（工商管理專業(yè)論文）廣東省航道系統(tǒng)管理和養(yǎng)護(hù)體制改革研究.pdf

中文摘要 摘要：廣東省憑借其特殊的地理位置和中央賦予的政策優(yōu)勢，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì) 增長最快、對外貿(mào)易最發(fā)達(dá)、投資環(huán)境最具吸引力的地區(qū)之一。在廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展 過程中，交通起到了舉足輕重的作用，其中航道功不可抹。航道管理和養(yǎng)護(hù)是一 個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅技術(shù)性強、牽涉面廣，還兼有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點。對其 進(jìn)行深入的制度分析比較研究，對于推進(jìn)航道系統(tǒng)的發(fā)展有重要的現(xiàn)實意義。 本文旨在為廣東省航道部門尋求更科學(xué)合理的管理與養(yǎng)護(hù)體制，解決內(nèi)河航 道管理與養(yǎng)護(hù)中的相關(guān)問題，以低成本、高效益確保廣東航道事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 本文由航道管理體制的歷史沿革入手，對廣東省航道系統(tǒng)作全面深入的研究，認(rèn) 為管養(yǎng)體制存在改革的必要性；然后從比較制度分析的角度探討國內(nèi)外典型航道 管養(yǎng)體制的特色，為廣東省航道系統(tǒng)體制改革提供歷史的、科學(xué)的借鑒；在針對 改革的目標(biāo)提出兩種可能的改革方案之后，通過定性評價兩種方案的優(yōu)缺點，建 立數(shù)理模型定量比較兩者的實施成本，得到了現(xiàn)階段廣東省航道體制應(yīng)該選擇管 理與養(yǎng)護(hù)內(nèi)部分離的結(jié)論。 關(guān)鍵詞：廣東??；航道；管養(yǎng)體制；改革 分類號： 請輸入分類號( 1 2 ) ，以分號分隔?！?a bs t r a c t a b s t r a c t ：b a s e do nt h es p e c i a ll o c a t i o na n dt h ea d v a n t a g e so fo p e n i n gp o l i c l e s f r o mt h ec e n t r a l g o v e r n m e n tg u a n g d o n gp r o v i n c eh a s b e e ng r e a t l yd e v d o p e da so n e o ft h em o s tp r o s p e r o u sa n dt h eb e s ta t t r a c t i v er e g i o n sf o ri n v e s t m e n t ，t ow h i c ht h e i n l a n dw a t e r st r a n s p o r t a t i o nm a k e sah u g ec o n t r i b u t i o n ，h o w e v e r ，t h ea d m i n i s t r a t i o n a n dm a i n t e n a n c eo ft h ei n l a n dw a t e r sc h a n n e li s ac o m p l e xs y s t e mc o m b i n e db y p r o f e s s i o n a l ，e x t e n s i v ea n ds e n s i t i v ew o r k ，w h i c h i sa l s oc o n s i d e r e da sa s s o c i a t ep u b l i c s e r v i c e ，t h e r e f o r e ，ad e e pe x p l o r et oi t si n s t i t u t i o na n a l y s i sw i l lp r o b a b l yb eh e l p f u lt o t h ed e v e l o p m e n to fi n l a n dw a t e r st r a n s p o r t a t i o n t h i sp a p e ri sw r i t t e nf o rt h ep u r p o s eo fs e e k i n gt h eb e s ta r r a n g e m e n tf o r a d m i n i s t r a t i o na n dm a i n t e n a n c ei ng u a n g d o n gi n l a n dw a t e r ss y s t e m ， b e c a u s ea r e a s o n a b l ea n dr e l i a b l ea r r a n g e m e n tc o u l dp r o v i d eap r o p e rw a yt or e d u c et h es o c i a l c o s tw h i l ee n h a n c et h ee c o n o m i cp e r f o r m a n c e ，i na d d i t i o n e n s u r et h es a f e t ya n d c o n v e n i e n c eo fi n l a n dw a t e r st r a f f i c s t a r t e df r o mt h eh i s t o r i c a lr e v o l u t i o no fg u a n g d o n gi n l a n dw a t e r sa r r a n g e m e n t ， t h i sp 印e rt r i e st og r a s pb a s i ct h ei n f o r m a t i o n i nt h eb u r e a u t h e ni t u s e st h e c o m p a r a t i v ei n s t i t u t i o n a la n a l y s i s o fa r r a n g e m e n tt os t u d yt h ea r r a n g e m e n ti no t h e r r e g i o n sa n di n d u s t r i e s ，d e c i s i o nm a k i n g f o l l o w i n gt h e t w op o s s i b l er e v o l u t l o n b l u e p r i n t s f o ra r r a n g e m e n tr e v o l u t i o n ，i tu s e sg a m et h e o r y a n dn e wi n s t i t u t i o n a l e c o n o m i c sk n o w l e d g et oi n t e r p r e tt h ei