村民自治的法學(xué)思考一探討與研究.doc

積分都是垃圾撒旦發(fā)生發(fā)大水范德薩發(fā)撒旦中國村民自治的法學(xué)思考一摘要：本文認(rèn)為，村民自治既不是村民個(gè)人自治，也不是村民委員會(huì)自治，而是作為自治主體的全體村民的自治。在條件成熟的時(shí)候，可以將自治制度作為憲法的獨(dú)立章節(jié)予以明確規(guī)定。在全體村民組成的自治共同體內(nèi)部，村民會(huì)議是村民自治體的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，村民委員會(huì)只是村民自治體的執(zhí)行機(jī)關(guān)，不能將其稱為“自治組織”。村民自治體應(yīng)當(dāng)擁有自治權(quán)，具有法人資格。根據(jù)法人形態(tài)法定原則，村民自治體可以歸類為自治法人。中國的城市居民自治和農(nóng)村村民自治，根據(jù)中國現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，它們的性質(zhì)都屬于基層群眾性自治，其自治機(jī)關(guān)-居民委員會(huì)和村民委員會(huì)也被現(xiàn)行法律確定為“群眾性自治組織”，從而不享有如民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)所具有的地方政權(quán)性質(zhì)的自治權(quán)。這種自治形式如何歸類，學(xué)術(shù)界鮮有論及。筆者認(rèn)為，從廣義上說，中國的城市居民自治和農(nóng)村村民自治應(yīng)當(dāng)屬于基層社會(huì)的社區(qū)自治，這種自治體本身不是作為政權(quán)組織存在，而是在基層政權(quán)組織之下，由基層社區(qū)的居民所組成的群眾性自治組織?！吧鐓^(qū)”一詞的基本含義是指相對(duì)獨(dú)立完整的地域性社會(huì)生活單位。它“一般是指聚集在一定地域范圍內(nèi)的社會(huì)群體和社會(huì)組織根據(jù)一套規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會(huì)實(shí)體，是一個(gè)地域性社會(huì)生活共同體”。這里與社區(qū)自治相對(duì)應(yīng)的基層社區(qū)，是指在居民的居住管理上相對(duì)獨(dú)立的居民區(qū)。從理論上說，這種社區(qū)自治所體現(xiàn)的基本思路是社區(qū)自治組織與國家基層行政組織相對(duì)分離，即社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，由該社區(qū)內(nèi)的成員實(shí)行自我管理，國家地方政府不予干預(yù)。顯然，根據(jù)民主原則由一定區(qū)域的居民建立自治組織，共同制定自治規(guī)則，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)是一種靈活而有效的方法。根據(jù)這一基本理解，本文將就中國村民自治相關(guān)的法學(xué)問題進(jìn)行討論。一、村民自治的定義中國憲法和法律中，沒有關(guān)于村民自治的定義，只有村民委員會(huì)的定義。現(xiàn)行憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。村民委員會(huì)組織法第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。因此，目前的學(xué)術(shù)著作，對(duì)于村民自治的定義多是從現(xiàn)行憲法和村民委員會(huì)組織法關(guān)于“村民委員會(huì)”的界定中推導(dǎo)出來的?，F(xiàn)舉兩例：例1：“中國農(nóng)村村民自治是農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。它包括以下內(nèi)容：(1)自治的主體是農(nóng)村村民，村民享有自主管理本村公共事務(wù)的民主權(quán)利;(2)自治的地域范圍是村，即與農(nóng)村居民生活聯(lián)系十分緊密的社區(qū)，這是農(nóng)村社會(huì)最基本的組織單位;(3)自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù);(4)自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，將社會(huì)主義民主落實(shí)到最基層，保證國家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理?！崩?