（環(huán)境與資源保護法學專業(yè)論文）浙江省集體林地承包經營權的法律制度研究.pdf

獨創(chuàng)性聲明 本人聲明，所呈交的學位論文，在指導教師指導下，通過我的努力取得的成果，并且是自 己撰寫的。盡我所知，除了文中作了標注和致謝中已經作了答謝的地方外，論文中不包含其他 人發(fā)表或撰寫過的研究成果，也不包含在浙江農林大學或其他教育機構獲得學位或證書而使用 過的材料。與我一同對本研究做出貢獻的同志，都在論文中作了明確的說明并表示了謝意。如 被查有嚴重侵犯他人知識產權的行為，由本人承擔應有的責任。 學位論文作者親筆簽名獬 日期：m 趴萬 論文使用授權的說明 本人完全了解浙江農林大學有關保留、使用學位論文的規(guī)定，即學校有權送交論文的復印 件，允許論文被查閱和借閱：學?？梢怨颊撐牡娜炕虿糠謨热?，可以采用影印、縮印或其 他復制手段保存論文。 保密，在年后解密可適用本授權書?？?不保密，本學位論文屬于不保密。團 ( 請在方框內打“”) 靴敝儲糯獬：桓搴蝴協(xié)多t 詣 指導教師親筆簽名：l 蝴n j 少7 摘要 摘要 建國以來，林業(yè)產權制度經過了土地改革、初級合作社、高級合作社和人民公社、 林業(yè)“三定”等幾次大的改革，形成了以家庭經營為主的經營模式。林地承包經營也 成為目前我國林農對林地使用的主要方式。集體林地承包經營權法律制度的實施，一 方面使林農真正獲益，另一方面使集體林權改革真正達到實效，進而推進浙江省集體 林業(yè)的發(fā)展，為浙江省創(chuàng)建“森林浙江”做出貢獻。 本文首先介紹當前國內外研究現(xiàn)狀，并對林地承包經營權概念的界定，對其內涵 以及性質進行研究，接著對當前林地承包經營法律制度分別從土地的法律規(guī)范，林地 的特殊規(guī)范，以及國家政策三方面進行全面的梳理，并對當前集體林地承包經營現(xiàn)狀 進行闡述。然后，回顧浙江省集體林地承包經營的歷程，并對現(xiàn)狀做出認識歸納，接 著以浙江省各市縣為案例歸納出浙江省集體林地承包中出現(xiàn)的問題。如生態(tài)效益的經 濟補償欠缺，行政征用制度存在缺陷、林地承包經營權流轉困難等，這些問題導致承 包經營活動不能順利展開。接著，介紹國內其他省在產權改革中的優(yōu)秀做法，以及借 鑒意義。首先，對福建，江西兩省林地承包經營改革實踐進行闡述，接著對浙江省的 借鑒進行概述。最后，針對承包過程中出現(xiàn)的矛盾沖突和制度的缺失，從宏觀原則與 微觀具體制度完善兩方面提出了對策，以期更好的保護林地承包經營者的權益，完善 林地承包經營流轉機制，完善林地承包經營合同，同時也為浙江省集體林地承包權法 律制度理論研究體系做出貢獻。 關鍵詞：林地承包；集體林地承包經營權；完善 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c et h ep r cw a sf o u n d e d f o r e s t r yp r o p e r t yf i g h ts y s t e mh a sf o r m e dab u s i n e s sm o d e lw h i c h m a d ef a m i l ym a n a g e m e n tp r i m a r y , a f t e rs e v e r a l b i gr e f o r m s u c ha sl a n dr e f o r m ，t h ep r i m a r y c o o p e r a t i v e s ，s e n i o rc o o p e r a t i v e s ，p e o p l e sc o m m u n e s ，a n d ”f o r e s t r ys a n d i n g ”p o l i c y c o n t r a c t m a n a g e m e n to ff o r e s tl a n db e c a m et h ec u r r e n tw a yf o rt h ef a r m e r st ou s et h ef o r e s t r yl a n d i ti st h a tt h e l a wo ft h ec o l l e c t i v ef o r e s tl a n dc o n t r a c tm a n a g e m e n tf i g h th a si m p l i c a t e d ，w h i c hn o to n l ym a d et h e r e f o r mo