n s t i t u t i o n a lc h a n g eu n d e rt h ei n t e r e s tp r e s s u r em t h eg u a n g d o n gi n l a n dw a t e r sm a n a g e m e n ta n dm a i n t e n a n c e e x p l a i n e dt h ep r o s a n d c o m so fb o t hc a s e s ， i ts e t su par e v e n u e _ c o s tm o d e lt om a k eac o m p a r i s o nw h i c h a l s o l e a d st ot h ec o n c l u s i o nt h a ti n t h i sp a r t i c u l a rc i r c u m s t a n c e ，t h es o l u t i o no fi n t e f i o r s 印a r a t i o ni nm a n a g e m e n ta n dm a i n t e n a n c eb e s t f i t st h eg u a n g d o n gi n l a n dw a t e r s b u r e a u k e y w o r d s ：g u a n g d o n g p r o v i n c e ，i n l a n dw a t e r sc h a n n e l ，a d m i n i s t r a t i o na n d m a i n t e n a n c e ，a r r a n g e m e n tc h a n g e c l a s s n o ：【請輸入分類號，以分號分隔。】 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書 本學(xué)位論文作者完全了解北京交通大學(xué)有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定。特 授權(quán)北京交通大學(xué)可以將學(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)掘庫進(jìn)行檢索， 并采用影印、縮印或掃描等復(fù)制手段保存、匯編以供查閱和借閱。同意學(xué)校向國 家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和磁盤。 ( 保密的學(xué)位論文在解密后適用本授權(quán)說明) 學(xué)位論文 簽字日期 獨倉i j 性聲明 本人聲明所呈交的學(xué)位論文是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特別加以標(biāo)注和致謝之處外，論文中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或 撰寫過的研究成果，也不包含為獲得北京交通大學(xué)或其他教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位或證書 而使用過的材料。與我一同工作的同志對本研究所做的任何貢獻(xiàn)均已在論文中作 了明確的說明并表示了謝意。 學(xué)位論文作 簽字日期：一，夕年二月，j 日 致謝 “千淘萬漉雖辛苦，吹盡黃砂始見金”。轉(zhuǎn)眼問我已經(jīng)完成了北京交通大學(xué)的 m b a 課程學(xué)習(xí)，短短的兩年時間，母校不僅給了我寶貴的知識財富，同時也為我 進(jìn)行了一次深刻的思想和精神的洗禮。 本論文的工作是在我的導(dǎo)師鄔文兵教授的悉心指導(dǎo)下完成的，鄔文兵教授嚴(yán) 謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度和科學(xué)的工作方法給了我極大的幫助和影響。在此衷心感謝三年來 鄔文兵老師對我的關(guān)心和指導(dǎo)。 鄔文兵教授悉心指導(dǎo)我完成了報告的調(diào)研和撰寫工作，鄔文兵教授對于我的 實際工作和論文都提出了許多的寶貴意見，在學(xué)習(xí)上給予了我很大的關(guān)心和幫助， 在此向鄔文兵老師表示衷心的謝意。 在報告研究及撰寫論文期間，許金立、葉小慶等同學(xué)對我論文中的體制研究 工作給予了熱情幫助，在此向他們表達(dá)我的感激之情。 另外也感謝家人及廣東省航道局的同事，他們的理解和支持使我能夠在短短 的幾年時間專心完成我的學(xué)業(yè)。 岸闊蓮香遠(yuǎn)，流清云影深。驀然回首，發(fā)現(xiàn)自己已經(jīng)走出了很遠(yuǎn)。但斗志昂 揚、勇往直前、完善自己、超越自己的腳步永遠(yuǎn)不會停止。無論是否存在“路徑 依賴”，我仍然會堅持自己的信念走下去。再次感謝所有幫助過我的老師、同學(xué)和 家人，在未來的人生道路上，我會以更出色的表現(xiàn)來報答你們! 1 引言 本文旨在為廣東省航道部門尋求更科學(xué)合理的管理與養(yǎng)護(hù)體制，解決內(nèi)河航 道管理與養(yǎng)護(hù)中的相關(guān)問題，節(jié)約經(jīng)濟(jì)成本，提高工作效率，以安全、優(yōu)質(zhì)、高 效的姿態(tài)服務(wù)于國民經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。 1 1選題背景及意義 中國的經(jīng)濟(jì)體制改革取得了舉世矚目的成績，然而國內(nèi)學(xué)術(shù)界對制度的研究 近些年來才成為關(guān)注的熱點之一。經(jīng)濟(jì)學(xué)界、政治學(xué)界對新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究已 成為一種時尚，這是由于學(xué)術(shù)發(fā)展的趨勢和國內(nèi)制度研究的薄弱而造成的。因為 起步較晚，國內(nèi)許多新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家主要從理論上關(guān)注制度在市場運行中的作用， 卻對具體制度在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的實際演變研究不足。分析中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況， 交通運輸在高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系中起著至關(guān)重要的作用，在水運、陸運、空運中， 水路運輸在我國部分省市運輸體系中占有相當(dāng)重要的分量，航運的發(fā)展有利于可 持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，人們對航道系統(tǒng)發(fā)展給予的關(guān)注也逐漸增加，但研究航道 系統(tǒng)體制改革對水運事業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的文獻(xiàn)卻并不多見?？偟膩砜?