：“村民自治的含義，就是自我管理、自我教育、自我服務(wù)。自治的方式就是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。自治的主體是廣大村民，而不是只占村民少數(shù)的村民委員會(huì)成員?！北容^兩個(gè)定義，第一個(gè)定義強(qiáng)調(diào)如下要素：第一，村民自治是依法自治，也就是說，村民自治是法律賦予村民這一共同體的權(quán)利;第二，村民自治的權(quán)利是一種民主權(quán)利;第三，自治共同體的地域范圍是村;第四，自治內(nèi)容是共同體范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù);第五，自治的目的是實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。第二個(gè)定義比較簡潔，它強(qiáng)調(diào)三個(gè)要素：自治、民主和自治體。即自治就是法上所說的“三個(gè)自我”;民主是實(shí)現(xiàn)自治的方式或者說是村民自治體現(xiàn)的原則，而非自治本身;全體村民構(gòu)成自治體，而非僅僅是村民委員會(huì)成員。要給村民自治下一個(gè)準(zhǔn)確的定義，首先應(yīng)當(dāng)明確村民自治中的自治主體。村民自治是中國自治制度中的一種特殊的自治形式，是在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)長期實(shí)踐中產(chǎn)生的，具有鮮明的法律特征，在憲法學(xué)的研究中，既不能簡單地套用國外的地方自治理論或者是居民自治理論來解釋中國村民自治中的法律問題，也不能將村民自治與中國自治制度中的民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)自治混為一談。雖然中國已經(jīng)頒布村民委員會(huì)組織法，并且根據(jù)該法的規(guī)定建立了相應(yīng)的村民自治制度，但是，在對(duì)村民自治主體的法律特征的認(rèn)識(shí)上，無論是法律的規(guī)定還是法理上的學(xué)術(shù)探究，都存在較大的分歧。代表性的觀點(diǎn)有三種：一種意見認(rèn)為，村民自治的主體是村民個(gè)人，村民自治就是一個(gè)或幾個(gè)自然村的村民自己組織起來，在基層人民政府的指導(dǎo)下，依照國家的法律、法規(guī)進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，即由村民群眾依法辦理群眾自己的事情5.這種觀點(diǎn)主要立足于村民委員會(huì)組織法中對(duì)“村民自治”一詞的法律確認(rèn)。由于村民委員會(huì)組織法將“村民自治”的主體確定為“村民”，因此，“村民自治”自然應(yīng)當(dāng)以“村民”為核心。第二種意見認(rèn)為，村民自治實(shí)質(zhì)上是為了保障村民委員會(huì)的自治權(quán)，村民委員會(huì)是“村民自治”的主體，村民委員會(huì)組織法也是以落實(shí)村民委員會(huì)的自治權(quán)為核心的。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)成為名副其實(shí)的法人，它是村民自治的組織，性質(zhì)上屬于村民自治體6.第三種意見認(rèn)為，村民自治的實(shí)質(zhì)是以村為單位的“村自治”，在法律上，實(shí)行自治的“村”應(yīng)當(dāng)是“村民自治”的主體。因?yàn)椴徽搹拇迕裎瘑T會(huì)組織法的規(guī)定，還是從村民自治示范活動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，法律所保護(hù)的“村民自治”，實(shí)質(zhì)上是保護(hù)以自然村為基礎(chǔ)的村民集體行使自治權(quán)，而村民個(gè)人是無法行使自治權(quán)的?！按迕褡灾巍笔且约w的方式出現(xiàn)的，不同于村民依照憲法和法律的規(guī)定享有對(duì)個(gè)人事務(wù)的自己決定權(quán)。凡是涉及“村民自治”的事務(wù)必然都是涉及以村為單位的與全體村民利益相關(guān)的集體或者是公共事務(wù)。村民是通過村民自治章程來規(guī)定與全村公共事務(wù)有關(guān)的基本自治事項(xiàng)，并通過村民會(huì)議選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，通過村民會(huì)議、村民委員會(huì)這兩種組織形式來依法享有自治權(quán)，依法處理與全村村民切身利益相關(guān)的公共事務(wù)。