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拆遷安置補(bǔ)償中生存保障因素研究 ( 法學(xué)碩士論文摘要) 專業(yè)：憲法學(xué)與行政法學(xué) 研究方向：行政法學(xué) 作者姓名：董禮潔 指導(dǎo)教師：朱芒教授 城市的發(fā)展是一個(gè)長期的過程，我國的城市建設(shè)經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展已經(jīng)從 “建設(shè)時(shí)代”進(jìn)入到“重建時(shí)代”。在“重建時(shí)代”中，要使得城市能夠進(jìn)一步 發(fā)展，我們必須對原有的舊城區(qū)進(jìn)行拆除、重建。拆遷制度應(yīng)運(yùn)而生。由于拆遷 制度涉及到各方面的利益，特別是關(guān)系到舊城區(qū)原住居民的切身利益。在實(shí)踐中， 拆遷成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素，引發(fā)了一系列的問題，己經(jīng)成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注 的焦點(diǎn)。 但是，眾人對于拆遷制度的關(guān)注，僅僅集中在提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以保障公民的 財(cái)產(chǎn)權(quán)，而沒有注意到，在拆遷補(bǔ)償中，不僅僅是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償，還涉及 到對公民生存權(quán)的保障。 本文試圖對拆遷的安置補(bǔ)償進(jìn)行解析，將其中對公民進(jìn)行生存照顧的內(nèi)容分 解出來，以明晰現(xiàn)階段我國拆遷安置補(bǔ)償?shù)膶?shí)際構(gòu)成狀況。筆者為了對拆遷有更 為深入的了解，對相關(guān)政府部門、被拆遷居民和動(dòng)遷公司進(jìn)行了多次調(diào)研，并且 還在某動(dòng)遷公司實(shí)習(xí)了兩個(gè)月，本文的寫作就是在上述材料的基礎(chǔ)上形成的。 本文除了導(dǎo)言和結(jié)語外，共分為四章，第一章首先解釋為何國內(nèi)學(xué)界都將拆 遷補(bǔ)償納入財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)姆秶M(jìn)行研究，而本文為何選取生存權(quán)這個(gè)角度作為切入 點(diǎn)。第二章從靜態(tài)的制度層面看我國拆遷制度的發(fā)展變化，分析其中所體現(xiàn)的生 存保障的因素。第三章將視角從靜態(tài)的制度轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的實(shí)際操作層面，研究制度 在實(shí)踐中的實(shí)際運(yùn)行狀況。第四章則對文本意義上和實(shí)際運(yùn)作中的拆遷安置補(bǔ)償 制度的差別進(jìn)行梳理，并分析其原因。 關(guān)鍵詞：舊城改造拆遷安置補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)權(quán)保障生存權(quán)保障 s t u d yo ft h ef a c t o r so ft h es u r v iv ai g u a r a n t e e a il o c a t i o na n dc o m p e n s a t i o no fd e m o ii t i o n ( a b s tr a c to fds s e r t a tio nf o rl l md e g r e e ) m a j o r ：o o n s t i t u t i o n a ia n da d m i n is t r a t i v el a w r e s e a r c hf i e ld ：a d m i n is t r a t i v el a w a u t h o r ：l i j i ed o n g t u t o r ：p r o f e s s o r z h u m a n g n u r b a nd e v elo p m e n tisalo n g t e r mc o u r s e ：o u tc o u n t r y sc o n s t r u c ti o n s h a v ep a s s e df o rs e v e r a lt e ny e a r sw h i c hi sf r o m “t h ee r ao fb u i l d i n g ” t o “t h ee r ao fr e b u i l d i n g ”i nt h e “t h ee r ao fr e b u i i d i n g ”i no r d e r t om a k et h eu r b a nm a k em o r ep r o g r e s s ，w em u s tp u lld o w na n dr e b u ii dt h e o r i g i n a tu r b a nz o n e t h es y s t e mo fd e m o l i t i o ne m e r g e sa st h et i m e sr e q u i r e b e c a u s ei tc o m ed o w nc ot h ei n t e r e s t so fe v e r ya s p e c t s ，e s p e c i a l l yt ot h e o r i g i n a lr e s i d e n t s u l t i m a t ei n t e r e s t s ，i tb e c o m e st h ef o c u so ft h eg r o p e o ft h et h e o r e t i c a la n dt h eg r o p eo ft h ep r a c t i c e ，w h i c hh a sb e c o m et h e s o c i a l i n s t a b i l i t ya n dc a u s eas e r i e so fp r o b l e m h o w e v e r ，p e o p l ep a ym o r ea t t e n t i o nt oe n h a n c i n gt h es t a n d a r do ft h e c o m p e n s a t i o n ，a n dp a y n oa t t e n t i o nt ot h ef a c t o r so ft h es u r v i v a l g u a r a n t e e t h et h e s i st r i e st op a r s et h ea l l o c a t i o na n d c o m p e n s a t i o n o f d e m o t i t i o n ，d e p a r tt h ef a c t o r so ft h es u r v i v a lg u a r a n t e ef r o mi ta n dm a k e c l e a ro fn i no r d e rt oh a v i n gd e e p e ru n d e r s t a n d i n gi nd e m o l i t i o n ，i i n v e s t i g a t et h er e l a t e dg o v e r n m e n td e p a r t m e n t ，t h eo r i g i n a lr e s i d e