，目前國內(nèi) 對航道系統(tǒng)的制度研究相對薄弱，現(xiàn)有的研究顯得空洞與粗糙，對制度在航道體 系中發(fā)揮的作用不能給予應(yīng)有的重視。郭阿宏( 1 9 9 5 ) 從事業(yè)單位改革的角度提 出航道管理部門的改革應(yīng)實行施工企業(yè)化、管理集中化和經(jīng)費社會化。丁濤( 2 0 0 2 ) 從內(nèi)河航道整治資金融通的角度提出應(yīng)擴(kuò)大征收航道養(yǎng)護(hù)費的范圍、引進(jìn)外資、 發(fā)行公債，解決航道整治資金短缺的問題。馬安強( 2 0 0 4 ) 從人力資源的角度進(jìn) 行了深入、細(xì)致的綜合研究，指出航道部門應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實 際情況，引導(dǎo)職工進(jìn)行終身學(xué)習(xí)。陳紅武等撰寫的廣西航道管理適應(yīng)兩個根本 性轉(zhuǎn)變初探結(jié)合廣西航道的實際，指出航道管理應(yīng)推行規(guī)范化、科學(xué)化、制度 化、法制化管理，實行工程建設(shè)與管理維護(hù)分開，以適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng) 濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。李矩海( 1 9 9 8 ) 回顧了長江 航道近五十年的體制沿革的問題，探討市場經(jīng)濟(jì)條件下管理體制的改革應(yīng)明確管 理機(jī)構(gòu)的地位，逐步實行事企徹底分開，因地制宜減員增效，穩(wěn)步建立現(xiàn)代航道 工程企業(yè)。江蘇省交通廳航道局的萬江波( 2 0 0 3 ) 在實地考察了德國萊茵河、易 北河等內(nèi)河航道管理系統(tǒng)后，從航道機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理架構(gòu)、養(yǎng)護(hù)水平等方面介紹 了德國航道系統(tǒng)值得我國借鑒的地方。余丹亞( 1 9 9 8 ) 分析了廣東省航道體系“干 支分管”在新形勢下的弊端，解釋了干支合并政策的主要內(nèi)容。然而，上述研究 尚未對廣東航道管理養(yǎng)護(hù)制度進(jìn)行過系統(tǒng)、專門的研究與論述。雖然總體上有不 少文獻(xiàn)對航道管理水平做出了評論，但大多數(shù)研究只將目光放在航道的設(shè)計、建 設(shè)以及資金的籌措上，而對航道的管理與養(yǎng)護(hù)機(jī)制設(shè)計、制度創(chuàng)新與變遷則沒有 給予具體而微的剖析與研究。另外，國外針對航道體系的研究著作更為鮮見。這 兩項原因共同造成了本課題可資借鑒的前期成果不多，因而留下了較大的研究空 間。筆者認(rèn)為，航道管理和養(yǎng)護(hù)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅技術(shù)性強，牽涉面 廣，還兼有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點。對其進(jìn)行深入的制度分析比較研究，對于推進(jìn)航 道系統(tǒng)的發(fā)展有重要的現(xiàn)實意義，這也是本人確定這一選題的基點所在。 本文的特點在于通過對廣東省航道系統(tǒng)作全面深入的研究，由航道體系的歷 史沿革入手，宏觀與微觀相結(jié)合，從比較制度分析的角度探討國內(nèi)外典型航道的 管養(yǎng)體制的特色，為廣東省航道系統(tǒng)體制改革提供歷史的、科學(xué)的借鑒，并通過 建立改革的成本數(shù)理模型，推導(dǎo)出較優(yōu)的改革方案。通過對上述問題的研究，力 圖盡量全面地了解廣東省航道管養(yǎng)體制在制度變遷中可能出現(xiàn)的難點與障礙，從 而更好地為改革提供科學(xué)的決策依據(jù)。 1 2本文涉及的一些基本概念 1 2 1航道 根據(jù)中華人民共和國航道管理條例的定義，航道是指中華人民共和國沿 海、江河、湖泊、運河內(nèi)船舶、排筏可以通航的水域。其中，國家航道是指： ( 1 ) 構(gòu)成國家航道網(wǎng)、可以通航五百噸級以上船舶的內(nèi)河干線航道； ( 2 ) 跨省、自治區(qū)、直轄市，可以常年通航三百噸級以上船舶的內(nèi)河干線航 道； ( 3 ) 沿海干線航道和主要海港航道； ( 4 ) 國家指定的重要航道。專用航道是指由軍事、水利電力、林業(yè)、水產(chǎn)等 部門以及其他企業(yè)事業(yè)單位自行建設(shè)、使用的航道。地方航道是指國家航道和專 用航道以外的航道。 航道設(shè)施是指航道的協(xié)航導(dǎo)航設(shè)施、整治建筑物、航運梯級、過船建筑物( 包 括過船閘壩) 和其他航道工程設(shè)施。與通航有關(guān)的設(shè)施是指對航道的通航條件有 影響的閘壩、橋梁、碼頭、架空電線、水下電纜、管道等攔河、跨河、臨河建筑 物和其它工程設(shè)施。 1 2 2 廣東省航道 2 廣東海陸兼?zhèn)?，位于我國大陸的南部，陸域東鄰福建，北接江西、湖南，西 連廣西，南臨南海，西南端隔瓊州海峽與海南省相望。全省面積1 8 萬多平方公里， 海岸線長4 3 0 0 多公里，沿海大小島嶼數(shù)百個；內(nèi)陸江河，主要有珠江、韓江、東 江、榕江。2 1 2 2 公里長的珠江為中國第三大河流經(jīng)由廣東通向南海。廣東省共有 航道1 3 3 5 條，航道總里程1 3 5 9 6 3 5 公里( 不包括分汊輔航道5 8 條共1 7 0 公里) ， 其中等內(nèi)航道( 1 v l l 級) 4 3 1 1 6 5 公里，等外航道( v i i 級以外的航道) 9 2 8 4 7 公 罩；通航航道1 2 6 5 條，通航里程1 1 8 4 3 6 5 公里，其中等內(nèi)航道( 1 - v 1 1 級) 4 3 0 5 6 5 公里；航道養(yǎng)護(hù)里程9 8 3 7 6 5 公里，其中1 - v i i 級航道4 4 1 0 6 5 公里；9 2 條( 段) 共1 7 5 2 5 0 公里航道是不通航河段；航標(biāo)總數(shù)為4 2 2 0 座，按航標(biāo)類別分類，其中 航行標(biāo)3 4 7 4 座( 包括橋涵標(biāo)) 、信號標(biāo)1 1 7 座、專用標(biāo)6 2 9 座；按是否發(fā)光分類， 其中發(fā)光航標(biāo)2 7 9 5 座、不發(fā)光航標(biāo)1 4 2 5 座。建有通航建筑物數(shù)量1 8 9 座，均為 船閘。省航道局是我省航道管理機(jī)構(gòu)，下屬1 6 個區(qū)域航道局、4 2 個航道分局、9 2 個航道( 船閘管理) 站，人員總數(shù)為2 5 0 0 人；用于航道維護(hù)管理的船舶數(shù)量共1 5 3 艘，其中航標(biāo)船6 8 艘、挖泥船1 艘、泥駁船2 艘、測量船4 艘、住宿船1 0 艘、 拖輪l 艘、其它船舶5 6 艘。 1 2 3 航道管養(yǎng)體制 本文中的“航道管養(yǎng)體制，指的是航道部門對內(nèi)河航道的管理與養(yǎng)護(hù)機(jī)制， 其中包括管理單位與養(yǎng)護(hù)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、經(jīng)費收支、資源配置，以 及對管理單位、養(yǎng)護(hù)單位的定性等等。