ft h ec o l l e c t i v ef o r e s tl a n de f f e c t i v e b u ta l s op r o v i d e dt h er e a lb e n e f i tw i t ht h ef a r m e r s f u r t h e r m o r ei tp r o m o t e dt h ed e v e l o p m e n to ft h ec o l l e c t i v ef o r e s ti nz h e j i a n gp r o v i n c e ，a sw e l la sm a d e c o n t r i b u t i o n sf o rs u c c e e d i n ge s t a b l i s h i n g f o r e s t r yz h e j i a n g ” t h i sp a p e rt - u - s ti n t r o d u c e st h ec u r r e n tr e s e a r c hs t a t u sf r o md o m e s t i ca n da b r o a d , a n dt h ef o r e s tl a n d c o n t r a c t e dm a n a g e m e n tc o n c e p t ，c o n t le n ta n dc h a r a c t e r t h e ns e p a r a t e l yf r o mt h el e g a ls t a n d a r df r o m t h el a n d ，f o r e s tl a n do fs p e c i a l s p e c i f i c a t i o n s ，a sw e l la sn a t i o n a lp o l i c yi nt h et h r e ec o m bf o r e s tl a n d c o n t r a c t e dm a n a g e m e n tl a ws y s t e m n l e mr e v i e wt h ec o l l e c t i v ef o r e s tl a n dc o n t r a c t e dm a n a g e m e n to f z h e j i a n gp r o v i n c eo ft h ec o u r s e ，a n ds u m m a r yp r e s e n ts i t u a t i o n s u m m a r i z e dt h ec o l l e c t i v ef o r e s tl a n d c o n t r a c t i n go fz h e j i a n gp r o v i n c et h ep r o b l e m si ns o m ec i t ya n dc o u n t yi n z h e j i a n gp r o v i n c ea sac a s e s u c ha st h el a c ko fe c o l o g i c a le c o n o m i cc o m p e n s a t i o n ，d e f e c to ft h ea d m i n i s t r a t i v er e q u i s i t i o ns y s t e m ， c i r c u l a t i o no ft h ec o n t r a c t e dm a n a g e m e n to ff o r e s tl a n da n dd i f f i c u l t i e s t h e s ep r o b l e m sm a yl e a dt o c o n t r a c t i n gb u s i n e s sa c t i v i t i e sn o ts m o o t h l y t h e n ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h ep r o p e r t yr i g h t si no t h e r p r o v i n c ei nt h er e f o r mo f t h eb e s tp r a c t i c e s ，a n dr e f e r e n c e t h e n ，。