行政管理論文-局部性公有產權私有化的問題.doc

行政管理論文-局部性公有產權私有化的問題“局部性”公有產權，特指除中央級國企外各地方性國有或集體企業(yè)公有產權，以及國家各行業(yè)主管部門或各地方政府等事業(yè)單位公有產權。中國局部性公有產權私有化，是指將這些產權私有化或私用?，F(xiàn)在國內一些學者主要將注意力集中于中央級國企，似乎只要后者沒有出現(xiàn)大規(guī)模私有化，社會主義性質就不會發(fā)生根本改變。然而，這卻是一個錯覺倘若局部性公有產權被非正當私有化既成事實未能得到有溯及力的制度化追究，就極易形成一種“鼓勵更廣泛的行政權力擁有者進一步將中央級國企、大量國有土地等巨量剩余公有產權私有化行動”的惡性示范。本文意在打破這種幻覺，對非正當私有化現(xiàn)象和不良后果以及原因進行討探，然后提出相應的治理對策。一、局部性行政權力擁有者對公有產權的非正當私有化（一）我國地方性公有企業(yè)公有產權私有化實踐。近20多年來我國地方性公有企業(yè)承包、租賃、出售、股份制和現(xiàn)代企業(yè)制度建設等改革，都圍繞著產權變革重心，只是不同時期各有側重而已。從根本上說，這種變革實屬無奈之舉，大一統(tǒng)經(jīng)濟時期全盤公有化格局早已積重難返：企業(yè)辦社會負擔沉重、政企不分、上級主管部門及官員干預多而不當、企業(yè)干群激勵不足缺乏工作動力，公有企業(yè)效率低下，特別是在民營企業(yè)、外企競爭日趨激烈背景下，就更是如此。改革目標是：轉換企業(yè)經(jīng)營機制、明晰產權關系、完善企業(yè)制度、提高效率、最終有利于地方經(jīng)濟綜合競爭力和人民生活水平不斷提高等等。然而1990年代以來，這些改革卻逐漸偏離上述目標，總體上沿著地方性公有企業(yè)官員或經(jīng)理人群體私有化及利益最大化方向發(fā)展。1鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)公有產權私有化實踐。20世紀80年代以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，同時卻有相當一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)效益下滑、虧損和倒閉等情況。90年代以來，普遍出現(xiàn)了不管企業(yè)好壞都被承包，或干脆由原經(jīng)營者或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負責人入主企業(yè)的現(xiàn)象，全國大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步變?yōu)橛蛇@些私人所有或由其直接控制。2地方性國企公有產權私有化實踐。在上世紀90年代“抓大放小”政策出臺后，我國很多地方性國企出現(xiàn)以股份制、出售、破產等方式被其經(jīng)營者或有少量資金和膽識者直接或間接私有化現(xiàn)象。比如2005年深物業(yè)公有股權轉讓與重組風波及次年被叫停就是一例。1997年后“國企改革攻堅戰(zhàn)”中，許多地方出現(xiàn)比國企出售更離奇的辦法：長沙在19992000年間對一批盈利大型國企實行“靚女先嫁”的“界定式私有化”，用政權把國資劃撥給“內部人”并一步到位實現(xiàn)管理層控股；2002年青島市多家大型國企實現(xiàn)MBO。國資委成立后，其合法性被默認。全國類似情況較多，地方政府往往給予較多優(yōu)惠。當?shù)貒笃胀毠せ蚬駥@些優(yōu)惠政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督過程，往往很少直接參與，于是暗箱操作頻頻發(fā)生。