具體而言，本文將探討現(xiàn)階段是否應(yīng)該對 航道機(jī)構(gòu)進(jìn)行事企分離，是否應(yīng)該把目前在行政上隸屬航道局的養(yǎng)護(hù)單位推向市 場，并將其從事業(yè)單位性質(zhì)改為企業(yè)化的養(yǎng)護(hù)公司，使之成為自主參與市場競爭 的獨立法人實體。 1 3本文的研究思路與主要研究方法 1 3 1 本文的研究思路 首先從廣東省航道管理體制的歷史沿革入手，描述了廣東省航道局成立以來 經(jīng)歷的變革，然后分析了現(xiàn)有航道管養(yǎng)一體化模式的優(yōu)點與弊病，探討了改革的 必要性。 其次，通過借鑒國外典型國家的航道管理體制以及國內(nèi)有代表性地區(qū)的做法 和可比性行業(yè)的改革模式，結(jié)合航道系統(tǒng)的自身的特點，提出可供廣東省航道體 制改革參考之處。 再次，結(jié)合廣東省的實際情況，提出航道管養(yǎng)體制的改革目標(biāo)，這里以分析 目標(biāo)的合理性作為該部分的重點。同時，針對航道體制改革的目標(biāo)給出了兩種方 案，并結(jié)合博弈論與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)知識，用比較制度分析的思路分析兩種 方案的合理性與適用性，并建立數(shù)理模型，具體比較兩種方案的實施成本。定性 分析與定量測算的結(jié)果均支持航道管養(yǎng)體制改革應(yīng)選擇管養(yǎng)內(nèi)部分離的結(jié)論。 最后，在上述各項分析的基礎(chǔ)上，從航道體制改革的角度，探討了廣東省航 道體制改革過程中的可能引發(fā)的一些矛盾和問題。在這一部分內(nèi)，筆者更重視的 是個人利益與集體利益的沖突將有礙于體制改革的順利推行。因而，本文在最后 強調(diào)航道部門應(yīng)采取一些有效的政策保障措施，以和諧穩(wěn)定的姿態(tài)確保廣東省航 道管養(yǎng)體制改革順利進(jìn)行。 1 3 2 本文所運用的研究方法 本次課題以研究廣東省航道管理和養(yǎng)護(hù)體制改革為主題，涉及法律、制度、 財務(wù)和人事等方面的領(lǐng)域。由于航道系統(tǒng)的特殊性和文件資料的保密性等因素， 研究時既要從財務(wù)和人事崗位等方面丌展研究，又要考慮行業(yè)的特殊情況，因此， 此次研究只能從宏觀的財務(wù)數(shù)據(jù)展開分析，并結(jié)合體制改革給人事崗位就業(yè)等帶 來的影響，為體制改革提出合理的政策保障建議。 另外，不同國家、不同地區(qū)之間的制度比較，必須考慮社會、經(jīng)濟(jì)、法律的 具體背景。因此，在引用其他國家航道體制研究方面，由于受到第一手資料所限， 比較研究要薄弱一些。 1 3 3 本文所用的資料 本文所用的資料主要包括以下四類： ( 1 ) 法律法規(guī)。其中包括國外的航道法、航道管理條例，中央及廣東省的航 道航標(biāo)法律法規(guī)。 ( 2 ) 理論著作。主要是我國交通系統(tǒng)的管理和養(yǎng)護(hù)體制方面的代表性著作。 ( 3 ) 學(xué)術(shù)論文。發(fā)表在學(xué)術(shù)期刊上與航道、航道管理、航道養(yǎng)護(hù)相關(guān)的論文， 包括部分外文的原始資料。 ( 4 ) 內(nèi)部參考資料。包括廣東省航道系統(tǒng)的財務(wù)數(shù)據(jù)、工作報告、統(tǒng)計報表， 以及僅供內(nèi)部交流使用的調(diào)研報告等。 4 1 4 主要內(nèi)容與框架 本文首先從廣東省航道管理體制的歷史沿革入手，分析了現(xiàn)有航道管養(yǎng)一體 化模式的優(yōu)點與弊病，探討了改革的必要性。其次，通過借鑒國外典型國家的航 道管理體制以及國內(nèi)有代表性地區(qū)的做法和可比性行業(yè)的改革模式，結(jié)合航道系 統(tǒng)的自身的特點，提出可供廣東省航道體制改革參考之處。再次，結(jié)合廣東省的 實際情況，提出航道管養(yǎng)體制的改革目標(biāo)。同時，針對航道體制改革的目標(biāo)給出 了兩種方案。通過定性分析與定量測算的結(jié)果得出航道管養(yǎng)體制改革應(yīng)選擇管養(yǎng) 內(nèi)部分離的結(jié)論。最后，在上述各項分析的基礎(chǔ)上，從航道體制改革的角度，探 討了廣東省航道體制改革過程中的可能引發(fā)的一些矛盾和問題。 分析廣東省航道現(xiàn)有體制的利弊， 探討改革的必要性 借鑒國內(nèi)外要相關(guān)行業(yè)的經(jīng)驗 通過分析比較得出管養(yǎng)內(nèi)部分離 方案的合理性 上 指出改革中可能遇到的問題 及解決辦法 士 結(jié)論與胺望 圖1 - 1 論文框架 2 廣東省航道管養(yǎng)體制的歷史沿革與現(xiàn)狀分析 2 1廣東省航道局管理體制回顧 廣東省航道局一直以來把航道管理和養(yǎng)護(hù)工作結(jié)合在一起，管理部門的職責(zé) 除了包括對航道的養(yǎng)護(hù)，還包括了航道的建設(shè)、規(guī)劃、審批及收費，可謂管中有 養(yǎng)，養(yǎng)中有管。航道系統(tǒng)的在職人員中，約有十分之一的人同時身兼管理與養(yǎng)護(hù) 兩種職能。這種管養(yǎng)一體的航道管理體制，總體上說經(jīng)歷了兩個階段：從1 9 6 2 年 到1 9 9 7 年的干流支流分管和從1 9 9 7 年至今的干流支流合并管理。 2 1 1 干支分管體制 廣東省航道局成立于1 9 6 2 年9 月，是負(fù)責(zé)全省航道建設(shè)、維護(hù)和管理的事業(yè) 單位。職能主要包括主管本省內(nèi)河航道的規(guī)劃、維護(hù)、審批和建設(shè)管理，保證所 屬內(nèi)河航道及港池的必要尺度和航標(biāo)的j 下常發(fā)光。1 9 6 4 年3 月，省經(jīng)委頒發(fā)廣 東省支流航道維護(hù)管理暫行辦法，全省航道開始實行“干支分管”的管理體制。 該體制的特點是干流航道由按水系設(shè)置地區(qū)航道局維護(hù)、管理，支流航道則由地 方航道站負(fù)責(zé)維護(hù)和管理，隸屬當(dāng)?shù)亟煌ㄖ鞴懿縡 - j ：航道養(yǎng)護(hù)費的征收則按船只 的所有制成分( 集體所有制與非集體所有制) 分別由地方與省航道部門征收。在 計劃經(jīng)濟(jì)條件下，這種“干支分管 的體制曾經(jīng)在發(fā)揮各級航道部門積極性、確 保完成維護(hù)任務(wù)等方面起到積極作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會的進(jìn)步，該 航道管理體制逐漸不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)新形勢的要求。主要表現(xiàn)在： ( 1 ) 航道管理機(jī)構(gòu)重疊。