i n t r o d u c e st h ep r o p e r t yr i g h t si no t h e r p r o v i n c ei nt h er e f o r mo ft h eb e s tp r a c t i c e s t h i sp a p e re x p o u n d st h ef u j i a na n dj i a n g x ip r o v i n c e sf o r e s t l a n dc o n t r a c t e dm a n a g e m e n tr e f o r mp r a c t i c e ，t h e nt h er e f e r e n c eo fz h e j i a n gp r o v i n c ew e r er e v i e w e di n t h i sp a p e r f i n a l l y , t h ec o n t r a c t i n gp r o c e s si nt h ec o n t r a d i c t i o na n dt h el a c ko ft h es y s t e m ，t h ep r i n c i p l e f r o mt h em a c r oa n d m i c r oc o n c r e t es y s t e mp e r f e c ti nt w o a s p e c t sc o u n t e r m e a s u r e sw e r ep r o p o s e d k e yw o r d s ：f o r e s tl a n dc o n t r a c t ；t h ec o n t r a c t e dm a n a g e m e n to fc o l l e c t i v ef o r e s tl a n d ： p e r f e c t 工i 目錄 目錄 摘要上 a b s t r a c t i i l 引言1 1 1 研究背景1 1 2 國內外研究現(xiàn)狀1 1 2 1 國內研究現(xiàn)狀1 1 2 2 國外研究現(xiàn)狀2 1 3 研究目的和研究意義2 l 。3 1 研究目的2 1 3 2 研究意義3 1 4 研究的主要內容3 1 5 集體林地承包經營權的界定3 1 5 1 重要概念界定3 1 5 2 內涵與外延5 1 5 3 性質5 1 6 論文的創(chuàng)新與不足一一7 1 6 1 論文的可能創(chuàng)新7 1 6 2 本論文研究存在的問題8 2 我國集體林地承包經營權制度的述一9 2 1 現(xiàn)行法律規(guī)范及政策的梳理9 2 1 1 關于土地的法律法規(guī)9 2 1 2 關于林她的特殊規(guī)定1 0 2 1 3 國家政策1 0 2 2 對林地承包經營權制度現(xiàn)狀的認識1 1 2 3 小結1 3 3 浙江省集體林地承包經營權法律制度的案例分析1 4 3 1 浙江省林地承包歷史進程1 4 3 1 1 林業(yè)產業(yè)化階段( 1 9 7 8 1 9 9 6 年) 1 4 i l l 目錄 3 1 2 林業(yè)戰(zhàn)略轉型階段( 1 9 9 7 2 0 1 0 年) 1 4 3 2 浙江省集體林地承包經營現(xiàn)狀1 4 3 3 浙江省集體林地承包經營權法律制度的現(xiàn)狀評價1 5 3 3 1 優(yōu)勢評價1 5 3 3 2 不足評價1 6 4 國內林地產權制度改革實踐以及借鑒2 1 4 1 福建省集體林地承包經營權改革實踐2 l 4 2 江西省集體林地承包經營權改革實踐2 l 4 3 對完善浙江省集體林地承包經營權制度的借鑒意義2 2 4 3 1 加快流轉2 2 4 3 2 明晰權利2 3 4 3 3 制定規(guī)范文件2 3 5 浙江省集體林地承包經營權相關法律制度的完善2 4 5 1 完善具體制度應遵循的基本原則2 4 5 1 1 保障林地經營者合法權益原則2 4 5 1 2 分類經營原則。2 4 5 1 3 合理補償原則2 5 5 2 相應法律制度的完善2 5 5 2 1 承包經營合同制度的完善一2 5 5 2 2 完善補償制度2 7 5 2 3 完善流轉制度2 8 6 結語3 0 參考文獻3 1 個人簡介3 4 致謝3 5 i v 1 引言 1 引言 1 1 研究背景 我國自從2 0 0 3 年推行集體林權改革以來，在中共中央國務院關于加快林 業(yè)發(fā)展的決定( 2 0 0 3 年) 、2 0 0 6 年和2 0 0 7 年的中央兩個1 號文件以及全國 “十一五”國民經濟和社會發(fā)展綱要、中共中央、國務院關于全面推進集體 林權制度改革的意見( 2 0 0 8 年) 等政策的推動下，逐步加深改革力度，取得了 相當矚目的成果。