n ta n d t h ec o r p o r a t i o nw h i c hp r a e t i s et h ed e m o l i t i o na n de x e r t i s ei n i tf o rt w o m o n t h t h et h e s i sisf i n is h e do rt h eb a s i so ft h e s e t h isa r t i c l ei sd i v i d e di r i t e6c h a p t e r s e x c e p tt h ei n t r o d u c t i o na n d c o n c l u s i o n t h eo t h e rc h a p t e r s s t r u c t u r ei sa sf o l l o w e d ：c h a p t e ri ： d is c u s sw h yt h et h e o r e t i c a lg r o p ei n q u i r e si tw i t h i np r i r a t ep r o p e r t y r i g h t h e r ew ew i i id i s c u s st h es a m et o p i cb u tw i t h i nt h es u b s i s t e n tr i g h t v i e w c h a p t e r2 ：a n a l y z et h ef a c t o r so ft h es u r v i v a lg u a r a n t e ef r o mt h e l a yo ft h ed e m o l i t i o ns y s t e m c h a p t e r3 ：c h a n g et h ea n g l eo fv i e wf r o m t h es t a t i cl a yt ot h ed y n a m i cl a yt or e s e a r c ht h ep r a c t i c e c h a p t e r4 c o m p a r et h es t a t i el a yw i t ht h ed y n a m i cl a ya n da n a l y z et h er e a s o n k e y w o r d ：r e b u i l dt h eo l du r b a nz o n e a 1 o c a t i o na n dc o m p e n s a t i o n d e m o l i t i o n g u a r a n t e eo ft h ep r o p e r t yr i g h tg u a r a n t e eo ft h er i g h t s u b s l s t e n c e o f t 0 拆遷安置補(bǔ)償中生存保障因素的研究 導(dǎo)言 一、問題的提出 1 0 多年前，美國未來研究會(huì)( i a f ) 為美國建筑協(xié)會(huì)( a i a ) 提出了2 0 0 0 年 構(gòu)想計(jì)劃，其中對未來發(fā)展趨勢的預(yù)測為，2 0 世紀(jì)末及以后的個(gè)時(shí)期為“重 建時(shí)代”。由于現(xiàn)有建筑物逐年在變舊和增多，翻修重建房屋的需求必然會(huì)在長 時(shí)期內(nèi)持續(xù)增長。9 0 年代以后，由于城區(qū)缺少新建房屋用地，公眾普遍關(guān)注保 存當(dāng)?shù)刂ㄖ由隙惙ㄓ欣谌藗儼雅f房內(nèi)部翻新，所有這些都將有助于使 “建設(shè)時(shí)代”轉(zhuǎn)變到“重建時(shí)代”。 我國城市建設(shè)發(fā)展雖說還未到達(dá)發(fā)達(dá)國家的水準(zhǔn)，但是城市舊城區(qū)各項(xiàng)設(shè)施 暴露出越來越多的矛盾，居住環(huán)境質(zhì)量已成為城市政府和市民共同關(guān)心的重大問 題，全國現(xiàn)有近3 0 億平方米住宅中，有1 3 左右需要加以改造或改善，舊城改 造工作己作為一項(xiàng)綜合性的重大工程提到各級(jí)政府的日程上來。2 上海作為個(gè)具有上百年歷史的城市，在城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的同時(shí)，中心城 區(qū)的舊城改造也逐漸成為困擾城市發(fā)展的難題之一。上海的舊城區(qū)人口密度大， 原有的建筑和配套設(shè)施也逐漸跟不上時(shí)代的需求。因此，從改革開放以來，特別 是進(jìn)入九十年代以后，舊城改造的力度逐年增加，而進(jìn)行舊城改建的前提就是對 特定地塊的居民進(jìn)行搬遷，將一些危棚簡屋、舊式里弄等不適宜居住的房屋拆除， 正是在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，舊城改造逐步制度化，并且形成了一整套制度拆遷制 度。 拆遷制度就不同于征用制度，也不同于征收制度。在我國特定的產(chǎn)權(quán)制度下， 城市土地均為國家所有，而土地上的附著物房屋的性質(zhì)可以分為兩類：一是 私有房屋，二是公有房屋。針對這兩種不同所有權(quán)性質(zhì)的房屋，拆遷的實(shí)質(zhì)也是 截然不同的。但是，無論是私有房屋還是公有房屋，其作為城市生活最基本的生 存保障的實(shí)質(zhì)是相同。特別是隨著城市房屋拆遷規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市房屋拆遷 1 轉(zhuǎn)q l 白薄貴培，坦懷編詳9 0 年代美國建筑發(fā)展趨勢，建筑學(xué)報(bào)1 9 9 1 年第1 0 期。 2 參見張松著歷史城市保護(hù)學(xué)導(dǎo)論文化遺產(chǎn)和歷史環(huán)境保護(hù)的一種整體性方法，上坶科學(xué)技術(shù)出版 社2 0 0 1 年版第2 頁。 呈現(xiàn)如下兩個(gè)明顯特征：一是拆遷項(xiàng)目相對集中。二是在被拆遷戶中，低收入、 低補(bǔ)償款的拆遷居民比例呈增加趨勢。3 拆遷的直接目的當(dāng)然是為了進(jìn)行舊城區(qū) 的改造，但是當(dāng)面對大量的低收入、低補(bǔ)償款的拆遷居民時(shí)，是否還有一些其他 的因素被納入考量的范圍? 拆遷安置補(bǔ)償過程中，除了對房屋的價(jià)值或者使用價(jià) 值進(jìn)行補(bǔ)償外，是否還考慮到城市居民的生存狀況的保障? 帶著這一系列的問題，本文試圖通過對拆遷制度的制度層面及操作層面進(jìn)行 解析，分析在拆遷補(bǔ)償過程中，是否體現(xiàn)了對城市居民的生存保障的關(guān)懷以及其 實(shí)現(xiàn)的程度。 二、研究方法、文章結(jié)構(gòu) 本文除采用了法學(xué)傳統(tǒng)的研究方法外，還穿插了實(shí)證分析和歷史比較的方 法。通過一系列的調(diào)研、實(shí)習(xí)并結(jié)合相關(guān)文字資料，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面剖析 拆遷制度的整個(gè)過程，回顧制度發(fā)展變化的過程，分析對制度產(chǎn)生影響的各個(gè)因 素，力求客觀地揭示其在實(shí)然中的樣態(tài)及其所體現(xiàn)的內(nèi)涵。 正文共分四部分： 第一章首先解釋國內(nèi)學(xué)界都將拆遷補(bǔ)償納入財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)姆秶M(jìn)行研究，而本 文為何選取生存權(quán)這個(gè)角度作為切入點(diǎn)。 第二章從靜態(tài)的制度層面看我國拆遷制度的發(fā)展變化，分析其變化的原因以 及其中所體現(xiàn)的生存保障的因素。 