6 0 年代，省航道局在于流航道按水系設(shè)置東江( 惠 州) 、西江( 肇慶) 、北江( 清遠(yuǎn)) 、粵中( 佛山) 、粵東( 汕頭) 、粵西( 湛江) 、 梅州、深圳、珠海和廣州1 0 個地區(qū)航道局( 所) ，下設(shè)航道站4 9 個，負(fù)責(zé)全省內(nèi) 河干流航道的建設(shè)、維護(hù)和管理；同時，佛山、江門、中山、肇慶、云浮、韶關(guān)、 清遠(yuǎn)、河源、惠州、東莞、汕頭、汕尾、揭陽、潮州1 4 個地區(qū)均設(shè)有地方航道站 6 3 個，隸屬當(dāng)?shù)亟煌ㄖ鞴懿块T，負(fù)責(zé)轄區(qū)支流航道的維護(hù)和管理，省航道局只對 其實行行業(yè)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這樣，在同一行政區(qū)域內(nèi)存在干流和支流兩個航道 管理部門，造成機(jī)構(gòu)重疊，效率低下，給航道正常維護(hù)管理帶來矛盾。 ( 2 ) 航道養(yǎng)護(hù)費征收和使用失控。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，地方航道部門只征收所 有制單位各類船舶的航道養(yǎng)護(hù)費，國營、私營、合資的船舶及外地船舶的航養(yǎng)費 由省航道部門統(tǒng)一征收。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種機(jī)制暴露出許多缺陷： 6 一是由于陸路運輸?shù)难该桶l(fā)展，水路運輸特別是支流運輸量嚴(yán)重萎縮，原來主要 航行于支流的集體、私營船舶大部分轉(zhuǎn)入干流，給航道養(yǎng)護(hù)費的征收帶來困難； 二是有些支流航道部門超越征收范圍，對外地、私營等船舶收取航道養(yǎng)護(hù)費的現(xiàn) 象時有發(fā)生；三是許多國營企業(yè)的船舶轉(zhuǎn)給集體或個人承包，干流資源相對減少， 但航道維護(hù)任務(wù)卻日益加重，造成經(jīng)費短缺；四是支流航道維護(hù)任務(wù)少，所收航 養(yǎng)費難以保證?？顚Ｓ谩?( 3 ) 航道行政執(zhí)法困難。由于航道部門沒有行政執(zhí)法職能，對于向航道傾倒 沙石和垃圾、不經(jīng)航道部門批準(zhǔn)亂建礙航建筑物、亂采河砂導(dǎo)致航道改變等現(xiàn)象， 航道部門難以運用行政執(zhí)法手段制止。另外，航道部門對拒繳、抗繳、拖欠航養(yǎng) 費、過閘費的行為，也缺乏強有力的制裁手段。 ( 4 ) 機(jī)構(gòu)級別上的矛盾。省航道局的行政級別為正處級，但下屬有7 個單位 也是j 下處級( 其余2 個副處級單位和9 個正科級單位) ，管理權(quán)限明顯不順。 2 1 2 干支合并體制 1 9 9 7 年9 月廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會頒發(fā)關(guān)于調(diào)整全省航道管理體制的通知， 經(jīng)過一系列的準(zhǔn)備工作，對我省航道管理體制進(jìn)行了一次意義重大的改革，其基 本原則是“理順關(guān)系，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”，主要內(nèi)容包括： ( 1 ) 全省航道實行干支合一、條塊結(jié)合、省與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)、以省為主的管 理體制。原省屬1 0 個地區(qū)航道局( 所) 和1 4 個地方航道( 支流) 管理總站，按 水系兼顧行政區(qū)域的原則進(jìn)行調(diào)整，設(shè)置東江( 惠州) 、西江( 肇慶) 、北江( 清 遠(yuǎn)) 、粵東( 汕頭) 、粵西( 湛江) 、梅州、深圳、珠海、佛山、江門、中山、東莞、 廣州、南沙、陽江和韶關(guān)1 6 個航道局，各地區(qū)航道局根據(jù)實際情況設(shè)立航道分局 和航道站。 ( 2 ) 省航道局升格為副廳級單位。仍屬省交通廳領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)為制定全省 航道總體發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)、管理規(guī)章和政策；負(fù)責(zé)全省航道的行業(yè)管理和業(yè)務(wù)指 導(dǎo)；劃分和審批下屬機(jī)構(gòu)的航道管理范圍。 ( 3 ) 全省航道規(guī)費由省統(tǒng)收統(tǒng)支，實行收支兩條線管理。同時相應(yīng)廢止以船 舶所有制為依據(jù)劃分干支流航道和征繳航養(yǎng)費的辦法。這次航道管理體制的改革， 對加快廣東省航道建設(shè)步伐，促進(jìn)全省航運事業(yè)發(fā)展起到了重要的作用。 2 2現(xiàn)有體制模式分析 長期以來，我省航道的養(yǎng)護(hù)與管理一直采取事業(yè)性質(zhì)、單一主體的統(tǒng)包機(jī)制， 7 管理與養(yǎng)護(hù)工作均由航道系統(tǒng)完成，管養(yǎng)不分。這種體制在計劃經(jīng)濟(jì)和社會養(yǎng)護(hù) 力量嚴(yán)重短缺的情況下對航道的建設(shè)與發(fā)展起到了積極作用，但隨著市場機(jī)制的 形成和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原有體制同益顯現(xiàn)出養(yǎng)護(hù)低效、資源浪費等不足。下面 具體分析現(xiàn)有體制的優(yōu)點與弊端。 2 2 1 現(xiàn)有體制的優(yōu)點 總體而言，現(xiàn)有的管理和養(yǎng)護(hù)合一、干支合并的體制有如下幾個優(yōu)點： ( 1 ) 機(jī)構(gòu)設(shè)置避免重復(fù)?！案芍Ш弦弧钡拇怪惫芾?，改變了在同一行政區(qū)域 存在干流和支流兩個航道管理部門的機(jī)構(gòu)重疊情況，有利于省航道部門對全省航 道實行統(tǒng)一管理、監(jiān)督與指導(dǎo)。 ( 2 ) 資源配置更加優(yōu)化。管理和養(yǎng)護(hù)一體化，培養(yǎng)了一批技術(shù)和管理兼?zhèn)涞?雙向型人才，確保了航道建設(shè)、維護(hù)管理的質(zhì)量，促進(jìn)了航道事業(yè)的健康發(fā)展。 2 2 2 現(xiàn)有體制的弊端 雖然該體制曾經(jīng)發(fā)揮過巨大的優(yōu)勢，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也漸漸暴露出 若干弊病。主要存在以下三個問題： ( 1 ) 機(jī)構(gòu)布局不合理，管理層級過多，管養(yǎng)不分現(xiàn)在，省航道局下設(shè)2 個直 屬單位、1 6 個區(qū)域航道局、3 8 個航道分局、6 8 個航道站和1 9 個船閘( 見表2 1 ) 。 分為省局一地區(qū)局一分局一航道站( 船閘) 這樣的四個層次辦無必要，有的分局 僅下設(shè)一個航道站。管理人員比例過高，存在管理人員擠壓技術(shù)人員的傾向，例 如在中山航道局，管理人員與養(yǎng)護(hù)人員的比例高達(dá)l ：2 。