國家林業(yè)局公布的 2 0 1 0 年林業(yè)經濟運行狀況報告中顯示： “集體林權制度改革取得明顯成效，截止目前，浙江省基本完成了明晰產權、 承包到戶的改革任務?！绷值爻邪洜I方式極大的調動了經營者的生產積極性， 但一方面由于林地不同于土地的特殊性，將林地固定適用于土地承包經營的方 式，具有局限性，另一方面，林業(yè)產權的漫長改革歷程導致遺留下來諸多問題， 主要有生態(tài)效益的經濟補償制度欠缺，行政征用制度存在缺陷，經營權流轉困 難。對浙江省集體林地承包經營權法律制度的研究，有助于認清問題發(fā)生的根 源，彌補當前浙江省集體林地承包經營法律制度的不足。 1 2 國內外研究現(xiàn)狀 1 2 1 國內研究現(xiàn)狀 林地承包經營是以簽訂承包經營合同，通過家庭承包經營方式落實到本集 體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。林地的承包 期為7 0 年，承包期屆滿，可以按照國家規(guī)定繼續(xù)承包。林地承包經營合同一經 簽訂，林地承包經營人即獲得林地的承包經營權。 對于這種土地的承包經營權的屬性界定，曾經理論界有債權論和物權論兩 大分歧。債權論者認為土地承包經營權是一種債權。其理由是社會主義公有制 下不存在所有權意外的其他物權。否則，就違背了“一物不二權”( 即指一個物 上不得設立數(shù)個相矛盾物權) 的原理。物權論者認為土地承包經營權屬于物權。 n 3 這一主張的理由在于：第一，土地承包經營權的客體，是實實在在的物；第 二，土地承包經營權的取得符合法定原則。再次，土地承包經營人對已經獲得 的土地承包權普遍進行了登記，并得到了登記證書。這完全符合物權的設立必 須公示，不動產以等級為公示的物權特征。但隨著集體林權制度改革的深入， 新物權法將土地承包經營權界定為物權屬性。 這一舉措，賦予了林地承包經營著的權利，激發(fā)了林地承包者的積極性， 促進了林地承包經營的繁榮，更促進了林業(yè)生產。晗1 但是，與此同時，也出現(xiàn) 了一些問題。如，經濟補償中，對生態(tài)效益的經濟補償不到位，打擊了林農的 1 浙江省集體林地承包經營權的法律制度研究 積極性，甚至出現(xiàn)破壞森林資源的情況；林地征用中，濫用權利占用承包人的 林地；林地市場流轉困難等，這些問題都給浙江省集體林地承包經營活動帶來 了不利影響。 1 2 2 國外研究現(xiàn)狀 在保護林木資源和造林者的經濟利益方面，各國制定了不同的法律規(guī)定。 瑞典是一個森林資源相當豐富的國家，擁2 3 5 0 萬公頃，森林覆蓋面積占全 國陸地面積近6 0 。在1 9 0 3 瑞典森林法中規(guī)定，除非保證重新植林，否則 將不予批準砍伐森林。林主必須先將砍伐計劃、重新種植計劃、保護規(guī)劃等內 容向森林主管部門報批審核，否則，林主無權砍伐。 美國以公益林和商品林分類經營為主的格局，政府扶持政策鼓勵私有林主 造林，但林木進行采伐前需要經過批準。同時，在補貼條款規(guī)定的期限內，林 主不得采伐林木，否則，須償還全部補貼款。且私有林的林主須貫徹保護環(huán)境， 保持水土的原則進行林木經營。在土地征用補償方面，根據(jù)各地的市場價格為 基準，將被征土地現(xiàn)實價值，土地的未來價值，鄰近土地所有者的利益綜合考 慮，充分保障土地所有者的利益。 在加拿大，私有林林主擁有林地所有權和生產經營自主權。政府制定優(yōu)惠 政策引導私有林的可持續(xù)經營。在對林地征用進行補償方面，以市場價格為基 準，參照土地的最佳用途進行補償。瞄1 1 3 研究目的和研究意義 1 3 1 研究目的 對穩(wěn)定人心，推進浙江省集體林權改革的實效意義重大。在當前浙江省開 展集體林權改革的熱潮中，林農對林地的承包經營是目前我國林農對林地使用 的主要方式。這次進行的集體林權改革，目的就是要在明晰產權的基礎上，落 實處置權，放活經營權，使林農成為我國林地承包經營權的主體。通過進一步 穩(wěn)定林地承包的期限，使林農可以放心的在林地上加大投入，開展營林、造林 等，并最終獲得收益。因為林地不僅具有經濟價值，還具有生態(tài)價值。允許林 地承包經營權可以繼承一方面使林農真正獲益，另一方面使集體林權改革真正 達到實效，進而推進浙江省集體林業(yè)的發(fā)展，為浙江省創(chuàng)建“森林浙江”做出 貢獻。 