第三章將視角從靜態(tài)的制度轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的實(shí)際操作層面，研究制度在實(shí)踐中的 實(shí)際運(yùn)行狀況。 第四章則對文本意義上和實(shí)際運(yùn)作中的拆遷安置補(bǔ)償制度的差別進(jìn)行梳理， 并分析其原因。 第一章我國拆遷3 1 、償與公民生存權(quán)保障的關(guān)系 第一節(jié)拆遷補(bǔ)償與權(quán)利保障 一、學(xué)界的意見 近幾年束，在我國各大城市進(jìn)行的大規(guī)模舊城改造建設(shè)，通過房屋拆遷，不 3 參見趙路興、周江著當(dāng)前城市房屋拆遷中的主要問題與政策建議城市開發(fā)2 0 0 4 年第】5 期 2 同程度地提高和改善了城市環(huán)境和市民的居住條件。因?yàn)榉康禺a(chǎn)開發(fā)與房屋拆遷 直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，是涉及房產(chǎn)、土地、拆遷補(bǔ)償、建筑管理等多 方面的系統(tǒng)工程，而不是單純的市場行為，所以單項(xiàng)突進(jìn)必然引發(fā)矛盾。城市居 民的房產(chǎn)往往是一個(gè)家庭的命脈，承載著太多的東西。危房的背后隱含著居民收 入低、住房分配不合理等一系列歷史問題，危改面對的大多數(shù)居民屬于經(jīng)濟(jì)實(shí)力 只能承受低租金住宅的社會(huì)弱勢群體。對于大多數(shù)居民來說，處在市中心的平房 住宅雖然破舊，卻是賴以生存的棲身之所，而且，房屋因歷史、文化、時(shí)間傳承 等因素具有特殊的價(jià)值。可是，隨著大規(guī)模的危房改造拆遷，這一切都隨之消失， 致使有的家庭因拆遷造成生活水準(zhǔn)下降，甚至陷入新的貧困。 目前，以房屋拆迂和居民安置為中心的城市拆遷糾紛愈發(fā)凸顯，己引起了我 國政府和社會(huì)各界人士的關(guān)注。有的學(xué)者對拆遷中的問題進(jìn)行了歸納，主要是： 1 、被拆遷人因拆遷陷入新的貧困；2 、擅自降低拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安置補(bǔ)償不合理； 3 、評估機(jī)制不完善，導(dǎo)致拆遷糾紛；4 、開發(fā)商享受著暴利：5 、政府職能的缺 失，導(dǎo)致拆遷糾紛；6 、拆遷公司的不規(guī)范，造成拆遷糾紛；7 、土地市場上的違 規(guī)操作，造成拆遷糾紛。4 在實(shí)踐中，引發(fā)拆遷爭議的實(shí)際問題也是被拆遷人對補(bǔ)償安置的金額不滿， 因此，對于拆遷問題研究的出發(fā)點(diǎn)就集中于增加被拆遷人的補(bǔ)償金額，其理論依 據(jù)就是要保障被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，使其得到公平的補(bǔ)償。特別是2 0 0 4 年憲法 修正案的出臺(tái)，房屋拆遷中的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)再度成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。 學(xué)者們對拆遷的全過程進(jìn)行解析，從各個(gè)環(huán)節(jié)著手對被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行 保護(hù)，主要是以下幾個(gè)方面： 一是要求對被拆遷人的土地價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。隨著房屋的商品化和2 0 0 1 年國 務(wù)院頒布新的城市房屋拆遷管理?xiàng)l例將“區(qū)位”j 確定為拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)之 一，要求對被拆遷人的土地價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)暮袈暰驮絹碓礁摺Ｓ捎诜康禺a(chǎn)的不可 移動(dòng)性，區(qū)位對于決定房地產(chǎn)價(jià)值的意義越來越重要。 有的學(xué)者認(rèn)為：作為拆遷對象的房地產(chǎn)是具有特定經(jīng)濟(jì)意義的商品。它的價(jià) 格具有可變性。嚴(yán)格地說是土地價(jià)格具有可變性，由于建筑條件的變化，土地價(jià) 4 參見馮勝東著關(guān)于城鎮(zhèn)改造與房地產(chǎn)開投建設(shè)中拆遷問題的調(diào)查，中國房地產(chǎn)金融2 0 0 4 年第4 期。 5 區(qū)位是指某房屋的地理位置，主要包括在城市或區(qū)域中的地位，與其它地方來往的便捷性，與重要場 所( 蝴市中心、機(jī)場、港口、車站、政府機(jī)關(guān)等) 的距離，同剖環(huán)境、景觀等。 3 格在拆遷前和拆遷后具有兩個(gè)不同的價(jià)值量。拆遷補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際公式：補(bǔ)償 價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)= ( 拆遷前房地產(chǎn)價(jià)格+ 房地產(chǎn)建筑面積) + 補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)貼。該補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)貼 就是針對土地價(jià)格上升后，開發(fā)商對于被拆遷人的補(bǔ)貼。6 還有的學(xué)者參照農(nóng)村土地征用制度，提出“城市房屋拆遷的土地安置補(bǔ)償金 依照城市土地不同級(jí)差，比照鄰近征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，選取8 0 的比例系數(shù)予 以確定國有劃撥土地使用權(quán)的適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！?二是針對拆遷制度中的評估環(huán)節(jié)提出一些意見。由于2 0 0 1 年的城市房屋 拆遷管理?xiàng)l例將房屋的市場價(jià)格作為拆遷補(bǔ)償安置的依據(jù)，對被拆遷房屋的市 場價(jià)格進(jìn)行評估成為現(xiàn)行拆遷制度不可或缺的必要環(huán)節(jié)。針對現(xiàn)行評估機(jī)制的問 題，學(xué)者們提出了自己的意見： 一些學(xué)者針對現(xiàn)行評估機(jī)制所采用的“市場比較法”8 ，提出了其它的評估 方法，如成本法、假設(shè)開發(fā)法9 、收益法等，針對不同的房屋采取不同的評估方 法。實(shí)際上，在我國，由于現(xiàn)行的建筑許可制度，在城市中私人自行建造房屋幾 乎是不可能的。而拆遷則是以開發(fā)項(xiàng)目為前提的，所以開發(fā)是拆遷的必然結(jié)果， 而不僅僅是一種假設(shè)。采用假設(shè)開發(fā)法所得的評估價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場比較法， 因?yàn)樗鼘㈤_發(fā)后的預(yù)期利益也計(jì)算在內(nèi)。 三是致力于借助政府或第三方的力量，保障被拆遷人的財(cái)產(chǎn)利益。一種思路 是把拆遷過程看作對拆遷當(dāng)事人利益的一次重大調(diào)整過程，基于雙方地位的明顯 不平等，要求政府通過政策因素在兼顧拆遷當(dāng)事人雙方利益的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)保護(hù) 被拆遷人的利益?！