其中，村民會(huì)議是村民自治的一種更高的自治組織形式7.筆者基本上贊同上述第三種意見。因?yàn)槿魧ⅰ按迕褡灾巍钡闹黧w視為“村民個(gè)人”或者是“村民委員會(huì)”，就無法處理“村民自治”中自治主體與基層政權(quán)之間的關(guān)系問題。如果將“村民自治”的主體視為“村民個(gè)人”，那么在“村民自治”事務(wù)上產(chǎn)生的問題就將是每個(gè)村民與基層政權(quán)組織之間的矛盾，這樣顯然不利于基層政權(quán)組織依法有效地保障村民的自治權(quán);將“村民自治”的主體確定為“村民委員會(huì)”，那么基層政權(quán)組織在處理村民自治有關(guān)的法律問題上就可以只與村民委員會(huì)發(fā)生關(guān)系，而不用考慮村民會(huì)議的決定和要求，這種觀點(diǎn)也不利于發(fā)揮村民參與自治事務(wù)的積極性。只有將“村民自治”的主體定義為“村”，才能從整體上肯定村民自治的性質(zhì)，有效地保護(hù)村民依法享有的自治權(quán)利。將“村民自治”視為“村自治”，這里的“村”的概念已經(jīng)不僅僅是地理上的自然村的概念，而是以自然村為基礎(chǔ)集合起來的全體村民的抽象的總稱。所以，“村自治”實(shí)質(zhì)上就是全體村民的自治，這一概念主要是為了避免將“村民自治”僅僅理解成村民個(gè)人實(shí)行的個(gè)人自治。因此，在以后的立法中可以明確地用“村自治”概念來代替“村民自治”，或者在立法中突出強(qiáng)調(diào)“村民自治”中的自治主體為全體村民，而不是村民個(gè)人，以免對(duì)“村民自治”的性質(zhì)產(chǎn)生不必要的誤解。根據(jù)上述分析，村民自治就是農(nóng)村特定社區(qū)的全體村民，根據(jù)國家法律法規(guī)的授權(quán)，依照民主的方式建立自治機(jī)關(guān)，確定行為規(guī)范，辦理本社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。村民自治應(yīng)當(dāng)包括如下要素：自治的法律依據(jù)、自治體、自治機(jī)關(guān)、自治權(quán)和自治行為規(guī)范。二、村民自治的法律依據(jù)中國目前調(diào)整村民自治的法律規(guī)范具有若干層次的法律淵源。首先是1982年現(xiàn)行憲法第111條的規(guī)定。從法理上來看，將有關(guān)村民自治的內(nèi)容與地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府放在同一節(jié)中加以規(guī)定，很容易使人混淆村民自治的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)考慮在條件成熟的時(shí)候，將中國自治制度作為憲法獨(dú)立的章節(jié)加以規(guī)定，這樣才能更好地明確村民自治的法律性質(zhì)，也有利于憲法明確肯定村民自治權(quán)，并與中國自治制度中其它形式的自治權(quán)的法律特征區(qū)分開來。其次，1998年11月4日由九屆全國人大常委會(huì)五次會(huì)議審議通過的中華人民共和國村民委員會(huì)組織法是中國村民自治的基本法律依據(jù)，它規(guī)定了村民自治的基本制度，并且在第29條中還明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)本法，結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況，制定實(shí)施辦法”。但是，從實(shí)際立法情況來看，不僅具有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)制定了大量的與村民自治有關(guān)的法律規(guī)范，甚至不享有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)和地方人民政府也頒布了大量的與村民自治有關(guān)的規(guī)范性文件。在實(shí)踐中，甚至還出現(xiàn)了鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)村民自治做出規(guī)范的情形。這種立法狀況與“法治下的村民自治”的要求是不相適應(yīng)的。由于中國立法法剛剛頒行，立法監(jiān)督的法律制度也沒有很好地加以運(yùn)作，所以，法律與法律，法律與法規(guī)，法律法規(guī)與不具有法律效力的政府部門的文件之間經(jīng)常發(fā)生沖突，下位的法律規(guī)范在具體實(shí)施上位法律規(guī)范的規(guī)定時(shí)，自主性的范圍也很難界定。