本文通過對林地承包經營權法律制度的研究，通過對林地承包經營方面涉 及的法律進行梳理，進而回顧浙江省集體林地承包經營權法律制度的歷程并簡 要概述現(xiàn)狀，接著以浙江省一些市縣為例，歸納了現(xiàn)階段浙江省集體林地承包 經營法律制度中存在的問題，以期完善林地承包經營的相關法律制度，為完善 集體林地承包經營法律制度，為浙江省集體林地承包經營創(chuàng)造良好的經營環(huán)境。 i 引言 1 3 2 研究意義 由于林地不同于土地的特殊性，在浙江省集體林地承包經營中如生態(tài)效益 的經濟補償欠缺，行政征用制度存在缺陷、流轉困難等，這些問題導致承包經 營活動不能順利展開，打擊了林農的積極性，也不利于林業(yè)的生產。本文研究 這些問題，提出一些完善對策，以期能夠完善浙江省集體林地承包經營權法律 制度，調動林農的積極性，為提高林地承包經營者的經濟效益，完善林地流轉 市場，為林業(yè)生產和發(fā)展做出貢獻。 1 4 研究的主要內容 本文除了引言和結語外，共分為四部分。 第一部分，對集體林地承包經營法律制度進行梳理，并在此基礎上對其現(xiàn) 狀進行概述。 第二部分，首先回顧浙江省集體林地承包經營的歷程，接著概述其經營現(xiàn) 狀并對當前浙江省集團林地承包經營權法律制度的現(xiàn)狀進行評價，最后提出了 浙江省關于集體承包經營規(guī)定中存在的問題。 第三部分，介紹國內其他省在產權改革中的優(yōu)秀做法，以及借鑒意義。首 先，對福建，江西兩省林地承包經營改革實踐進行闡述，接著對浙江省的借鑒 進行概述。 最后，針對林地承包法律制度的問題，從兩個層面提出對策進行完善。 1 5 集體林地承包經營權的界定 1 5 1 重要概念界定 當前，中華人民共和國物權法在承包經營中，使用土地承包經營權一詞， 林地承包經營權還沒有被該法界定。但根據(jù)物權法的規(guī)定，土地承包經營權包括 耕地承包經營權、林地承包經營權、草地承包經營權等。林地承包經營權包含 于土地承包經營權，而集體林地承包經營權是林地承包經營權的一個分支概念。 而在有關林地利用的各種法律規(guī)范中，林地承包經營權、林地使用權、林地 經營權、林權、林地產權、林業(yè)產權等概念反復出現(xiàn)，且有時出現(xiàn)重復和重疊 的地方。因而，要清楚地界定林地承包經營權首先需對我國立法上這些混亂的 概念進行鑒別與區(qū)分。 ( 一) 林地使用權。林地使用權是指人們依法對國家和集體所有的林地進 行開發(fā)、利用的權利。h 。 從這一定義可以看出，林地使用權是由林地所有權人所創(chuàng)設的，從林地所 有權派生而來但又在相當程度上獨立于林地所有權的一種財產性權利。從廣義 3 浙江省集體林地承包經營權的法律制度研究 上看，林地使用權同時包括了對林地享有的物權性質和債權性質的權利。從狹 義上看，林地使用權應當僅指對林地享有的物權性質的權利。各種有關森林資 源的法律法規(guī)以及國家政策中廣泛使用林地使用權的概念聆3 。當前，我國林地 歸屬為土地，統(tǒng)一適用土地承包經營制度，因而林地使用者取得的林地使用權 屬于物權屬性，實質上就是林地承包經營權，二者在一定意義上常被混用指代 相同的內容。精確而言，林地承包經營權等于狹義的林地使用權，但從廣義上 來看，林地承包經營權是林地使用權的一種類型。 ( 二) 林地經營權。經營權陽3 的概念首見于民法通則第8 2 條，指的是 全民所有制企業(yè)對國家授予其經營管理的財產享有的經營管理并獲得收益的權 利。經營權這一概念源自于計劃經濟時代，在現(xiàn)代企業(yè)的概念尚未引入時被廣 泛使用。林地經營權的概念首見于中共中央、國務院關于全面推進集體林權 制度改革的意見第( 一) 條 3 ，其將農民對集體林地的經營權與對林木的所 有權并列，同為集體林權的一部分，但其并未對林地經營權做出界定。此處并 不能理所應當?shù)貙⒘值亟洜I權解釋為全民所有制企業(yè)對國家授予其經營管理的 林地資源享有的經營管理并獲得收益的權利。 根據(jù)該意見可以看出，林地經營權指代的是農村集體經濟組織成員通過家 庭承包的方式享有的對集體所有或被授權使用的林地的承包經營權。也即是說 林地經營權并非一個確切的法學概念，從法律角度而言，林地經營權與林地承 包經營權指代的內容相同，二者在一定意義上可以通用。 ( 三) 林權。目前理論上對于林權的內涵和外延存在較大的爭議，較為具 有代表性的觀點主要包括“林權集合說”舊，與“林權所有權說”1 。前者觀點 認為林權不是一種具體物權類型，林權包括了森林資源所有權、林木所有權、 林地所有權、林地使用權等具體物權形態(tài)，實際上林權包含了所有權與用益物 權。