其它局雖然管養(yǎng)比例比 較合理，但仍然存在管養(yǎng)不分、職能混亂等問題，在全省被定義為養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)的分 局機(jī)關(guān)中有大約2 0 0 人同時兼有管理與養(yǎng)護(hù)的職能。 表2 - 1 機(jī)構(gòu)設(shè)置情況( 2 0 0 8 年，廣東省航道局) 單位管理人員數(shù)分局?jǐn)?shù)下設(shè)航道站數(shù) 養(yǎng)護(hù)人員數(shù)管養(yǎng)人員數(shù) 省局機(jī)關(guān)8 40oo 韶關(guān)航道局1 5257 00 2 1 北江航道局 3 1 31 82 6 8o 1 2 廣州航道局2 2316 20 3 5 中山航道局2 0o23 90 5 l 江門航道局2 63 32 2 90 2 2 粵西航道局 2 64 41 4 9o 2 7 東莞航道局1 4l24 10 3 4 東江航道局2 7491 9 l0 1 4 西江航道局2 841 32 0 20 1 4 珠海航道局 1 5246 1 0 2 5 粵東航道局 3 44 1 02 7 8o 1 2 梅州航道局2 l261 3 40 1 6 陽江航道局1 51l 3 6 0 4 2 南沙航道局 1 3 013 40 3 8 培訓(xùn)中心l0o0 項目辦1 50oo 全省合計4 4 73 88 71 8 5 20 2 4 在計劃經(jīng)濟(jì)時期，航道養(yǎng)護(hù)任務(wù)靠計劃步步下達(dá)，各級航道管理機(jī)關(guān)層層監(jiān) 督，造成了基層單位形成等、靠、要的思想，同時顯得管理機(jī)構(gòu)層級過多，部分 職能出現(xiàn)重疊。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通訊技術(shù)、管理手段比以前更加 先進(jìn)，不但用機(jī)械施工取代了七十年代的人工操作，令作業(yè)效率大幅度提高，而 且上下級部門之間的信息交流也有了很大的飛越。在新形勢下，過多的層級反而 9 成為了信息快速傳遞、人員有效溝通的障礙，被現(xiàn)代化設(shè)備擠壓的基層富余人員 也成為了航道部門的包袱。正是由于這些不利因素，制約了航道部門朝信息化、 現(xiàn)代化方向的可持續(xù)發(fā)展。 ( 2 ) 用人制度僵化，缺乏活力，工作效率低 由于沿用了計劃經(jīng)濟(jì)體制下的勞動用工體制，以維護(hù)總量為基準(zhǔn)確定的人均 維護(hù)里程( 5 5 千米) 、維護(hù)航標(biāo)數(shù)( 1 6 座) 顯得過少。而且，職工文化水平不高、 能夠掌握新技術(shù)的比例太少，員工素質(zhì)參差不齊。在目前仍沿用僵化的分配體制 下，無法按照個人的勞動數(shù)量、質(zhì)量給予報酬，無法調(diào)動職工的積極性，嚴(yán)重抑 止了養(yǎng)護(hù)水平的進(jìn)一步提高。 表2 - 2 航道、航標(biāo)、船閘維護(hù)情況統(tǒng)計 ( 2 0 0 8 年，廣東省航道局) 在職人維護(hù)里設(shè)標(biāo)維護(hù)航發(fā)光航維護(hù)船人均維入均維護(hù) 單位 數(shù)程里程 標(biāo)數(shù)標(biāo)數(shù)閘數(shù)護(hù)里程航標(biāo)數(shù) 韶關(guān)航道局8 73 4 66 78 90o4l 北江航道局3 7 8l l l 63 4 74 2 73 8 61 131 1 廣州航道局1 1 43 6 l1 7 51 3 58 2o3 21 2 中山航道局6 49 5 32 7 31 1 61 1 1o1 4 91 8 江fj 航道局1 4 71 0 4 04 5 32 3 41 6 8o7 11 6 粵西航道局1 7 21 0 7 82 8 91 5 61 4 726 30 。9 東莞航道局6 73 6 43 6 44 9 l4 4 lo5 47 3 東江航道局2 0 92 0 1 15 8 05 7 01 4 0l9 62 7 兩江航道局2 4 51 6 6 37 1 95 3 91 9 456 82 2 珠海航道局7 87 2 5 1 4 2 3 43 329 3o 4 粵東航道局3 1 01 1 0 43 9 52 3 22 0 6l3 60 7 佛山航道局1 7 48 2 63 2 02 6 22 4 7o4 71 5 深圳航道局 3 41 2 0 51 0 01 91 9o3 5o 6 梅州航道局 1 6 64 8 51 9 6 3 1 5 2 8 30 2 91 9 i j f i 江航道局5 04 1 59 85 44 808 31 1 南沙航道局5 32 9 01 5 25 95 405 51 1 全省總計 2 3 4 81 2 8 9 7 54 6 7 03 7 3 22 5 5 92 25 51 6 1 0 ( 3 ) 費用支出增加，設(shè)備陳舊，管養(yǎng)經(jīng)費不足 目6 i 全省航道職工共4 3 2 6 人，其中離、退休及離崗?fù)损B(yǎng)2 0 5 7 人，在崗2 2 6 9 人。僵化的分配制度下，吃事業(yè)費“大鍋飯 的職工隊伍日益龐大。有數(shù)據(jù)顯示， 廣東省航道局近五年來每年的工資支付大約占了航養(yǎng)經(jīng)費的2 5 以上，尤其是近 三年的工資福利費用增長更為迅速，0 8 年就占了航養(yǎng)費的4 2 ，使得直接用于養(yǎng) 護(hù)航道的資金相形見拙，“養(yǎng)人與養(yǎng)航道”成為一對矛盾。另外，用于航道、航標(biāo) 維護(hù)管理的各種船舶( 航標(biāo)船、挖泥船、測量船、工程船) 等生產(chǎn)設(shè)備有部分己 經(jīng)相當(dāng)陳舊。如果在養(yǎng)護(hù)資金缺口比較大的情況下，不能及時更新設(shè)備、提高員 工素質(zhì)等級，將來的養(yǎng)護(hù)能力將難以適應(yīng)社會化的發(fā)展對航道狀況提出的要求， 養(yǎng)護(hù)單位也將難以獲得市場競爭力。 表2 - 3 近年收支情況 ( 2 0 0 8 年，廣東省航道局) 收入 支出工資占 _ t 資占 財政撥 年份 省財政撥付 支出比 t 資( 包 款比例 航養(yǎng)費( 萬二線收入 業(yè)務(wù)運行 專項建設(shè) 例( ) 括福利) ( ) 元) 2 0 0 31 6 2 9 1 1 59 2 7 9 54 1 9 0 3 21 1 7 0 2 1 31 3 9 9 2 82 4 2 3 2 5 7 2 2 0 0 41 7 8 0 4 1 71 0 0 5 1 25 0 5 4 8 51 2 9 1 61 5 1 0 9 32 5 9 52 8 3 5 2 0 0 52 3 1 8 1 6 76 8 8 3 6 36 5 6 8 5 51 8 9 3 1 42 9 6 9 2 32 3 0 72 8 3 4 2 0 0 62 8 4 8 9 2 41 2 9 17 2 5 0 4 72 0 2 2 0 1 43 6 1 5 82 3 3 22 5 4 5 2 0 0 73 2 9 2 2 9 54 9 4 3 58 7 7 2 5 02 2 8 6 5 4 53 7 9 5 2 32 4 7 6 2 6 6 5 2 0 0 82 5 5 5 9 17 8 6 6 4 810 7 9 7 5 618 3 0 7 2 52 7 4 2 23 3 9 04 2 2 5 2 2 3 弊端產(chǎn)生的原因 廣東省航道管養(yǎng)合一的體制曾經(jīng)在航道建設(shè)與水運發(fā)展中發(fā)揮過巨大作用， 但現(xiàn)在在新的經(jīng)濟(jì)條件下卻出現(xiàn)了種種的弊端，究其原因，是一個制度適應(yīng)性的 問題。