所以，涉及村民自治的法律依據(jù)時(shí)，常常出現(xiàn)法律、法規(guī)的約束力差，縣、鄉(xiāng)人民政府制定的規(guī)范性文件所起的實(shí)際約束力強(qiáng)的情況，這些問題的存在直接影響到村民自治的制度化建設(shè)。如果縣、鄉(xiāng)人民政府制定的有關(guān)村民自治的規(guī)范性文件對(duì)于村民自治活動(dòng)具有直接約束力的話，村民委員會(huì)組織法上所確立的基層政權(quán)組織與村民委員會(huì)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系就會(huì)落空。因此，在加強(qiáng)村民自治的立法過程中，必須明確只有依法享有立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)才可以制定與村民自治有關(guān)的法律、法規(guī)或者是規(guī)范性的法律文件。三、村民自治體與自治機(jī)關(guān)(一)村民自治體實(shí)行村民自治的社區(qū)是中國基層社區(qū)自治的一種重要形式，劃分這種社區(qū)的主要依據(jù)是村民委員會(huì)組織法第8條關(guān)于村民委員會(huì)設(shè)立的規(guī)定，即“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！痹趯?shí)踐中，村民自治中“村”的概念主要是依照“行政村”為單位確定的8.村民自治的主體是由戶籍關(guān)系歸屬于村的全體村民所組成。這里我們把全體村民稱之為“村民自治體”，簡稱自治體。(二)村民自治機(jī)關(guān)自治體為達(dá)到有效治理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，必須采取一定的組織形式。由此就產(chǎn)生了自治機(jī)關(guān)?！皺C(jī)關(guān)”在法律上的一般含義是，特定組織體內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)特定的目的而設(shè)立的具有特定功能或職權(quán)的機(jī)構(gòu)。按照村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，在村民自治體內(nèi)部，自治機(jī)關(guān)包括村民會(huì)議、村民委員會(huì)等。村民會(huì)議由本村年滿18歲的全體村民組成，它是村民自治體內(nèi)部的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其職權(quán)包括：(1)選舉和罷免村民委員會(huì)的主任、副主任和其他成員;(2)討論并決定涉及村民重大利益的事項(xiàng)，即村民委員會(huì)組織法第19條規(guī)定的八類事項(xiàng);(3)制定和修改村民自治章程和村規(guī)民約;(4)監(jiān)督村民委員會(huì)工作。村民委員會(huì)是村民自治體中的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其職權(quán)包括，(1)管理權(quán)，即負(fù)責(zé)村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的日常管理;(2)代表權(quán)，即對(duì)外代表本村開展工作;(3)召集權(quán)，即負(fù)責(zé)召集并主持村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。村民委員會(huì)根據(jù)管理上的需要，可以設(shè)立下屬專門委員會(huì)。如人民調(diào)解委員會(huì)、治安委員會(huì)、公共衛(wèi)生委員會(huì)等。村民小組可以說是村民自治體內(nèi)部按照村民的居住狀況所進(jìn)行的劃分，它是村民自治體的組成部分。雖然它應(yīng)當(dāng)接受村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，但是在實(shí)踐中，由于村民小組是由人民公社制度下生產(chǎn)隊(duì)演變而來，其職能比較復(fù)雜，比如它同時(shí)可能還是土地集體所有權(quán)的主體。因此不能簡單地認(rèn)為它與村民委員會(huì)的關(guān)系就是上下級(jí)的“科層關(guān)系”。(三)村民自治體的法律地位現(xiàn)行不少地方的村民自治章程都規(guī)定，“村民委員會(huì)具有法人資格”。這里存在著重大的誤解，因?yàn)闊o論如何，村民自治體的地位不能與村民自治機(jī)關(guān)中的執(zhí)行機(jī)關(guān)-村民委員會(huì)的地位相等同。