后者觀點認為林權即是森林所有權，是指森林法律關系的主體對林、林木 或者林地等森林資源進行占有、使用、收益、處分的權能。林木和林地權屬登 記管理辦法第一條對林權從外延上做出了界定，即林權包括：森林所有權、 林木所有權、林地所有權、林地使用權。可以看出，林權并不是一種具體的權 利，而是多種關于森林資源的物權的統(tǒng)稱。林權是狹義上林地使用權也即是林 地承包經營權的上位概念，林地承包經營權屬于林權的一種。鑒于林地所有權 只限于國家或者集體所有且不能流轉，因而在某些情形下林權也被用來僅僅指 代林地承包經營權，林權與林地承包經營權在一定程度上曾被混用。 ( 四) 林地產權、林業(yè)產權。在土地管理法、中共中央、國務院關于 加快林業(yè)發(fā)展的決定、中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的 意見等法律法規(guī)、政策中多次提及產權、林業(yè)產權、林地產權等概念，但這 些規(guī)定均未對上述概念做出明確界定。牛津法律大辭典對產權如此界定：“產 1 引言 權亦稱財產所有權，它是存在于任何客體上的權利，包括占有權、出借權、轉 讓權、用盡權、消費權和其他與財產有關的權利”口們?！爱a權的概念主要由產權 經濟學采用，它并非是一個嚴格意義上的法律概念，其側重于界定動態(tài)的財產 權利在經濟領域的價值與運用，屬于建立在法權基礎之上的從事經濟活動的權 利”n u 。在法律意義上，產權作為一種法律賦予的利益，實質上反映了一種社 會關系，一種權利( 權力) 配置狀態(tài)?？? 3 與上述產權的定義相對應，林地產權即 是產權主體利用林地從事經營活動的權利，林業(yè)產權即是產權主體利用林業(yè)資 源從事經營活動的權利。由此可以看出，產權、林業(yè)產權、林地產權均不是嚴 格意義上的法律概念，而是經濟學的概念，其外延相當廣泛。林業(yè)產權、林地 產權包括但不僅僅限于林地承包經營權。因此，雖然在一些非嚴格的法學文獻、 政策規(guī)定中產權等概念頻繁出現(xiàn)，甚至在某種程度上替代林地承包經營權，但 二者仍然是有相當差別的。 1 5 2 內涵與外延 根據(jù)土地管理法、農村土地承包法n 3 1 等法律的相關規(guī)定，林地承包 經營權是自然人、法人或者其他組織對國家所有或者集體所有的林地，根據(jù)承 包合同的規(guī)定依法享有的占有、使用、收益的權力。n 們農村集體經濟組織的成 員通過家庭承包的方式承包農民集體所有或被授權使用的林地以及自然人、法 人和其他組織通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農民集體所有或者國家所 有的林地，獲得的對林地占有、使用、收益的權利。 根據(jù)上述概念，集體林地承包經營權一方面包括農村集體經濟組織成員通 過家庭承包方式獲得的集體林地承包經營權，另一方面包括自然人、法人和其 他組織通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的狹義上的集體林地承包經營權。 這里存在“集體林地承包經營權”以及“狹義上的集體林地承包經營權”兩個 概念，也即在我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中，集體林地承包經營權在廣義上和狹 義上被使用。廣義上來說，集體林地承包經營權包括林地所有權人通過各種承 包方式授予使用主體對林地的占有、使用并獲得收益的權利，即包括家庭式林 地承包經營權以及狹義上的集體林地承包經營權。狹義上，集體林地承包經營 權僅指使用主體通過家庭承包以外其他諸如招標、拍賣、公開協(xié)商等公開承包 方式獲得的對林地占有、使用、收益的權利，也就是經營性林地承包經營權。 1 5 3 性質 集體林地承包經營權即是權利人通過各種承包方式承包集體林地而對林地 享有的占有、使用以及收益的權利。曾經，關于林地承包經營權的性質存在“債 權說”n 朝、“物權說”n 引、“債權兼物權說”n 7 1 等學理爭議，但這些爭議隨著2 0 0 7 浙江省集體林地承包經營權的法律制度研究 年物權法的頒布施行戛然而止。在第三編“用益物權”中，林地承包經營 權歸納在了土地承包經營權中，因此，明確肯定了林地承包經營權的是用益物 權中的不動產物權。物權是法律賦予給特定權利主體對某種特定物的排他性、 絕對性權利，社會大眾都是權利人的不作為義務人。為了保護交易安全并減少 交易成本、促進交易效率，需要為這種排他性、絕對性的權利設計一種表征方 式將其公示出來以使所有不特定的義務人知悉。