殘疾人社會(huì)保障權(quán)初論.doc

殘疾人社會(huì)保障權(quán)初論【摘要】殘疾人社會(huì)保障權(quán)是殘疾人社會(huì)保障制度構(gòu)建和運(yùn)行的權(quán)利基礎(chǔ)。它屬于基本人權(quán)、憲法權(quán)利和社會(huì)權(quán)的范疇，并且以生存和發(fā)展為其基本權(quán)能。它具有平等性、法定性、義務(wù)主體的特定性、實(shí)現(xiàn)方式的多樣性等權(quán)利特征。殘疾人社會(huì)保障權(quán)在權(quán)利主體、客體以及內(nèi)容上都有其深刻內(nèi)涵?！娟P(guān)鍵詞】殘疾人；社會(huì)保障；權(quán)利殘疾人作為特殊的社會(huì)弱勢(shì)群體，他們的生存和發(fā)展日益受到政府和社會(huì)的關(guān)注，不論在理論研究還是制度建設(shè)上，殘疾人的社會(huì)保障都取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但我們對(duì)殘疾人社會(huì)保障的研究成果進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)此問(wèn)題的研究目前存在明顯不足，主要表現(xiàn)在偏重現(xiàn)狀分析和對(duì)策研究，忽視對(duì)基本理論的研究。尤其是過(guò)于關(guān)注殘疾人社會(huì)保障的制度構(gòu)建，如保障體系的重構(gòu)、保障模式的選擇、針對(duì)具體保障內(nèi)容的對(duì)策分析等，而對(duì)支撐制度的相關(guān)理論問(wèn)題涉獵較少。在這里，我們認(rèn)為將殘疾人的社會(huì)保障納入權(quán)利視野，重視殘疾人社會(huì)保障權(quán)，是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好殘疾人各項(xiàng)權(quán)益的現(xiàn)實(shí)路徑。一、殘疾人社會(huì)保障的權(quán)利維度殘疾人社會(huì)保障，是指國(guó)家給予殘疾人特別扶助，以保障他們的基本生活權(quán)益的一種制度安排，它是一國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體系中不可或缺的重要組成部分。而從世界范圍來(lái)看，現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家為解除或預(yù)防貧困以及某些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)災(zāi)害對(duì)社會(huì)成員造成的威脅，維護(hù)人格尊嚴(yán)，通過(guò)立法和一系列措施，為社會(huì)成員基本生活的安全提供保護(hù)。從表面看，現(xiàn)代社會(huì)保障制度是解決一定社會(huì)問(wèn)題的一種手段，實(shí)質(zhì)上，我們認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立是對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)的確認(rèn)，是為保障社會(huì)成員的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件。因此，國(guó)家有責(zé)任、有義務(wù)去建立完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度，確保公民社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)保障制度實(shí)施的理論基礎(chǔ)是公民社會(huì)保障權(quán)的存在。社會(huì)保障權(quán)是指國(guó)家立法強(qiáng)制規(guī)定的，由國(guó)家和社會(huì)出面舉辦，對(duì)公民在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、家人死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難等情形下給予物質(zhì)幫助，旨在保障公民個(gè)人和家庭基本生活需要并提高生活水平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)進(jìn)步的制度。主要包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫四個(gè)方面的內(nèi)容。1從這一定義可以看出，社會(huì)保障權(quán)的權(quán)利主體當(dāng)然地包括殘疾人群體，而且殘疾人生存和發(fā)展的困境完全是因?yàn)槠渖砘蛐睦砩系娜毕菰斐傻模虼伺c健全人相比，他們更需要國(guó)家的幫助和扶持。