傲硪环N思路是借助社會(huì)及第三方的力量，對拆遷項(xiàng)目進(jìn)行社 會(huì)評估?！?總之，無論是要求對被拆遷人的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償、采用新的評估方法還 是借助第三方的力量，學(xué)者們都是根據(jù)實(shí)踐中所普遍存在的被拆遷人補(bǔ)償不足的 問題出發(fā)，為了保障被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從拆遷制度的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)各種制度， 6 參見楊亦喬著城市拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值基礎(chǔ)及其量的確定，中國房地產(chǎn)2 0 0 2 年第5 期。 7 參見孔祥云著城市房屋拆遷涉及土地補(bǔ)償問題的探討中國房地產(chǎn)2 0 0 2 年第2 期。 8 市場比較法是將估價(jià)對象( 在此為拆遷房屋典型樣本) 與在估價(jià)時(shí)點(diǎn)的近期有過交易的類似房地產(chǎn)進(jìn)行 比較- 對這些類似虜?shù)禺a(chǎn)的成交價(jià)格敞合理的修正，以此估算估價(jià)對象的客觀合理價(jià)格的方法。 9 假設(shè)開發(fā)法是項(xiàng)計(jì)估價(jià)對象開技完成后的價(jià)值，扣除預(yù)計(jì)的正常開發(fā)成本、稅費(fèi)和利潤等，以此估算估 價(jià)對象的客觀合理價(jià)格或價(jià)值的方法。參見饒春平著城市房屋拆遷補(bǔ)償估價(jià)研究，中國房地產(chǎn)2 0 0 2 年第3 朗。 參見常青著關(guān)十拆遷估價(jià)和拆遷補(bǔ)償?shù)囊恍┧伎贾袊康禺a(chǎn)2 0 0 4 年第6 期。 ”參見朱東愷，施國慶箸城市拆遷呼峨項(xiàng)目社會(huì)評價(jià)制度* ，小城鎮(zhèn)建設(shè)2 0 0 4 年第3 期。 4 確保被拆迂人得到足額的補(bǔ)償。 二、生存因素：財(cái)產(chǎn)權(quán)保障所掩蓋的問題 2 0 0 1 年國務(wù)院對城市房屋拆遷管理?xiàng)l例進(jìn)行了修改，將拆遷安置補(bǔ)償 的標(biāo)準(zhǔn)從按照面積計(jì)算改為按照被拆遷房屋的市場評估價(jià)格計(jì)算。這次修改更加 強(qiáng)化了拆遷安置補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)保障因素，以房屋的市場評估價(jià)格作為支付補(bǔ)償?shù)臉?biāo) 準(zhǔn)。2 0 0 4 年的憲法修正案加強(qiáng)了對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，以此為契機(jī)，在拆遷中 保障被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)的呼聲越來越高。 但是，在城市房屋拆遷規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，城市房屋拆遷呈現(xiàn)如下兩個(gè)明 顯特征：一是拆遷項(xiàng)目相對集中。二是在被拆遷戶中，低收入、低補(bǔ)償款的拆遷 居民比例呈增加趨勢。據(jù)南京市統(tǒng)計(jì)，在己備案的1 0 4 6 2 份拆遷補(bǔ)償協(xié)議中，5 萬元以下的被拆遷居民占備案總戶數(shù)的1 5 4 5 ，1 0 萬元以下的被拆遷居民占備 案總戶數(shù)的4 6 5 5 ，“雙困家庭”約占拆遷總戶數(shù)的6 。” 從上述數(shù)據(jù)我們不禁有這樣的疑問，城市中的弱勢群體，其本身所擁有的財(cái) 產(chǎn)是極為有限的，僅僅從財(cái)產(chǎn)保障的角度出發(fā)，是否足以解決根本問題。回過頭 來，再審視一下相關(guān)的拆遷安置的法規(guī)，我們可以從中發(fā)現(xiàn)一些規(guī)定與財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償 的原則不相容?，F(xiàn)行的拆遷安置補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)就是房屋的市場評估價(jià)格，被拆 遷居民的安置補(bǔ)償金額都是在該評估價(jià)格的基礎(chǔ)上計(jì)算出來的。房屋價(jià)格的市場 評估主要有兩種模式：一種模式是完全按照市場評估方法，即由房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu) 按照建設(shè)部房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范對被拆遷房屋進(jìn)行價(jià)值評估，然而在評估價(jià)值基 礎(chǔ)上，為了保障被拆遷人中的部分弱勢群體的利益，政府給以一定的補(bǔ)貼。另一 種模式是參照市場評估辦法，結(jié)合政府對被拆遷人中的部分弱勢群體的保障政 策，對市場評估辦法進(jìn)行了具體規(guī)定，以提高拆遷房屋的市場評估價(jià)格，也就是 說政府的保障政策通過房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的評估來實(shí)現(xiàn)?！睙o論是在評估價(jià)基礎(chǔ)上 給與補(bǔ)貼還是具體規(guī)定評估辦法以提高市場評估價(jià)格，實(shí)際上都是政府對被拆遷 房屋的補(bǔ)償單價(jià)進(jìn)行干預(yù)，使其不僅僅體現(xiàn)為一種市場價(jià)格。 在實(shí)踐中也存在這樣的情況：即使被拆遷人得到完全的補(bǔ)償，仍然不能購得 達(dá)到最低限度適宜居住的房屋。對于這種情況，一般被拆遷人會(huì)提出困難申請， ”參見前- j f 灃3 。 ”參見任信龍著蛐市厲屋拆遷補(bǔ)償中市場f f 估與政府調(diào)控辦法的探討( 評估) 中國房地產(chǎn)2 0 0 2 年第 8 期。 要求給與適當(dāng)照顧。針對這種情況，動(dòng)遷公司一般會(huì)給與照顧，超額支付較高的 補(bǔ)償款，使其獲得的補(bǔ)償金足以買到最低限度適宜居住的房屋。對于超額支付的 款項(xiàng)，我們應(yīng)該如何認(rèn)定，顯然它已經(jīng)不是財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償了，而轉(zhuǎn)化為對被拆遷人的 生存關(guān)懷，是對其基本的生存條件的保障。有些學(xué)者已經(jīng)觸及到了這一方面的內(nèi) 容，將保障居住權(quán)因素列為拆遷過程所要考慮的政策因素。“還有的學(xué)者更為深 入地指出：老百姓對土地和房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是基本生存權(quán)利。不論是出于何種目 的，征地拆遷都必須得到原所有者和使用者的完全同意，并給予足夠的補(bǔ)償和相 應(yīng)的安排，以保障其基本生存權(quán)利不受到侵害?！?顯然，在整個(gè)拆遷安置補(bǔ)償制度中，不僅僅涉及到財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膯栴}，還涉及 到其他一些因素，如針對被拆遷居民生存狀況的改善，即生存照顧。