制度的外部環(huán)境( 包括法律背景、社會經(jīng)濟(jì)、文化習(xí)俗) 產(chǎn)生了變化，但 體制卻沒有隨之改變?，F(xiàn)有的航道管養(yǎng)體制是在計劃經(jīng)濟(jì)的背景下形成的，雖然 在1 9 9 7 年經(jīng)歷了一次機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的較大改動，但在管理與養(yǎng)護(hù)的職能分工、利 潤分配等方面仍然具有計劃經(jīng)濟(jì)“大鍋飯 的色彩。因此，當(dāng)計劃經(jīng)濟(jì)退出歷史 舞臺之后，原來的管養(yǎng)體制便在新的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中表現(xiàn)出各種各樣的 不適應(yīng)性?？梢?，不同制度的社會適應(yīng)性依存于經(jīng)濟(jì)體制所面對的歷史的、技術(shù) 的、社會的、經(jīng)濟(jì)的環(huán)境。廣東省航道管養(yǎng)體制作為國家經(jīng)濟(jì)體制中的組成部分， 也將隨著時i 日j 的推移與外部制度環(huán)境的改變而產(chǎn)生適應(yīng)性的進(jìn)化。也就是說，廣 東省航道管養(yǎng)體制，一方面是以歷史的路徑依賴性基礎(chǔ)上的已有制度為依據(jù)，另 一方面，又將根據(jù)技術(shù)變化等外部環(huán)境的改變產(chǎn)生著適應(yīng)性變化，向新的體制轉(zhuǎn) 變。上面的分析表明，現(xiàn)有的廣東省航道管養(yǎng)體制已經(jīng)不適合市場經(jīng)濟(jì)條件下航 道系統(tǒng)的健康和可持續(xù)發(fā)展，并與經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會背景產(chǎn)生了種種不匹配的現(xiàn)象。 2 3航道管養(yǎng)體制改革的必要性 2 3 1社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的要求 水運的發(fā)展主要取決于水運系統(tǒng)的完善以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，其基本功能是 適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以及滿足產(chǎn)品和生產(chǎn)原料的異地交流等要求。廣東省 憑借其特殊的地理位置和中央賦予的政策優(yōu)勢，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)增長最快、對 外貿(mào)易最發(fā)達(dá)、投資環(huán)境最具吸引力的地區(qū)之一，其作為全國物流中- i i , 的地位凸 顯。內(nèi)河航運是運輸網(wǎng)絡(luò)的重要一環(huán)，具有成本低、運量大、耗能低、污染少等 特點。 廣東省內(nèi)河通航河流眾多，水資源豐富，發(fā)展內(nèi)河運輸具有得天獨厚的自然 條件。如果廣東能夠改善航道管養(yǎng)體制，提高內(nèi)河航道養(yǎng)護(hù)水平，使得本省內(nèi)河 運輸優(yōu)勢能夠充分發(fā)揮出來，將有助于緩解交通運輸?shù)恼w壓力，更好地配合廣 東建設(shè)經(jīng)濟(jì)強省的戰(zhàn)略實施以及粵港澳泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的要求，同時也可以 利用交通運輸發(fā)展的契機(jī)，為進(jìn)一步加強和完善綜合交通網(wǎng)絡(luò)、提高航道部門自 身的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益創(chuàng)造理想條件。然而，航運的發(fā)展對航道的建設(shè)與養(yǎng)護(hù) 提出了更高的要求。 首先，船舶大型化的趨勢，客觀上要求航道等級不斷提高，這樣就對航道的 建設(shè)和維護(hù)提出了更高的要求。 其次，隨著近年來建筑業(yè)的蓬勃發(fā)展，施工單位大規(guī)模在航道罩采沙挖沙， 改變了河床的原始物理狀態(tài)，破壞了正常通航條件，這就從客觀上增加了航道部 門養(yǎng)護(hù)的工作量和工作難度。另外，水利樞紐工程的建設(shè)，一方面雖然有利于長 遠(yuǎn)改善通航條件，但另一方面也為短期通航帶來了某些不利因素，比如施工地段 的通航危險性會增加，這就需要航道部門投入更多的人力、財力、物力，優(yōu)化資 源配置，無條件確保通航。 1 2 最后，伴隨著高新技術(shù)的應(yīng)用，如航標(biāo)燈從白熾燈到發(fā)光二極管再到將來的 航標(biāo)自動監(jiān)測系統(tǒng)的變化，航道系統(tǒng)必然會出現(xiàn)“技術(shù)擠人 的現(xiàn)象，這就需要 航道部門對內(nèi)部機(jī)構(gòu)人員的配置進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母锱c調(diào)整，提前做好充分的準(zhǔn)備， 以適應(yīng)新技術(shù)帶來的不可抗逆的組織變革。 2 3 2國家事業(yè)單位改革的要求 事業(yè)單位改革是大勢所趨，中國政府正在考慮和研究對規(guī)模龐大的事業(yè)單位 進(jìn)行改革。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下，己經(jīng) 難以適應(yīng)目前中國市場經(jīng)濟(jì)的需要，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。大量事 業(yè)單位代替行使部分政府職能，造成政府職能混亂，導(dǎo)致宏觀調(diào)控乏力、行政效 率降低、政府機(jī)構(gòu)膨脹、財政負(fù)擔(dān)加重。而且，由于事業(yè)單位分別附屬于不同的 政府機(jī)構(gòu)，從而造成了不同程度的行政性壟斷，導(dǎo)致市場分割和資源浪費。 為了理順機(jī)構(gòu)職能，與政府機(jī)構(gòu)改革相配套，中國需要建立一個能夠與社會 主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、滿足公共服務(wù)需要、科學(xué)合理而精簡高效的現(xiàn)代事業(yè) 組織體系。目i j ，中國事業(yè)單位的改革已著手展開。有專家預(yù)計，此項改革涉及 幾千萬靠政府支付工資的公共服務(wù)領(lǐng)域人員。這項改革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 風(fēng)險性較大，不可能一蹴而就。 