但這種幫扶并不是國(guó)家出于同情和憐憫給予殘疾人的簡(jiǎn)單施舍，而是國(guó)家基于殘疾人對(duì)基本生存的需要所作的制度性安排，是殘疾人作為社會(huì)一員與其他社會(huì)成員平等共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利要求的體現(xiàn)。因此，殘疾人社會(huì)保障制度作為整個(gè)社會(huì)保障體系的一部分，其構(gòu)建和運(yùn)行必須以尊重和保障殘疾人社會(huì)保障權(quán)為主線。但殘疾人社會(huì)保障權(quán)并不是簡(jiǎn)單的特殊主體的社會(huì)保障權(quán)，它既有一般意義的社會(huì)保障權(quán)的共性的方面，又有其作為特殊主體權(quán)利的個(gè)性的方面。二、殘疾人社會(huì)保障權(quán)的含義和性質(zhì)殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動(dòng)能力的人。殘疾人包括視力殘疾、聽(tīng)力殘疾、言語(yǔ)殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾和多重殘疾。殘疾人社會(huì)保障權(quán)是殘疾人作為權(quán)利主體的社會(huì)保障權(quán)。作為一類特殊而困難的權(quán)利主體，殘疾人因其在生理、心理或感官等方面的缺陷，無(wú)法與其他健全人在同等基礎(chǔ)上參與社會(huì)生活。因此其生存和發(fā)展?fàn)顩r落后于社會(huì)平均水平，存在大量亟待解決的問(wèn)題。因此，殘疾人有權(quán)利在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利以及社會(huì)優(yōu)撫等方面得到國(guó)家提供的幫助，相應(yīng)的，國(guó)家也有義務(wù)采取必要的措施，為殘疾人平等地參與社會(huì)生活提供便利的條件。殘疾人社會(huì)保障權(quán)作為特殊主體的社會(huì)保障權(quán)，它與一般意義上社會(huì)保障權(quán)在權(quán)利屬性上有共性的一面。首先，它屬于基本人權(quán)，它所關(guān)心的是殘疾人人的最基本的需求，蘊(yùn)涵了深刻的人性關(guān)懷，因此，社會(huì)保障權(quán)的性質(zhì)首先是基本人權(quán)。其次，它屬于憲法權(quán)利。作為基本人權(quán)的社會(huì)保障權(quán)，如果僅僅停留在道德權(quán)利的層面而沒(méi)有上升到法定權(quán)利層面，那么殘疾人的社會(huì)保障權(quán)就不可能得到有力的保障。正因?yàn)槿绱?，現(xiàn)代國(guó)家都以根本大法的形式將殘疾人社會(huì)保障權(quán)由人權(quán)上升為公民的基本權(quán)利。再次，它屬于社會(huì)權(quán)。社會(huì)權(quán)是基于福利國(guó)家和社會(huì)國(guó)家的理念，為使任何人都可以獲得合乎人性尊嚴(yán)的生存而予以保障的所有權(quán)利的總稱。它要求國(guó)家積極地干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，保護(hù)和幫助弱者。而殘疾人社會(huì)保障權(quán)體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)殘疾人這一弱勢(shì)群體的幫扶，屬于典型的社會(huì)權(quán)。除此之外，殘疾人社會(huì)保障權(quán)還具有其特殊的屬性。即以殘疾人的生存和發(fā)展為其基本權(quán)能，并以實(shí)現(xiàn)殘疾人經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等諸方面全面、可持續(xù)發(fā)展為根本價(jià)值訴求。生存和發(fā)展是人類面臨的兩大主題，也是人權(quán)的根本所在。人的生存和發(fā)展在理論上被概括為生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。“生存權(quán)是人按其本質(zhì)在一個(gè)社會(huì)和國(guó)家中享有的維持自己生命的最起碼的權(quán)利?！?生存權(quán)在實(shí)質(zhì)上是滿足人類最低限度生存需要的權(quán)利，是要求國(guó)家積極履行保障義務(wù)的權(quán)利。發(fā)展權(quán)是一種新型的人權(quán)，“即所謂發(fā)展權(quán)是人的個(gè)體和人的集體參與、促進(jìn)并享受其在不同時(shí)空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項(xiàng)基本權(quán)利?！?