但是，在這 種生存照顧在拆遷過程中究竟如何體現(xiàn)的? 其實(shí)現(xiàn)的機(jī)制又是怎樣的? 我們可 以通過考察拆遷制度的文本和實(shí)際運(yùn)行中的狀況逐步明確。 第二節(jié)拆遷補(bǔ)償與生存權(quán)保障 一、拆遷的涵義及其原則 我國現(xiàn)有的法律文件中沒有對拆遷作一個(gè)明確的定義，拆遷的概念是一個(gè)在 實(shí)踐中逐步形成、發(fā)展并且逐漸走向規(guī)范的概念。從一開始，拆遷之是一個(gè)相對 模糊的概念，其基本的含義是：對土地上的建筑物進(jìn)行拆除，對建筑屋內(nèi)的居民 和單位進(jìn)行安置。對于拆遷的主體，并沒有法律上的限制。經(jīng)過實(shí)踐的運(yùn)作， 拆遷的概念逐步規(guī)范化。t 9 9 1 年國務(wù)院頒布了城市房屋拆遷管理?xiàng)l例首次 以行政法規(guī)的形式對拆遷制度作出了原則性的規(guī)定，并且對拆遷的主體拆遷 人和被拆遷人的定義作出了規(guī)定。此后，拆遷的概念逐步穩(wěn)定下來，拆遷制度也 逐步走向規(guī)范化。 與此相伴，拆遷的指導(dǎo)原則也隨著時(shí)代的變化而呈現(xiàn)出不同的特征。在八十 年代，拆遷制度貫穿的原則是“節(jié)約”，上海市拆遷房屋管理辦法第三條規(guī)定： ”參見林海濱著房屋拆迂補(bǔ)償價(jià)格構(gòu)想評估方法構(gòu)想以廣州市的相撞分析為例，廣州市經(jīng)濟(jì)管理 十部學(xué)院學(xué)報(bào)2 0 ( 3 年第2 期。 ”參見張曙光著征地拆遷案的法律經(jīng)濟(jì)分析，中國土地2 0 0 4 年第5 期。 ”參見卜海市拆i 王房崖管理辦法( i 海市人大常委會(huì)1 9 8 2 年1 0 月2 8 日滬會(huì)( 1 9 8 2 ) 2 3 號(hào)文批準(zhǔn)上海 市人氏政府1 9 8 2 年1 1 月8l i 滬府發(fā)( 1 9 8 2 ) 1 1 5 號(hào)文頒布施行) 的規(guī)定，拆遷人既可以是本單位，也可 以是它任何單位。 6 各項(xiàng)建設(shè)必須按照城市總體規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌安排。要切實(shí)貫徹勤儉節(jié)約的原則， 盡量少拆房屋。必須拆除房屋時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量避免拆除質(zhì)量較好的房屋。當(dāng)時(shí)，由 于資金的匱乏，拆遷的量與現(xiàn)在相比非常小，同時(shí)，基本上是一種政府計(jì)劃控制 下的行為，對于成片居住房屋的拆遷其目的主要是改善居民的居住條件。 到了九十年代以后，由于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，房屋以及土地的商 業(yè)價(jià)值目益顯現(xiàn)，對于中心城區(qū)的拆遷人日益增多，投資的主體也從政府逐步轉(zhuǎn) 向開發(fā)商。拆遷的目的也轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘信f區(qū)改造、生態(tài)環(huán)境改善和保護(hù)文物古跡等 多重目的。但是，對于被拆遷的居民來說，改善居住環(huán)境仍然是最為直接的利益 所在。 二、生存權(quán)保障與生存照顧 ( 一) 生存權(quán)概念產(chǎn)生的背景 生存權(quán)最早出現(xiàn)在1 9 1 9 年德國的魏瑪憲法第1 1 5 條第1 款：“經(jīng)濟(jì)生活的秩 序，必須符合具有保障任何人之值得作為人的生活目的的正義原則?！睉?zhàn)后，各 國紛紛將生存權(quán)寫入憲法，1 9 4 8 年世界人權(quán)宣言、1 9 6 6 年通過的國際人權(quán) 公約的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約也明確規(guī)定了對生存權(quán)的保障。 從生存權(quán)產(chǎn)生的時(shí)間背景來看，我們可以發(fā)現(xiàn)它是在資本主義的高度發(fā)展和 企業(yè)的大規(guī)?；鋲艛嘀溥M(jìn)入了普遍化階段，貧困和失業(yè)等資本主義弊病， 開始給社會(huì)投下巨大的陰影。而且，這樣的貧困和失業(yè)并非是由于個(gè)人的懶惰而 造成的，而是由于資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的必然性所造成的，對于貧困與失業(yè)的 解決和救濟(jì)，應(yīng)該由社會(huì)甚至由國家來進(jìn)行。為此，對國民的社會(huì)生活尤其是經(jīng) 濟(jì)生活，國家應(yīng)該通過財(cái)政等手段，積極地加以干預(yù)。通過這樣的措施，來確保 所有階層的國民能過像人那樣的文化性的最低限度生活，使國民中的每個(gè)人，在 實(shí)際生活中確實(shí)能實(shí)現(xiàn)自由和平等。在當(dāng)時(shí)的情況下，如果光靠資本主義社會(huì)的 抽象的法律上的自由權(quán)體系，已經(jīng)不能保證國民在社會(huì)生活中應(yīng)有的尊嚴(yán)。所以， 作為對此的一種補(bǔ)充，旨在具體保障個(gè)人現(xiàn)實(shí)生活的生存權(quán)，就登上了政治生活 的舞臺(tái)。 ( 二) 生存權(quán)概念的界定 生存權(quán)，作為明確的法律概念，最早見于奧地利具有空想社會(huì)主義思想傾向 7 參見林來掩著從憲法州范到規(guī)范憲法規(guī)范憲法學(xué)的一種前言，法律出版社2 0 0 1 年版，第2 2 1 頁。 8 參見火須戧i ! | j 菩，林浩譯生存權(quán)論，法律出版社2 0 0 1 年版，第1 2 1 3 頁。 ， 的法學(xué)家安東門格爾1 8 8 6 年寫成的全部勞動(dòng)權(quán)史論，在此生存權(quán)被揭示為： 在入的所有欲望中，生存的欲望具有優(yōu)先地位。社會(huì)財(cái)富的分配應(yīng)確立一個(gè)是所 有人都能夠獲得與其生存條件相適應(yīng)的基本份額的一般客觀標(biāo)準(zhǔn)，“社會(huì)成員根 據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)具有向國家提出比其他具有超越生存欲望的人優(yōu)先的、為維持自己生 存而必須獲得的物和勞動(dòng)的要求的權(quán)利”，這種由個(gè)人按照生存標(biāo)準(zhǔn)提出而靠國 家提供物質(zhì)條件保障的權(quán)利是生存權(quán)?！贝撕?，人們往往在各種語境中使用這個(gè) 概念，主要有以下幾種： l 、狹義的生存權(quán)，有些學(xué)者將生存權(quán)的概念固定在生命權(quán)的框架內(nèi)，認(rèn)為 生存權(quán)作為法律概念通常是指人的生命不受非法剝奪的權(quán)利，也包括每一個(gè)生命 得以延續(xù)的生活條件之權(quán)利?！? 2 、廣義的生存權(quán)，除了對人的生命權(quán)進(jìn)行保障外，大多數(shù)學(xué)者將生存權(quán)與 社會(huì)基本權(quán)利、給付行政等概念相聯(lián)系。“生存權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。指公 民為維持其生存，可以向國家要求給與生活保障、物質(zhì)幫助的權(quán)利。生存權(quán)包括： ( 1 ) 公民的生存能力，且目前已能生存者。國家不能剝奪其生存的權(quán)利。( 2 ) 對沒有生存能力的人，如老弱傷殘者，國家應(yīng)積極提供生活保障，使其得以生存。 ”生存權(quán)，是指人的生命得以延續(xù)的權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息 權(quán)和獲得生活救濟(jì)的權(quán)利等。它不僅要求政府不侵害公民的生命和健康，而且要 求政府積極保障公民的生存條件，使公民有健康的生活的一項(xiàng)權(quán)利。2 3 3 、作為集體人權(quán)的生存權(quán)，1 9 9 1 年l o 月，中國政府發(fā)布了新中國以來第 一份人權(quán)白皮書，即中國的人權(quán)狀況其中第一次提出了生存權(quán)的概念，并指 出生存權(quán)是中國人民長期爭取的首要人權(quán)，因?yàn)椤皩τ谝粋€(gè)國家和民族來說，人 權(quán)首先是人民的生存權(quán)。沒有生存權(quán)，其他一切人權(quán)均無從談起?！边@里所講的 生存權(quán)主要是指一個(gè)國家和民族的集體權(quán)利，屬于所謂的第三代人權(quán)?！?本文所采的生存權(quán)概念僅指從社會(huì)基本權(quán)利角度出發(fā)的公民的生存保障權(quán)， 參見韓德培著人權(quán)的理論與實(shí)踐，武漢大學(xué)出版社】9 9 5 年版，第3 8 1 頁。 “參見楊成銘主編入權(quán)往學(xué)，中國方正m 版社2 0 0 4 年版，第1 1 4 硪。 “禮會(huì)基本權(quán)利，j i g 稱為受益權(quán)，是相對于傳統(tǒng)的、古典的自由基本權(quán)利而言，是與福利國家、積極國家 或省給付行政國家的國家觀相對應(yīng)的捧奉人權(quán)，不是用于對抗國家權(quán)力的濫用而產(chǎn)生的防御權(quán)，而是從一 個(gè)“人”的角度，為保證每個(gè)人能夠過上臺(tái)乎人類尊嚴(yán)的生活、保障個(gè)人的自由，而要求國家承擔(dān)的積極 采取措施建立某種劉澮福利制度及提供基本生存照顧、使個(gè)人免受社會(huì)上其他人的侵犯的義務(wù)。 參見荽士林等主編憲法學(xué)辭書，當(dāng)代世界出版社l 9 9 7 年版，第7 2 頁。 。參見謝鵬程醬公民的基本權(quán)利，中國社會(huì)科學(xué)出版社l 9 9 9 年版，第7 0 頁。 參見詐崇德主編：憲法( 2 l 吐紀(jì)法學(xué)系列教材) ，中國人民大學(xué)出版社i9 9 9 年版，第1 7 9 頁。 8 它要求國家的職能不應(yīng)限于保障公民的合法權(quán)利和謀求社會(huì)福祉的增進(jìn)，還應(yīng)積 極為人們提供康樂的生活，即“免于貧困的自由”! 這既是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利， 又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的目的。 ( 三) 生存權(quán)保障在中國的表現(xiàn)形態(tài)生存照顧 我國憲法史上最早在憲法文本上涉及生存權(quán)的是中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法 2 5 ，中華民國憲法( 1 9 4 6 ) 第1 5 條規(guī)定中直接使用了“生存權(quán)”這一概念：“人 民之生存權(quán)、工作權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)予以保障?！毙轮袊闪⒑螅覀儧]有直接使用 “生存權(quán)”這一概念，但是，作為一個(gè)社會(huì)主義國家，保證其公民能夠有良好的 生存狀況是其立國的基本目的。因此，建國以來，我國逐步形成了高度集中的計(jì) 劃經(jīng)濟(jì)體制，并從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，參考前蘇聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)模式，建立 了勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。5 0 年代初期建立的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度是以按勞分配為原則的，要 使每一個(gè)城市人都能夠生存下去，必須使他們成為勞動(dòng)者。因此，解決生活出路 的基本思路就是高就業(yè)，通過高就業(yè)，使每一個(gè)城市勞動(dòng)者獲得社會(huì)收入來源， 并通過固定工制度的推行，使得每個(gè)城市勞動(dòng)者都能夠獲得固定收入來源，并逐 步形成了“企業(yè)辦社會(huì)”的模式，企業(yè)在社會(huì)保障中起著主導(dǎo)作用，到1 9 6 9 年 徹底轉(zhuǎn)化為企業(yè)保險(xiǎn)?！敝袊揽扛鞣N公有制的企業(yè)承擔(dān)起保障公民生存權(quán) 的責(zé)任。 但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，國有企業(yè)改革的普遍展開，原先穩(wěn)固的保 障體制受到巨大的沖擊。企業(yè)已經(jīng)無力再承擔(dān)職工特別是退休職工的生活保障職 能。順應(yīng)這一趨勢，失業(yè)保險(xiǎn)制度的確立，養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)的社會(huì)化以及 城市居民生活最低保障制度的建立使政府或者說社會(huì)代替企業(yè)成為保障公民生 活質(zhì)量的最后屏障，使單位回歸到僅僅是工作場所的地位。從法律制度上來看， 雖然歷次憲法都對公民的勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)和物質(zhì)幫助權(quán)作出規(guī)定，2 7 現(xiàn)行憲法第 ”中華民國訓(xùn)政時(shí)期約法( 1 9 3 1 年) 該法第4 章( 國計(jì)民生) 第4 2 條規(guī)定：“為預(yù)防及救濟(jì)因傷娥廢 老而不能勞動(dòng)之農(nóng)民工人等，國家應(yīng)施行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度?！钡? 6 條規(guī)定：“現(xiàn)役軍人因服役而致殘廢者國 家應(yīng)施以相當(dāng)之救濟(jì)?！?玷1 9 6 9 年國務(wù)院關(guān)于國營企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見( 草案) 取消了勞動(dòng)保險(xiǎn)金制度，規(guī)定 國營企業(yè)一i 再提取勞動(dòng)保險(xiǎn)余，勞動(dòng)保險(xiǎn)支出全部由企業(yè)作為“營業(yè)外支出”處理。從此以后，單位對于 其職丁來說，已經(jīng)不僅僅是一個(gè)工作的場所，其所承擔(dān)的職能已經(jīng)涵蓋到禮會(huì)生活的方方面面。 。1 9 5 4 年中華人民共和國憲法第9 3 條規(guī)定：“中華人民共和圍勞動(dòng)者在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力 的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施， 保證勞動(dòng)者享確這種權(quán)利?！钡? 5 條規(guī)定：“中華人民共和國保障公民進(jìn)行科學(xué)研究，文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他 殳化活功的自由。