎn)品和服務；通過貨幣政策、財政政策穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟環(huán)境；利用價格、稅收等手段調(diào)節(jié)收入分配,縮小貧富差距；穩(wěn)定市場秩序,維護公平競爭等。(二)加強協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,合理安排政府間職能結構。政府職能結構是指各級政府之間的職能配置,既包括中央與地方政府之間的職能配置,也包括地方各級政府之間的職能配置。我國現(xiàn)行的政府間職能配置關系主要是依據(jù)我國憲法和地方組織法確定的。從法律上看,中央政府與地方各級政府之間的職能配置明顯趨于同構化”,除國防、外交等職能歸中央政府專項管理外,其它職能基本相似或雷同,只是在作用區(qū)域上有所區(qū)別。這種結構是社會事務板塊”切割的必然結果,明顯帶有中央高度集權的計劃經(jīng)濟體制色彩。因此,要建立與市場經(jīng)濟相配套的政府間事權關系模式,就必須對現(xiàn)行憲法和地方組織法進行適當調(diào)整,按照市場經(jīng)濟條件下政府間職能配置的基本原則對中央政府與地方政府的事權加以合理安排、明確規(guī)范。中央政府主要處理全國性的公共事務,如國防、外交、宏觀經(jīng)濟調(diào)控、公民基本權利的保障、平衡地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展和收入分配、全國性的公共基礎設施、基礎科學研究的資助等等；地方政府主要處理本行政區(qū)域內(nèi)的地方性公共事務,如本地公共基礎設施建設、文教衛(wèi)生、社會治安、環(huán)境治理、社會救濟等。同時,在規(guī)范各級政府事權的基礎上,努力加強政府間的合作關系,重點解決地區(qū)間交叉的公共事務,如跨地區(qū)公共基礎設施建設、人口流動、市場統(tǒng)一等。(三)按照市場經(jīng)濟的要求,重新調(diào)整政府部門間職能結構。所謂政府部門間職能結構,即一級政府各部門之間的橫向職能劃分。改革開放以來,由于行政體制改革總體上滯后于經(jīng)濟體制改革,在市場化進程中自發(fā)游離出來的公共事務與政府原來所承擔的事務之間,沒有及時進行有效地轉換,政府部門間的職能配置仍然按照計劃經(jīng)濟體制下按行業(yè)和產(chǎn)品進行部門分類。這種狀況使得私人事務與公共事務共同滲透到政府管轄范圍之中,從而造成政府的總體職能難以界定,政府部門間的職能配置也缺乏科學依據(jù)。加上部門之間的逐利行為,使得政府各部門紛紛退出資源配置權很小的領域而跨越本部門界線涉足資源配置權很大的領域,從而不可避免地導致政府各部門之間的職能交叉、機構重復、推諉扯皮、管理脫節(jié)等現(xiàn)象,更成為政府腐敗現(xiàn)象的主要根源之一。為此,要按照市場經(jīng)濟的要求,遵循趨向綜合、宜粗不宜