殘疾人社會(huì)保障權(quán)存在和行使的首要目標(biāo)就是要滿足殘疾人的基本物質(zhì)生活需要，使殘疾人不至于因殘疾導(dǎo)致的勞動(dòng)能力和勞動(dòng)手段的欠缺而陷入缺衣少食、流離失所的悲慘境地。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)文明程度的提高，滿足殘疾人的基本生存需要的權(quán)利得以逐步實(shí)現(xiàn)，殘疾人群體已經(jīng)開(kāi)始作為一個(gè)有獨(dú)立人格和社會(huì)價(jià)值的公民群體生活在社會(huì)上，他們的需求層次也已出現(xiàn)較大變化，由渴求溫飽向多層次的發(fā)展需求轉(zhuǎn)變。求發(fā)展，像健全人一樣到社會(huì)中去實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值，這是他們更高層次上的一種生存需要，即對(duì)提高生存質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展的需要。對(duì)此國(guó)家和社會(huì)應(yīng)設(shè)法予以保障。因此，殘疾人社會(huì)保障權(quán)第二層級(jí)的目標(biāo)是滿足殘疾為實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化諸方面發(fā)展而提出的特殊要求，如就業(yè)培訓(xùn)、扶貧開(kāi)發(fā)、文化設(shè)施建設(shè)等。三、殘疾人社會(huì)保障權(quán)的特點(diǎn)殘疾人社會(huì)保障權(quán)和一般意義上的社會(huì)保障權(quán)一樣，具有平等性、法定性、義務(wù)主體的特定性、實(shí)現(xiàn)方式的多樣性等權(quán)利特征，但其具體內(nèi)涵有其特殊之處。（一）平等性。社會(huì)保障權(quán)是每一個(gè)公民的基本權(quán)利，無(wú)論公民的身份、性別、等級(jí)、民族、語(yǔ)言、財(cái)產(chǎn)、出身等，都享有該權(quán)利。即只要是該國(guó)公民，只要其處于需要社會(huì)保障的條件和狀態(tài)下，就可以要求和獲得國(guó)家的幫助，這就是所謂的社會(huì)保障面前人人平等。殘疾人作為一類特殊人群，雖然在生理或心理方面有缺陷，但他們?nèi)匀皇瞧胀ü竦囊粏T，同樣享有憲法賦予的基本權(quán)利。因此，他們獲取國(guó)家的援助時(shí)，不能因其殘疾而得到區(qū)別對(duì)待，這樣有違社會(huì)公正原則，也不符合社會(huì)文明的發(fā)展潮流。社會(huì)保障是針對(duì)所有需要得到幫助的弱勢(shì)公民，殘疾人與其他公民一樣，平等的享有和行使社會(huì)保障權(quán)。（二）法定性。殘疾人做為特殊的弱勢(shì)群體，其社會(huì)保障權(quán)在各國(guó)憲法和法律中都有明確體現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)范圍、方式、程度等也都由法律規(guī)定。如絕大多數(shù)國(guó)家的憲法也都對(duì)殘疾人的社會(huì)保障權(quán)予以了規(guī)定。如1874年瑞士聯(lián)邦憲法第34條第4項(xiàng)第1、2款規(guī)定：“聯(lián)邦可采取措施設(shè)立充分的老年、死亡和殘廢救濟(jì)基金。該項(xiàng)基金來(lái)源于聯(lián)邦保險(xiǎn)費(fèi)、職業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)和個(gè)人保險(xiǎn)費(fèi)?！毕ＥD共和國(guó)憲法第21條規(guī)定：“國(guó)家關(guān)心公民的身體健康,并采取特別措施保護(hù)青年、老年人、失去勞動(dòng)能力的人,并救濟(jì)窮人?！蔽覈?guó)憲法第四十五條第一款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！钡?款規(guī)定：“國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。”在法律層面上，1601年，英國(guó)在伊麗莎白女王時(shí)代頒布了濟(jì)貧法，這一法令的出臺(tái)標(biāo)志著國(guó)家對(duì)弱勢(shì)群體的制度回應(yīng)。1883年，德國(guó)頒布了世界上首部疾病保險(xiǎn)法，成為現(xiàn)代社會(huì)保障制度誕生的標(biāo)志，這其中就包括了殘疾人保障的規(guī)定。我國(guó)有關(guān)殘疾人社會(huì)保障的專門規(guī)定主要集中于中華人民共和國(guó)殘疾人保障法第六章，該章是“社會(huì)保障”專題。因此，殘疾人的社會(huì)保障權(quán)作為殘疾人的基本權(quán)利，它的享有和行使它不僅停留在道德層面，而且是有憲法和法律的規(guī)范依據(jù)的。（三）義務(wù)主體的特定性。