國家對f 從事科學(xué)、教育、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵(lì) 和幫助?！? 9 7 5 年中牛人民共和國憲法第2 7 條第2 款規(guī)定：“勞動(dòng)者有休息的權(quán)利在年老、疾病或 喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！? 9 7 8 年中華人民菸和國憲法笫5 0 條規(guī)定：“勞動(dòng)者 9 4 4 條和第4 5 條也具體規(guī)定了公民勞動(dòng)權(quán)和物質(zhì)幫助權(quán)等生存權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。但 是，在我國，生存權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一種法律意義上的權(quán)利，公民還不能僅僅依據(jù)憲 法的有關(guān)規(guī)定要求國家履行保障其生存權(quán)的義務(wù)，因此，可以說完全意義上的生 存權(quán)在我國還不存在，其僅僅表現(xiàn)為種政府對于公民的生存照顧的責(zé)任。 三、小結(jié)：拆遷補(bǔ)償制度中的生存權(quán)保障 城市房屋拆遷制度是進(jìn)行城市舊區(qū)改建的重要手段，拆遷所涉及的人群非常 龐大且結(jié)構(gòu)復(fù)雜。在拆遷過程中，對于生存狀況惡劣的弱勢群體，補(bǔ)償?shù)脑瓌t是 否僅僅是財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，政府是否還要考慮一些其他的因素，如生存照顧，以保障被 拆遷居民的生存狀況，體現(xiàn)政府對于公民生存權(quán)保障? 但是，現(xiàn)在的拆遷活動(dòng)， 資金是由開發(fā)商提供的，具體操作則是由企業(yè)動(dòng)遷公司實(shí)施的。對于這些市 場主體來說，生存照顧與追求經(jīng)濟(jì)利益是一對矛盾。因此，我們有必要考察一下， 國家是否通過法律規(guī)定對拆遷活動(dòng)進(jìn)行控制，制度上是否考慮被拆遷居民的生存 狀況因素，以及在實(shí)踐中這種生存照顧的實(shí)現(xiàn)機(jī)制又是如何運(yùn)行并得到保障的。 第二章拆遷安置補(bǔ)償制度中的生存權(quán)保障的形成 中國是一個(gè)幅員遼闊、東西部發(fā)展不均衡的國家。正是由于客觀條件的差異， 中國的法律體系歷來是一個(gè)多層次的復(fù)合式結(jié)構(gòu)。國家僅對些重要事項(xiàng)作出原 則性規(guī)定，具體制度則由各省、市、自治區(qū)進(jìn)行細(xì)化。所以各地方的具體制度呈 現(xiàn)出很大的差異性。上海是中國最大的城市，也是改革開放的前沿，同時(shí)又具有 百年以上的城市發(fā)展史。舊城區(qū)的改造是城市發(fā)展的重要課題，拆遷制度在城市 發(fā)展中具有舉足輕重的地位。因此，本文選取上海的拆遷制度作為研究的對象。 上海的拆遷制度從總體特征上來說經(jīng)歷了兩種模式的轉(zhuǎn)變，即由原來的按照 房屋面積計(jì)算安置補(bǔ)償金額的面積補(bǔ)償模式轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑辗课菔袌鰞r(jià)格計(jì)算安置 補(bǔ)償金額的市場評估價(jià)格模式。這兩種模式雖然有很大區(qū)別，但是，具體的制度 設(shè)計(jì)都在財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償以外，體現(xiàn)了對于公民生存照顧的因素。 第一節(jié)起點(diǎn)：面積補(bǔ)償模式下的生存權(quán)照顧 在年老、生病或喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國家逐步發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、公贊 醫(yī)療和臺(tái)作醫(yī)療等事業(yè)以保證勞動(dòng)肯享受這種權(quán)利。國家關(guān)懷和保障革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生 活。” i 0 所謂面積補(bǔ)償模式就是指從1 9 8 2 年上海市制定上海市拆遷房屋管理辦法 至2 0 0 1 年國務(wù)院對城市房屋拆遷管理?xiàng)l例進(jìn)行修改之前的二十年間上海所 適用的拆遷安置補(bǔ)償模式。這一階段，拆遷制度在實(shí)踐中建立并逐步完善，所以 各項(xiàng)制度的建立并不是同步的，時(shí)間上存在一定的間隔，經(jīng)過時(shí)間的磨礪，這一 模式經(jīng)歷了產(chǎn)生、完善到消亡的過程，并且最終被市場評估價(jià)格模式所代替。 一、居住房屋安置補(bǔ)償中的生存保障 拆遷安置補(bǔ)償首先將房屋分為居住房屋和非居住房屋，居住房屋是指由所有 人、使用人本人或其家庭成員用于居住的房屋。對于此類房屋安置，一般的原則 是按照被拆遷戶原住面積予以分配。2 8 但是，對于用新建住房安置原住在棚戶、 簡屋或者就是里弄房屋內(nèi)的被拆遷戶，因新建住房輔助面積增d l ：i j 設(shè)備條件改善， 分配居住面積則有所調(diào)整。人均居住面積大于四平方米的居民，其分配的住房面 積有所減??；而人均居住面積四平方米以下的居民，安置房屋在市中心建成區(qū)或 在拆遷房屋原值和就近地段的，基本維持原面積，由市中心建成區(qū)內(nèi)遷出安排在 市區(qū)邊緣地段內(nèi)的安置房的，則按照人均四平方米分配。”從該條規(guī)定中，我們 可以看出，立法者對于居住在棚戶、簡屋或者就是里弄房屋內(nèi)，且人均居住面積 小于四平方米的被拆遷居民，給予了一定的額外的補(bǔ)貼，并非完全按照財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償 原則來進(jìn)行安置的。3 0 根據(jù)該辦法第九條的規(guī)定，新建安置被拆遷戶的房屋，應(yīng) 當(dāng)按照城市規(guī)劃要求和規(guī)定的住房標(biāo)準(zhǔn)建造，其質(zhì)量高于被拆除的棚戶、簡屋或 者舊式里弄房屋，對于人均居住面積小于四平方米、居住在棚戶、簡屋或者舊式 罩弄房屋內(nèi)的被拆遷居民，其所分得的住房在使用性能上無疑高于原來的房屋。 這部分高出的利益就是對其生活狀況的改善，體現(xiàn)了對被拆遷居民的生存照顧。 在早期的拆遷中，一般都是拆除公有房屋，但是，隨著實(shí)踐的推進(jìn)，私有房 屋也進(jìn)入了拆遷的范圍。對私有房屋的所有人進(jìn)行安置補(bǔ)償，有兩種方式可供選 擇：一是私房所有人自愿出賣房屋產(chǎn)權(quán)的，則按照公有房屋的拆遷安置方法予以 安置：二是私房所有人要求保留房屋產(chǎn)權(quán)的，則參照原建筑面積用其他住房與其 等價(jià)交換，雙方按照互換房屋的面積和質(zhì)量補(bǔ)償差價(jià)。3 在第種方式中，針對 1 8 參見1 9 8 2 年頒布的上晦市拆遷房屋管埋辦往第8 條第一款 1 9 參見1 9 8 2 年頒布的上海市拆迂房屋管理辦法第8 條第二款。 如在當(dāng)時(shí)的晴鞏下純= = 部分的房屋都是公有的，房崖并不是被拆遷居民私有的財(cái)產(chǎn)，所以，這里財(cái)產(chǎn)補(bǔ) 償與我們現(xiàn)竹：所說的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償有一定區(qū)別，嚴(yán)格說來只能稱為物質(zhì)補(bǔ)償。 ”參見1 9 8 7 年修改的j 二海市拆遷房屋管理辦法第1 0 條。 公房使黑人鮑生存保障也弱樣邋照于私房所裔入。在第二犖中模式中，則純粹楚一 釋黠產(chǎn)補(bǔ)償，來涉及任何皇脊縑障靜因素。為了彌靜這一缺陷，t 9 8 8 年上海市 入撼酸霞專矮毒了上海棗捺遷穗攫餐理若予淘題靜援定，蔡中專門鐘魁按照原 蟊積互換房疆產(chǎn)權(quán)蘑，私房所有入屠住尚有豳難豹情況下，燃定私房所霄入可以 韻禱照頹起蕊積辮癆。“這羹必須滋疆翡是，在這靜媾況下懿超蠶弦魏艨，痔霆 、 的價(jià)格是較低的，畿該規(guī)定的爝面附有互換房屋價(jià)格計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定新逡多 瑟賽攫按建簸囂投每乎方米242 元詩冀；精建高爰房屢按建筑蠶彀簿平方桊4 32 元亡 算。麗互換癆屋按零絨定照顧贍饕的超過被攥邋房羼原面移 部分，鞭建 房越按上述標(biāo)準(zhǔn)增加50 計(jì)算：其他房屋按上海市癆麟估價(jià)暫行標(biāo)準(zhǔn)增加 5o 售冀。瑟瑟；雖然霹趣舔彀鼴房夔甄積積蟄揍均畜醞諼整，“徽跫，這些 規(guī)定的宗旨沒有變化，印為了保證居住有困潞的私房所有入熊夠購買劉足夠居住 靜耪蓬，保簿箕蒸奉豹生存祭釋。 剿1 9 9 1 年粒關(guān)予零帝熬大棗歡工程建設(shè)拆迸賽屢裝千闋題茲娥定中， 拆遷中靜生存權(quán)保障又有了灝釃方式，對于賽囂痔鬣豹薅筑露積超避蔽屠隹痔屋 建筑蕊積部分，燧定由被拆遷戶職工單位按成本價(jià)承擔(dān)費(fèi)用；被拆遷戶按規(guī)定購 買往宅建設(shè)溪券?！爸`寒囂迂瓣遂更涉及爨l(xiāng) 量入與霰爨迂入之溷，夔楚，該鼴定 將技抵迂戶的工作擎位納入滋袋，要求英承攥安置房屋憋建筑面積越遺駐羼健房 屋避筑面積部分的成本價(jià)。對被拆遷居民來說，根據(jù)財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償原則求說，應(yīng)該要 求蒸承整踅過蒙蕊住房重建蕊薅狡幫努翦成本贊。餐是，該蕊定鼉毽 滁了蓑耩迂 屬嫩的這一責(zé)任，轉(zhuǎn)而要求蕻翠位承擔(dān)。我們姑且不論送一規(guī)定的合理性，必探 究辯鶩螽的含義，不難發(fā)現(xiàn)，媛蕊定已經(jīng)聰鬻財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)木Y稍，按照一定褥準(zhǔn)囪 被攥迂羼民疆爨安囂賽曩，瑟藏爨撬供茲爨毽不曩癸屢涎承掘費(fèi)曩，哭要冀魏買 住宅建設(shè)債游。這楚國家運(yùn)用法律手段對貅遷過程進(jìn)行干預(yù)，使得被拆遷居民可 以裁得高于原櫥雅鮑房屋，雖不需罄支l 寸慰馀，以鼗握簿其生存條 拳，鼴障其生 “上海難人民鼓麻1 9 8 8 年3 是2 l 舀頒布盼上海市拆進(jìn)麂攫管理若干網(wǎng)簇的艇定第l s 祭。 ”上海審拆避痔麓繁理囂干潤瑟辯娥邇第l s 條戴贏：蒹a 垮建筑蟊穗a ￥方米鞋下麴，爨磁蔞 太 均建筑商襁卜警十二平方米：原人均建筑面積八至十二平方米的，可照顧剝八均建筑面積十飚笙十六平方 米。剿丁】9 9 1 年的必于本市重大前政工程建設(shè)拆遷房屋若千問題的規(guī)定中則調(diào)整為原人均居住衡積在 六半方濃瀲主鰓，可按攝囂嘏螭?。浑』頂z，鼗最贏不樽怒漣a 均薅建彝稿十二平方寒。駐太璃露毪霪積 在六甲方震鞋下+ 攘漂搿粳互換產(chǎn)較蠢耀往秘蠢辮燕懿，霹接a 均基往藩稿穴平方采賭妥伐糕價(jià)賽。喪t 9 9 1 年的上海市城市腐艨拆遷管理實(shí)施鼠l 限# 中。則對購膀的僑格作出勰定：甄捷的新房菇a 均建筑赫積二 卜硝。p 方米臥內(nèi)，不趣過原建筑面糨的接新穗成本價(jià)的蘭勢之一出鉻；人均建筑面積二十豳平方米以上、 葶趟道最建筑囊軟弱，二十鹺平方漱鞋土薛部分按囊虜瓣或本饞出售。 h 參照卜海市i 9 9 i 年4 月3 羈頒帝的關(guān)于率市重大市戲工程建設(shè)拆遷穗堤游干問題的規(guī)定第9 條。 | 2 存狀況。 1 9 9 1 年國務(wù)院頒布了城市房屋拆遷管理?xiàng)l例，這是我國第一次以行政法 規(guī)的形式比較系統(tǒng)地規(guī)定城市房屋拆遷制度。該條例將拆遷的安置補(bǔ)償制度分為 兩種：一是拆遷補(bǔ)償，是針對被拆除房屋及其附屬物的所有人，包括代管人、國 1 家授權(quán)的國有房屋及其附屬物的管理人，拆遷補(bǔ)償實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換、作價(jià)補(bǔ)償，或 者產(chǎn)權(quán)調(diào)換和作價(jià)補(bǔ)償相結(jié)合的形式。3 5 一- - 是拆遷安置，是針對被拆除房屋使用 人，被拆除房屋使用人是指在拆遷范圍內(nèi)具有正式戶口的公民和在拆遷范圍內(nèi)具 有營業(yè)執(zhí)照或者作為正式辦公地的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位?！安鸪≌?屋，確立了按照原面積安置的原則，但是，對按照原面積安置住房有困難的被拆 除房屋使用人，可以適當(dāng)增加安置面積。增加安置面積的具體辦法，由省、自治 區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！?根據(jù)國務(wù)院城市房屋拆遷管理?xiàng)l例的授權(quán)，上海市于1 9 9 1 年7 月1 9 日頒布了上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則。該實(shí)施細(xì)則實(shí)際上是對上海原 有的拆遷制度進(jìn)行整合，將原來散見于各個(gè)規(guī)范性文件的規(guī)定整合成一部統(tǒng)一的 拆遷規(guī)章，并對一些細(xì)節(jié)作出修改，實(shí)際上整個(gè)拆遷制度沒有發(fā)生質(zhì)的變化。” 為了加快上海市舊區(qū)危棚簡屋改造，1 9 9 7 年1 2 月8 日上海市人民政府發(fā)布 了上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷補(bǔ)償安置試行辦法，其適用范圍是 在上海市市區(qū)范圍內(nèi)，經(jīng)市建設(shè)委員會(huì)核定的危棚簡屋改造地塊拆遷居住房屋的 補(bǔ)償安置。該規(guī)定在重申了“按照被拆除房屋的建筑面積計(jì)算被拆遷人的安置面 積”的原則后，又規(guī)定對于被拆除房屋的建筑面積人均不足10 平方米的，按照 人均lo 平方米計(jì)算。”該規(guī)定著眼于被拆遷居民的居住狀況的保障，再一次背 離了財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，對于人均建筑面積不足l0 平方米的居民，按照人均l o 平方米計(jì)算，實(shí)際上就是國家從法律上保證被拆遷居民的人均居住面積能夠達(dá)到 ”參見1 9 9 1 年城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第1 9 條。 蚰參見1 9 9 1 年城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第2 7 條。 ”參見1 9 9 1 年城市房屋拆遷管理?xiàng)l例第3 條。 蚶1 9 9 1 年的上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則共七章8 4 條，其中第三章是對拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定