與深物業(yè)類似的股權轉讓遲早還會發(fā)生，不過方式會更為隱蔽。（二）我國局部性事業(yè)單位公有與集體所有產權私有化。這涉及到國家各行業(yè)主管部門、地方政府部門所轄的土地、礦藏、設備、公物、無形資產、金融性資產等各類非盈利性公有資源。在上世紀90年代初深化改革背景下，不少非盈利性事業(yè)單位所控制的各類公有產權，開始越來越普遍為少數(shù)官員私有化。一些官員或基層干部利用職權，以貪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地補償款，救災救濟、扶貧優(yōu)撫款物及糧食直補、移民、退耕還林、宅基地等款項；以低價私自出租、轉讓、發(fā)包集體所有耕地、林地、礦山、灘涂、荒地等，貪污土地補償款、工程款及廠房承包款等。甚至發(fā)生長征火箭公司領導厲建中貪污挪用公款1.6億元案。農業(yè)發(fā)展銀行總行領導挪用8.1億元入股市，收益去向不明案，以及上海陳良宇違規(guī)拆借社保32億元基金給張榮坤收購高速公路案，國家藥監(jiān)系統(tǒng)權錢交易案等?？梢娢覈植啃允聵I(yè)單位一些官員越來越普遍地或用政企官員雙重身份、或單獨或與商人共謀，將大量局部性公有產權直接私有化，或是通過權錢交換牟取私利。而最近又出現(xiàn)“權力期權化”等更隱諱的手法。二、局部性公有產權非正當私有化后果及原因通過眾多案例可以發(fā)現(xiàn)，我國地方性公有企事業(yè)單位或行業(yè)主管部門官員非正當?shù)厮接谢挟a權已然成風。其后果是十分嚴重的：第一，它加劇了效率和公平之間的矛盾，導致社會分配更加不公?！肮降谝?，效率第二”發(fā)展模式，迅速建立起相對完善的工業(yè)體系。在經(jīng)濟起飛階段，“效率優(yōu)先，兼顧公平”發(fā)展模式，則成為跨越生產力“卡夫丁峽谷”的必然選擇。上世紀70年代末國務院對地方政府及公有企業(yè)放權讓利，試圖通過對中微觀層面各主體提供激勵，推動效率提高。90年代初之前，大家都是改革受益者，效率與公平間相安無事。然而，這種放權讓利過程，是地方政府和公有企業(yè)以消極對抗和因此而帶來國民經(jīng)濟整體效率低下的方式，倒逼中央放寬政策的過程，是一種自下而上的誘致性制度變遷。主導這場變革的主要是地方政府官員、國家行業(yè)主管官員和公有企業(yè)干部。90年代后的局部性公有產權改革，局部性官員主導模式得到加強，效率優(yōu)先普遍蛻變?yōu)樵撊后w效率優(yōu)先。改革前個體利益受到嚴重限制的農民、城市普通職工，其分配公平日益成為問題。第二，它使得改革成果日益遭侵蝕，局部性政權合法性遭質疑。韋伯的社會行動類型理論指出，價值理性式行動，始終注重與信仰保持一致，因而在價值上是合理的；而目的理性式行動，則是一種徹底工具性理性行動，它有賴于市場和相關貨幣制度及市場管理所需的法律和政治制度之誕生，近代資本主義本質上屬于這類行動。而在筆者看來，近代資本主義價值非理性，表現(xiàn)為企業(yè)原始積累及正常運作中剩余價值的無償剝奪性。近期以來我國局部性公有產權非正當私有化，似乎部分沾染上了這種非合理性成分。而無權無勢無資源的百姓，多半被迫采取其它各種消極行動。倘若地方政府或行業(yè)主管部門官員日趨假公濟私，其政權合法性群眾基礎必然會大為削弱。那么，我國地方政府或行業(yè)主管部門官員“為人民服務”的理想政府制度與部分官員極端自利式行動之間，為何出現(xiàn)巨大反差？原因有三：第一，“放權讓利”后分權式政治體制改革始終沒有正式確立，局部性公有產權代表定位依然模糊?？v觀我國第一階段漸進式改革，基本上僅靠體制增量部分推動。