如前文所述，社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要國(guó)家提供幫助，它屬于公民的受益權(quán)，因此殘疾人社會(huì)保障權(quán)的義務(wù)主體單一的屬于國(guó)家。從其內(nèi)涵可以看出,殘疾在享有社會(huì)保障權(quán)時(shí)，其處于生活陷入困境或生活質(zhì)量降低的情形下，它內(nèi)在地包含著殘疾人已經(jīng)經(jīng)過(guò)自己的行為或努力仍然沒(méi)有擺脫這種困境。因此，其社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)是不能僅靠殘疾人自己的。單純從擺脫生活困境并保證生存安全的角度出發(fā)，殘疾人存在獲得他人或社會(huì)組織幫助的可能性，但從現(xiàn)實(shí)性來(lái)看，并不是十分樂(lè)觀。因?yàn)樯鐣?huì)的幫扶存在覆蓋面窄，幫扶形式的單一以及獲得幫扶的不確定性等問(wèn)題，讓他人或社會(huì)組織承載這種功能事實(shí)上功效甚微。此外，對(duì)照社會(huì)保障權(quán)的概念可以發(fā)現(xiàn)，他人的參與或協(xié)助這一途徑與社會(huì)保障權(quán)并不符合。因此，殘疾人社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)根本上講要依靠國(guó)家權(quán)力的幫助。這不僅是國(guó)家權(quán)力，更是國(guó)家義務(wù)，即當(dāng)符合條件的殘疾人提出幫助請(qǐng)求時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)以積極作為的方式予以滿足。（四）實(shí)現(xiàn)方式的多樣性。雖然殘疾人社會(huì)保障權(quán)的義務(wù)主體是國(guó)家，但是基于國(guó)家能力和資源的有限性，為了充分的實(shí)現(xiàn)殘疾人的權(quán)利要求，國(guó)家將采用各種方式和手段滿足殘疾人的利益需求。首先國(guó)家在促進(jìn)殘疾人社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。政府責(zé)任體現(xiàn)在政策、財(cái)政、法律等多方面。如我國(guó)為貧困殘疾人提供的最低生活保障費(fèi)、殘疾專項(xiàng)補(bǔ)貼，福利性收養(yǎng)機(jī)構(gòu)將殘疾人作為主要的收養(yǎng)對(duì)象，城市各公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為殘疾人提供優(yōu)先服務(wù)和輔助性服務(wù)等。其次，在國(guó)家政策和法律引導(dǎo)下拓展社會(huì)責(zé)任，因?yàn)樯鐣?huì)對(duì)于殘疾人具有無(wú)可選擇的接納義務(wù)與保障責(zé)任，它對(duì)于殘疾人的保障責(zé)任應(yīng)該是在國(guó)家之下的有力支撐。企業(yè)、事業(yè)單位、各社會(huì)組織、民間團(tuán)體、中介組織向殘疾人提供各種輔助性的服務(wù)，以彌補(bǔ)政府幫扶的不足。如我國(guó)正大力提倡以社區(qū)為依托的護(hù)理、照料等殘疾人服務(wù)，讓家庭支持、社區(qū)支持和非政府支持共同起作用。這樣，通過(guò)多方式、多渠道的資金和服務(wù)支持，以彌補(bǔ)因單純依靠政府力量實(shí)施保障所產(chǎn)生的不足，使得殘疾人社會(huì)保障權(quán)得以真正實(shí)現(xiàn)。四、殘疾人社會(huì)保障權(quán)的基本要素（一）殘疾人社會(huì)保障權(quán)的主體。在法律關(guān)系中，殘疾人社會(huì)保障權(quán)的主體包括權(quán)利主體和義務(wù)主體。權(quán)利主體為殘疾人群體，義務(wù)主體是國(guó)家。因此，在這里我們分別對(duì)權(quán)利主體和義務(wù)主體進(jìn)行探討。1、權(quán)利主體。殘疾人社會(huì)保障權(quán)的權(quán)利主體當(dāng)然是殘疾人群體，如前文所述，社會(huì)保障權(quán)是基本人權(quán)，而且被各國(guó)憲法所確認(rèn)。因此，所有公民都應(yīng)普遍、平等地享有社會(huì)保障權(quán)。然而并非所有的公民就因此可以直接主張?jiān)摍?quán)利。相反只有在一定條件下才能運(yùn)用社會(huì)保障權(quán)，即因?yàn)槟昀?、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、死亡、遭遇災(zāi)害、面臨生活困難等因素，暫時(shí)或永久性地失去工作能力或工作機(jī)會(huì)，以至收入不能維持正常的生活水平或相當(dāng)生活水準(zhǔn)時(shí)，方可向義務(wù)主體國(guó)家主張?jiān)摍?quán)利。