n 司 傳統(tǒng)上，物劃分為動產和不動產，動產以占有作為物權的表征方式，不動 產以登記作為物權的表征方式口9 i 。不動產物權，其權利因法律行為而產生、變 更、消滅都采取登記生效主義，因事實行為導致權利的產生和變更，采取登記 對抗主義。利益相關人能夠方便地查閱登記資料，然后申請異議登記。物權憑 證與物權登記簿必須一致。錯誤登記的行政人員應承擔相應的民事賠償責任， 應賠償相對人的信賴損失。阻 林地承包經營權屬于不動產物權的一種，其權利因法律行為而產生、變更、 消滅都應采取登記生效主義，以登記作為其權利公示方式。林地承包經營權人 通過與發(fā)包人訂立承包經營合同承包林地屬于因法律行為而設立林地承包經營 權，其林地承包經營權應當在辦理登記后生效。但是，物權法、土地承包法 均規(guī)定，自林地承包經營合同生效之時，林地承包經營權設立。承包經營權人 辦理的林權登記、領取的林權證僅具有對抗效力。因此，林地承包經營權 的表征方式仍然為登記，且是僅具有積極的證明力，即登記的權利人可以被信 賴享有林地承包經營權，但沒有登記的權利人并不能被推定為_ 定不享有林地 承包經營權，這嚴重影響了登記的公信力。雖然立法的初衷在于減輕農戶的制 度成本、免除其登記的負擔，使其更方便的獲得林地承包經營權，然則這一規(guī) 定卻顧此失彼，阻礙了法律對林地承包經營權的物權性保護。 因此本文認為，一方面，不給承包經營權人加重登記負擔，同時又要維護 林地承包經營權物權性質的可行性途徑是規(guī)定：集體林地承包經營合同如無特 殊約定自雙方簽字或蓋章之日起生效，合同生效后發(fā)包方負有辦理林地承包經 營權登記并代為取得林權證的義務，集體林地承包經營權自林地承包經營 權登記之日起設立，登記為集體林地承包經營權設立的生效要件，而非僅為對 抗要件。 1 5 3 1 集體林地承包的方式 按照農村土地承包法的規(guī)定，集體林地承包的方式包括家庭承包和其 他形式承包兩種。按照森林法第2 條、森林實施條例第3 條的規(guī)定，林權 的取得采取登記生效主義。可以看出，在家庭承包方式中，只有先行履行林權 登記才能取得林地使用權。瞳婦其他形式的承包主要有以招標、拍賣、公開協(xié)商 等方式。農村土地承包法第三條中“農村土地承包采取農村集體經濟組織內 1 引言 部的家庭承包方式，不宣采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村 土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！睂儆谏仲Y源的范圍且是 由縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承 包。2 2 3 1 5 3 2 集體林地承包的法律關系的主體 農村土地承包法第十二條規(guī)定，集體林地承包經營的發(fā)包方是農村集 體經濟組織、村民委員會或者村民小組。農民集體所有的土地依法屬于村農民 集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發(fā)包；已經分別屬于村內兩個 以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或村 民小組發(fā)包。 1 5 3 3 林地承包期限 農村土地承包法第二十條規(guī)定，林地的承包期為3 0 - - 7 0 年。特殊林木 的林地承包期，經國務院部門批準，可以延長。 然而當前，由于立法并未強制要求只有先登記并取得林權證才能作為取得 林地承包經營權，因此出現(xiàn)了不少通過簽訂承包合同取得林地承包經營權的權 利人或者不知道需要辦理林權登記，或者為了免去登記的煩擾便不辦理林權登 記，甚至還有的林地承包經營者簽訂林地承包經營合同。此外，有的林地承 包經營權人的林權證長期被村集體經濟組織或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府毫無理由的扣 押。扭4 3 還有一些村集體實行所謂的“聯(lián)戶經營”模式，導致多個林地承包經營 權人共同擁有一個林權證乜5 1 。由于林權證是林地承包經營權唯一的法律憑證， 這些扣押林權證以及多人共證等情形嚴重阻礙了法律對林地承包經營權的 物權性的保護，極大地妨礙了林地承包經營權的流轉。 1 6 論文的創(chuàng)新與不足 1 6 1 論文的可能創(chuàng)新 首先，對集體林地承包經營法律制度進行梳理，并在此基礎上對其現(xiàn)狀進 行概述。 