而90年代初期以來地方性公有企業(yè)改制，導向為市場經(jīng)濟制度，但相應的政府合理分權并有良好權力制衡的政法制度，卻始終沒能確立，地方政府對地方公有企業(yè)管制范圍越來越大?！胺艡嘧尷边^程中地方政府對該下放給企業(yè)的自主經(jīng)營權、決策權等每每加以截留；同時，地方政府從中央接過屬地化國資管理職能，在重組中權力不斷擴大。而分權式政體改革之所以拖延，與我國政治制度中對官員人格預設總體上依然存在的虛構有關。官員人格被假設為“利他、利公主義者”，對其權力行使范圍界定和約束制度必然軟化。而改制中局部性部門官員普遍呈“經(jīng)濟理性人”，利他和利己兼顧成為主流。當中央將部分國資劃歸地方管理，后者成為產權代理人。但是，其轄下“地方居民”全體才是國資所有者。地方政府絕不能成為國資代表，否則極易監(jiān)守自盜。遺憾的是，我國人大和司法部門對地方政府行政權力之屈從，加之居民個人“搭便車”心理，導致地方性國資所有者主體及代表“缺位”和政府“越位”。第二，局部性行政權力運作潛規(guī)則盛行，正式性制度與非正式制度權利保護失衡與庇護主義關系盛行。在我國現(xiàn)實生活中大量存在正式性制度執(zhí)行難或被符號化現(xiàn)象，甚至打擦邊球、變通、打左燈向右轉等，成為推進改革的重要方式（孫立平，2005），許多問題往往出在我國社會行動領域另有一套規(guī)則（李金，2001），兩套制度對局部性權力擁有者皆有利用價值。90年代開始我國社會資源重新集聚，一個擁有社會中大部分資源的強勢群體已然成形并結盟。而占我國人口絕大多數(shù)的弱勢群體，以及介于兩者之間的相對弱勢群體，則成為兩極社會的另一頭。正式性制度對社會群體權利維護的低水平均衡與非正式性制度上權利維護失衡狀況并存下，庇護主義成為全社會個體利益的重要實現(xiàn)機制。其中，非正式性制度上的權利失衡意指不同群體在表達和追求利益能力的失衡：弱勢或相對弱勢群體在國家政法架構、本單位或集體中缺少利益代表，缺少國際上通行的利益表達方式，日趨碎片化。強勢群體則表現(xiàn)出巨大能量，對社會生活產生重要影響。（相對）弱勢群體為尋求利益保護或超保護，被迫與權勢者建立庇護主義非正式性權利保護模式。圍繞權勢者形成了具有強大輻射力和影響力的工具性特殊關系網(wǎng)絡，助長著行政權力的肆意。第三，地方性人大制衡地方政府權力缺乏具體制度保障，表現(xiàn)為：（1）各地方人大代表結構不合理：代表中“官員”偏多，議政時容易官官相衛(wèi)；代表中專業(yè)人才偏少，農民代表比例偏小。（2）人大代表參政議政能力或意愿參差不齊，缺乏代表人民行使權力制衡行政權和司法權、防止權力濫用的清醒意識。（3）間接選舉程序不科學、不民主：我國省級以上人大代表通過間接選舉產生，選舉者只通過介紹材料來判斷候選人素質和參政能力，絕大多數(shù)代表在“相信組織”樸素意識下投票。（4）人大某些具體議事規(guī)則和方式不合理：代表在會議期間較尖銳的批評往往上不了會議簡報；在議事日程上，各級人大在大會期間不設置大會自由發(fā)言時間；人大選舉本行政區(qū)一府兩院正職干部的選舉辦法中幾乎都規(guī)定，只有棄權或反對的才需在選票上作記號；人大表決中普遍采用舉手方式；代表在閉會期間活動及如何行使權力缺乏明確要求和必要制度保障。地方人大制衡權力的憲法性權力無法落實，成為我國公有產權非正當私有化的最大癥結。三、局部性公有產權非正當私有化問題的治理我國局部性部門行政權力，屬于一種合法化的權力，使用權力是其必要的權利，但必須以公共利益為目標，并受法律法規(guī)約束，官員權利義務必須匹配，法無規(guī)定的權力行使必須禁止。