法人的一般定義是指自然人之外的、依法享有獨(dú)立權(quán)利能力的主體資格。中國民法通則第36條規(guī)定，“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”。民法通則把法人區(qū)分為四種類型：企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人。國外通常還把法人區(qū)分為公法人和私法人9.但是無論國內(nèi)國外，均實(shí)行法人形態(tài)法定原則。什么樣的組織、具備何種條件可以成為法人，屬于何種類型的法人，均以法律存在明確規(guī)定為原則。法律沒有規(guī)定，或者未依照法律規(guī)定的程序而設(shè)立的組織，不得自稱法人。因此，村民委員會(huì)不可能因?yàn)樽灾握鲁痰哪硹l規(guī)定而成為法人。此外，這種誤解部分來自中國現(xiàn)行憲法和村民委員會(huì)組織法對(duì)于村民委員會(huì)性質(zhì)的定義，即“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”10.前已述及，村民自治的主體應(yīng)當(dāng)是由全體村民組成的“自治體”，而村民委員會(huì)僅僅是村民自治體中的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它本身并不能獨(dú)立于自治體而成為法人。如果把村民委員會(huì)視為獨(dú)立法人，那么由它的行為所產(chǎn)生的法律后果只能是由它自己承擔(dān)，不可能歸屬于村民自治體。但是，實(shí)際上村民委員會(huì)對(duì)外而言，它是代表機(jī)關(guān)，其行為所產(chǎn)生的法律后果歸屬于它所代表的實(shí)體，即“村”。對(duì)內(nèi)而言，它所管理的財(cái)產(chǎn)“是屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其它財(cái)產(chǎn)”，而不是屬于村民委員會(huì)的財(cái)產(chǎn)。因此，如果要認(rèn)真討論關(guān)于村民自治組織的法人資格問題，不是村民委員會(huì)是否具有法人資格，而是必須考慮村民自治體本身是否為法人，或者是否“應(yīng)該是”法人。在國外那種以分權(quán)為特征的地方自治體制中，基層社區(qū)自治從屬于地方自治制度。它們通常賦予各種層次自治主體以法人資格11.比如日本的都、道、府、縣或市、町、村均具有法人資格。中國現(xiàn)行法律并未明確村民自治體本身具有法人資格，根據(jù)法人形態(tài)法定原則，現(xiàn)存的村民自治體可以說是一種社區(qū)性的“非法人社團(tuán)”。這里“社團(tuán)”的含義是由特定多數(shù)人所組成的永久性結(jié)合體。那么中國現(xiàn)在的村民自治意義上的“村”這種自治體是否應(yīng)當(dāng)賦予法人資格呢?筆者認(rèn)為，法律應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其具有法人資格。理由如下：第一，從純法律技術(shù)意義上考慮，“法人”被稱之為法律主體，首先是因?yàn)樗梢允谷藗冎g的法律關(guān)系得以明確和簡化。因此，法人制度是為了法律關(guān)系簡化和確定而做出的一種“法律擬制”。中國現(xiàn)在的每個(gè)“村”的人數(shù)從500人至5000人不等12.成百上千人所組成的這樣一個(gè)社團(tuán)，每天對(duì)內(nèi)對(duì)外都發(fā)生無數(shù)的具有法律意義的行為，所有這些行為均依照“一人做事一人當(dāng)”的習(xí)慣進(jìn)行思考或處理，顯然不符合現(xiàn)代法所追求的“效率”與“確定”原則。村民中產(chǎn)生的許多糾紛在提起訴訟時(shí)往往因?yàn)樵V訟主體不對(duì)而得不到迅速有效的處理，從而把大量的法律糾紛轉(zhuǎn)化為“上訪”事件。從自治的本意講，自治意味著自治團(tuán)體具有相對(duì)獨(dú)立于政府而根據(jù)自己的意志或意愿管理自身事務(wù)的法律資格或能力，法人制度也就是對(duì)這種資格賦予法律上的確定性。不承認(rèn)這種法律主體資格，實(shí)際上等于對(duì)自治的否定。第二，在修訂村民委員會(huì)組織法時(shí)，曾經(jīng)對(duì)村民委員會(huì)是否具有“經(jīng)濟(jì)管理職能”而爭吵不休。最后通過的村民委員會(huì)組織法第5條實(shí)際上代表著一種妥協(xié)折衷的方案：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式