也就是說(shuō)，社會(huì)保障權(quán)的實(shí)際主體只是那些社會(huì)的弱者，是那些由于各種原因連最基本的生活水準(zhǔn)都無(wú)法保持的弱勢(shì)群體。而殘疾人就屬于這類群體。殘疾人由于殘疾的影響，特別是外界的障礙而使他們?cè)谏鐣?huì)生活中處于不利的地位，使得他們權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和能力的發(fā)揮受到很大的限制。殘疾問(wèn)題并非僅限于殘疾預(yù)防和康復(fù)，更重要的是消除社會(huì)對(duì)殘疾人的歧視和殘疾人與社會(huì)的嚴(yán)重隔離，使殘疾人回歸社會(huì)，共享社會(huì)發(fā)展的文明成果。因此，需要國(guó)家為殘疾人提供特定的幫助和服務(wù)，以便使他們充分參與社會(huì)生活，共享社會(huì)物質(zhì)文化成果，實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的平等。2、義務(wù)主體。殘疾人社會(huì)保障權(quán)的義務(wù)主體是國(guó)家。國(guó)家產(chǎn)生于人類的社會(huì)契約產(chǎn)生于人類自身局限性的克服。為了保護(hù)生命、自由和財(cái)產(chǎn)，人類成立了國(guó)家，所以國(guó)家的基本義務(wù)就是維護(hù)人類的權(quán)利和利益?，F(xiàn)代國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況的復(fù)雜性使得權(quán)利和自由不再是公民個(gè)人的事，完全排除國(guó)家干預(yù)的權(quán)利是根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。殘疾人社會(huì)保障權(quán)正是充分體現(xiàn)了這種國(guó)家參與性，殘疾人群體要實(shí)現(xiàn)基本生存和進(jìn)一步發(fā)展，單純依靠他們自身的努力有很大困難，如果不對(duì)他們施以援手，將變成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，影響社會(huì)的安定和秩序。而對(duì)他們予以援助的主體就是國(guó)家，只有國(guó)家才有法定義務(wù)，才有能力對(duì)他們的生存和發(fā)展予以持續(xù)、穩(wěn)定、有效的援助，其他任何個(gè)人和組織的幫助都沒(méi)有這種實(shí)效性，而且也不具有法定的義務(wù)。但國(guó)家只是個(gè)抽象概念，具體到履行對(duì)殘疾人實(shí)施幫助義務(wù)的主體，主要包括立法、行政、司法三類國(guó)家機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)的義務(wù)主要在于：通過(guò)憲法確認(rèn)殘疾人的社會(huì)保障權(quán)；制定有關(guān)殘疾人社會(huì)保障的單行法律，如專門的殘疾人保障法；在其他部門法中增添有關(guān)殘疾人權(quán)益保障的條款，如就業(yè)法、教育法等。行政機(jī)關(guān)的義務(wù)在于：作為殘疾人保障措施的具體實(shí)施機(jī)關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)殘疾人社會(huì)保障的法律法規(guī)，對(duì)殘疾人提出的援助請(qǐng)求要及時(shí)答復(fù)，認(rèn)真、有效的作出處理，對(duì)與殘疾人社會(huì)保障有關(guān)的政策和法規(guī)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違反殘疾人保障法規(guī)的行為和個(gè)人要依法進(jìn)行處罰。司法機(jī)關(guān)的義務(wù)在于：殘疾人的社會(huì)保障權(quán)受到單位和他人侵犯，或者相關(guān)政府部門不履行保障義務(wù)時(shí)，殘疾人有權(quán)通過(guò)民事或行政訴訟的途徑進(jìn)行救濟(jì)，法院有義務(wù)受理相關(guān)案件。（二）殘疾人社會(huì)保障權(quán)的客體。即殘疾人社會(huì)保障權(quán)指向的對(duì)象，也就是相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和殘疾人社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的，能夠滿足殘疾人某些方面需要的特定利益。由于殘疾人社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)容豐富，形式各異，但按照法學(xué)的一般理論，殘疾人社會(huì)保障權(quán)所體現(xiàn)的利益在于國(guó)家的物質(zhì)幫助，這種幫助大體上可分為三類。一