然而我國現(xiàn)行政法制度之執(zhí)行，與理想要求相去甚遠，人大、司法、社會監(jiān)督與參政渠道等有效供給嚴重不足，地方人大立法與司法權為局部性行政權力所控制或主導，必然導致行政部門及官員權力的肆意擴張和濫用，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。那么，如何能給行政權力加上一道有效的“界限”呢？眾所周知，社會群體權利的具體類型和分配依賴于社會權力結構現(xiàn)實狀況，是人類在一定社會物質生活條件下權力競爭的產物，現(xiàn)存權力關系與結構社會價值觀與社會規(guī)范權力競爭，共同決定著我國局部性行政權力能否受到有效約制。圍繞著我國局部性權力擁有者形成的強勢群體聯(lián)盟，不會輕易放棄權力之壟斷，這給我國非正當私有化問題治理帶來相當大的麻煩。本文提出的治理方案是，通過國家和社會間的第三領域的主動培育和建構，促進我國相對弱勢群體權利意識的覺醒、并通過組織化方式爭取憲法賦予公民個人及共同體的權利得到有效維護。具體措施如下：一要由黨中央在建構分權與有效民主政法制度上采取實質性行動，并給人民以充分的自治渠道與權利。這也是與國務院向地方經(jīng)濟“放權讓利”相配套的制度提供之義務，并且目前只有黨中央才有足夠權威保障其效果。因為在缺少封建社會分疆封土之后相對民主化實踐充分洗禮的中國，強國家弱社會格局還將持續(xù)較長時期，總體比較廉潔并具有超然地位的黨中央成為最為關鍵的動員主體：第一，要全面實行人大直選制，并給予不同地區(qū)、城鄉(xiāng)以相同的代表人口比例民主政治更多的是實踐過程，人大代表的政治素質與官銜、知識存量非必然成正比。第二，在憲政制度上真正賦予各級人民代表大會以有效的監(jiān)督權力、選舉權力和罷免權力，同時賦予各級人大而不是各級政府以國有資產產權管理職能，并在人大下設專業(yè)委員會負責具體國資管理事務，如此方能有效制衡行政權力的恣意。第三，賦予公民、媒體以足夠的監(jiān)督、揭露公有產權非正當化運作問題之權利。第四，鼓勵（相對）弱勢群體的自組織與正當?shù)挠涡惺就蛄T工自由，并且給予其在我國政治結構中自主選擇利益代言人的權利。第五，賦予司法機關相對超然的獨立地位，以便起到足夠的事后監(jiān)督與懲戒效果。二要由黨中央在制度設計上促進我國政企分開，讓真正經(jīng)過市場錘煉的、能力較強并有責任心的企業(yè)家來接管我國經(jīng)營不善的部分局部性公有企業(yè)，而非由官員行政性內定企業(yè)領導及其所持股份多寡。既要創(chuàng)建經(jīng)理市場，又要適度約束其流動。既要提高其合法收入、限制其各種非法收入，又要將其與企業(yè)及員工利益直接掛鉤。同時還要鼓勵員工通過民主管理、提合理化建議、培訓晉升和從中選聘管理人員等方式，來制約經(jīng)理人可能的非正當私有化行徑。這些改革措施，在我國當前已到了非下狠心和力氣進行不可的危急關頭。而單獨依靠來自中央的非制度性反腐行動，已不足以改變局部性部門官員非正當私有化公有產權的行動邏輯：一方面，它屬于又一種人治行動，雖然短期內具有較大震懾作用，但卻帶有較大的不確定性（如對很多高官的重罪輕罰）；另一方面，腐敗根源已不再是官員本身的問題，而是對局部性部門官員行政權力缺乏有效的制衡制度問題，反腐雖有一定效果，但卻是治標不治本，并且會延緩政法制度改革的最佳時機。建立一個善的有效制度可以讓具有不良習氣的官員嚴格按章辦事，而惡的制度卻會讓具有良好素質的官員被壞風氣所腐蝕。參考文獻1孫立平.轉型與斷裂：改革以來中國社會結構的變遷M.清華大學出版社，2004.2李瑜青等.契約精神和社會發(fā)展M.山西人民出版社，1997.3季衛(wèi)東.法律程序的意義對中國法制建設的另一種思考M.中國法制出版社，2004.4梁治平.國家、市場、社會：當代中國的法律