2 3 3 廣東省航道系統(tǒng)自我完善的要求 可以肯定的是，航道管養(yǎng)體制必將隨著社會發(fā)展而演化。從二十世紀(jì)六十年 代的“干支分管”，到九十年代“干支合并，條塊結(jié)合”的管理體制，現(xiàn)在，廣東 省航道管養(yǎng)體制在更為復(fù)雜的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下已經(jīng)暴露出不少問題，比如說整個 管養(yǎng)體制還只是停留在適應(yīng)九十年代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，組織機(jī)構(gòu)層級過多，養(yǎng)護(hù) 人員不夠精簡，管理不夠集中，養(yǎng)護(hù)沒有到位等等。長期以來，僵化的用工機(jī)制 使得航道部門不能按照經(jīng)濟(jì)運行的規(guī)律精簡同益龐大的職工隊伍，更加無法避開 等級制度，跨級選拔人才。但實際上，在基層航道部門，不乏文化素質(zhì)較高、大 膽創(chuàng)新、敢想敢為、勇于承擔(dān)責(zé)任的青年干部職工。和老一輩的航道工人相比， 他們接受過良好的教育，掌握了j 下規(guī)的專業(yè)化知識，覺察到現(xiàn)有航道管養(yǎng)體制的 弊端與缺陷，也看到了管養(yǎng)制度變遷的潛在機(jī)會。他們希望通過改變現(xiàn)有體制模 式以便提供更優(yōu)質(zhì)的通航服務(wù)、降低運營成本、減輕國家財政負(fù)擔(dān)、創(chuàng)造更多利 潤，亦愿意在體制改革中貢獻(xiàn)自己的聰明才智，憑借其知識與魄力調(diào)動全體員工 的積極性，為航道部門帶來新氣象。顯而易見，在新經(jīng)濟(jì)形勢的要求和國家事業(yè) 單位改革浪潮的壓力下，廣東省航道管養(yǎng)體制亦需調(diào)整，不僅需要理順事業(yè)單位 內(nèi)部以及與外部的關(guān)系，提高效率，降低成本，還要注意在制度上保障職工的合 法利益，充分發(fā)揮航道職工的主觀能動性和積極性。 1 4 3 管養(yǎng)體制的比較研究 3 1國外代表性國家航道管養(yǎng)體制研究 由于和其它運輸方式相比而言，內(nèi)河運輸對環(huán)境的大氣污染和噪聲污染較小、 運力大、耗能低，內(nèi)河網(wǎng)絡(luò)具有戰(zhàn)略意義，很多發(fā)達(dá)國家都把“發(fā)展內(nèi)河航運， 建設(shè)現(xiàn)代化航道網(wǎng)”作為政府的國策。內(nèi)河航道建設(shè)與維護(hù)的資金，均來源于國 家的撥款。管理與養(yǎng)護(hù)體制方面，美國與德國是兩種典型模式。 3 1 1 美國 ( 1 ) 美國航道建設(shè)的目標(biāo)和類型 美國把河流、港口等設(shè)施作為國家重要的戰(zhàn)略資源來對待。政府認(rèn)為，由于 航道的天然狀況以及航道作為全國運輸網(wǎng)之一的重要性，聯(lián)邦政府應(yīng)該承擔(dān)整治 航道、改善航道、調(diào)節(jié)航運的責(zé)任。內(nèi)河航道建設(shè)與維護(hù)的資金，均來自于國家 的撥款。五年前，美國國會批準(zhǔn)用于航道網(wǎng)建設(shè)的資金就己經(jīng)超過8 0 0 億美元， 年航道養(yǎng)護(hù)費用大于3 億美元。聯(lián)邦政府改善航運，歷年來都是以國會的決議為 依據(jù)，保證航道、錨地掉頭區(qū)，閘壩、港區(qū)、掩護(hù)性的棧橋和防坡堤等設(shè)施具有 合適的尺度，使船舶得以在各港口之間高效率而且安全地航行。 ( 2 ) 美國航道建、管、養(yǎng)的主體 國會委派美國陸軍工程兵團(tuán)承擔(dān)聯(lián)邦主要水資源開發(fā)利用，包括全面負(fù)責(zé)內(nèi) 河航道的開發(fā)規(guī)劃、組織建設(shè)和維護(hù)管理。這種軍管體制不同于其它國家，是歷 經(jīng)多年的立法和行政活動所形成的結(jié)果。工程兵團(tuán)的主要職能包括：制定有關(guān)在 水域內(nèi)活動的規(guī)章制度，利用大壩進(jìn)行水力發(fā)電，防洪，旅游航運，局部灌溉， 供水，河岸河灘的沖蝕防護(hù)，臺風(fēng)防護(hù)，水質(zhì)監(jiān)控，環(huán)境保護(hù)，漁業(yè)和野生動物 的保護(hù)，廢水管理，灘地的開發(fā)等等。大量土木工程計劃一旦交給工程兵團(tuán)首長， 就下放給現(xiàn)場軍官及其參謀人員實施，但要接受兵團(tuán)首長辦公機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。美國 陸軍工程兵團(tuán)總部在各個地區(qū)設(shè)置地區(qū)分部，地區(qū)分部是進(jìn)行項目設(shè)計和實施的 行動單位。 ( 3 ) 陸軍工程兵團(tuán)的管理養(yǎng)護(hù)體系 國會委派陸軍工程兵團(tuán)作為航道建設(shè)和維護(hù)的主要參與者。陸軍工程兵團(tuán)是 唯一的參與者；在次要的航道，通過招標(biāo)等方式，在重要的航道，在保證質(zhì)量的 1 5 前提下，陸軍工程兵團(tuán)如果能夠?qū)ふ业奖茸约菏┕じ芄?jié)省經(jīng)費的承包單位，那 么就外包給該施工單位，但仍由陸軍工程兵團(tuán)進(jìn)行質(zhì)量上的把關(guān)和驗收：如果花 費更高，那么也仍然由陸軍工程兵團(tuán)自己施工。值得一提的是，在美國具有重要 戰(zhàn)略地位的內(nèi)河航道幾乎不會被外包，只有支流航道或者部分區(qū)域的航道在經(jīng)陸 軍部長和陸軍總工程師批準(zhǔn)和監(jiān)督下才會外包出去。但是在航道的同常維護(hù)中， 則由陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)。 ( 4 ) 美國模式可借鑒的地方 美國航道的建、管、養(yǎng)統(tǒng)一由陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)，這種軍管體制不同于其他 國家。軍事化的嚴(yán)格控制、令行禁止、規(guī)范化程序化管理，為保證工程質(zhì)量、保 持航道暢通、確保通航提供了切實的保障。雖然這種軍隊式的管理模式不適合我 國的國情，但美國政府對航道發(fā)展以及對環(huán)境保護(hù)的高度重視，是值得我省參考 的。另外，美國注重充分發(fā)揮航道建設(shè)工程的社會效益，所建設(shè)的水運工程，不 但使得環(huán)境更加優(yōu)美，而且多成為游覽觀光、科普教育的場所。 3 1 2 德國 德國境內(nèi)航道6 7 0 0 公里，其中天然河流占7 5 ，人工航道占2 5 1 可通航千 噸級以上船舶的航道達(dá)3 8 0 0 公里，主要河流有多瑙河和萊茵河。由于運量大，能 耗低，特別是污染指數(shù)僅2 o ，明顯低于公路的6 0 和鐵路的5 0 ，因而水運受到中 央政府的扶持。經(jīng)嚴(yán)格規(guī)劃和長期建設(shè)，德國業(yè)已形成以萊茵河為主干，干支直 達(dá)、河海聯(lián)運的水運網(wǎng)，萬噸海輪可深入漢堡港。 ( 1 ) 相關(guān)法律和體制設(shè)置 德國有