其次，首先對浙江省集體林地承包經營的歷程進行概述，接著浙江省集體 林地承包經營現(xiàn)狀進行評價，最后提出了浙江省關于集體承包經營規(guī)定中存在 的問題，如生態(tài)效益的經濟補償欠缺，行政征用制度的缺陷、林地流轉不規(guī)范 等，這些問題打擊了林農合的積極性，為集體林地承包經營法律制度在實踐中 帶來了困擾，阻礙了林地承包經營的發(fā)展以及林業(yè)的生產和發(fā)展。找到對林地 承包經營法律制度的缺失并對提出完善對策，有助于解決矛盾，彌補法律的不 足。 7 浙江省集體林地承包經營權的法律制度研究 最后，針對林地承包經營權法律制度出現(xiàn)的問題，從宏觀完善法律制度的 原則和微觀具體制度完善兩方面提出了改善的意見。通過宏觀和微觀的把握， 更全面更充分的對問題做出深層次全方位的完善。 1 6 2 本論文研究存在的問題 在材料收集上，由于時間關系僅收集了浙江省一些市縣，以及福建、江西 省的有關林地承包經營權的資料，如果范圍在擴大一點，并對相關數(shù)據(jù)再做進 一步的深度分析，對研究結果就會更加具有說服力，論文的質量就會更高一點。 2 我國集體林地承包經營權的概述 2 我國集體林地承包經營權制度的概述 2 1 現(xiàn)行法律規(guī)范及政策的梳理 林地是農用地的一種，主要由土地的相關法律、法規(guī)進行規(guī)范。同時由于林地不 僅包括生態(tài)價值還包括經濟價值，因此林地還有自身的一些特殊規(guī)定。此外，國家有 關農業(yè)或林業(yè)發(fā)展的政策也約束著林地的開發(fā)與利用。 2 1 1 關于土地的法律法規(guī) 目前為止，我國現(xiàn)行有效的關于土地利用的法律、法規(guī)、規(guī)章有數(shù)干部之巨，時 間跨度從2 0 世紀5 0 年代關于土地改革的規(guī)定直至國務院2 0 1 1 年1 月2 1 日頒布的 國有土地上房屋征收與補償條例；效力層級從中華人民共和國憲法、民法 通則、中華人民共和國物權法、土地管理法到國土資源部門、農業(yè)部門、 林業(yè)部門、稅務部門等陸續(xù)頒布的規(guī)章再到地方立法主體頒布的地方性法規(guī)、規(guī)章， 以及中共中央時而發(fā)布的關于土地利用的綱領、規(guī)劃等等；涉及的范圍包括基本土地 制度、土地規(guī)劃、土地使用、土地流轉、土地調查、土地征收征用等等。 我國土地所有的規(guī)定主要內容基本一致，主要體現(xiàn)在憲法、民法通則、 物權法、土地管理法等基本法律中：我國的土地只能屬于國家所有和農民集 體所有。農村和城市郊區(qū)的土地除法律特別規(guī)定屬于國家所有外，屬于農民集體所有。 但是在現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中并無嚴格意義上的關于農村和城市在行政區(qū)劃上界限 的劃分，這就導致了國家所有的土地與集體所有的土地存在一定的不確定性，可能存 在交叉和空白之處。當然，這僅僅是從字面意義上來解釋法律。1 9 9 5 年國家土地管理 局頒布的確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定中可以知道，由于歷史的溯源演變， 區(qū)分出了國家所有的土地與農民集體所有的土地，從土地改革完成至今逐漸形成并將 繼續(xù)變化，而非由立法單一確定。兩者的界限亦并非是一成不變的，國家可以因公共 利益而征收集體所有的土地，因行政建制的變更、農民集體移民、國有企業(yè)長期占用 土地等等原因都可能導致土地從農民集體所有變更為國家所有。然則根據(jù)現(xiàn)行有效的 法律法規(guī)，土地所有權之間的變更只能是單向的，即只可能從農民集體所有變更為國 家所有，不能從國家所有變更為農民集體所有。 而現(xiàn)行有效的關于土地使用的規(guī)定較為龐雜，缺乏完整的、體系性的規(guī)定，散見 于土地管理法、土地管理法實施條例、中華人民共和國農村土地承包法、 劃撥土地使用權管理暫行辦法等法律、法規(guī)、規(guī)章以及各地的地方性法規(guī)、規(guī)章 中。內容主要集中在土地規(guī)劃、土地用途、土地使用權的取得以及流轉等方面。 現(xiàn)階段，就土地規(guī)劃與土地用途而言，我國實行土地用途管制。昭刮由國務 浙江省集體林地承包經營權的法律制度研究 院編制全國土地利用總體規(guī)劃，各級地方人民政府按照相應的權限編制地方土地利用 規(guī)劃，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。但使用土地的用途必須嚴格按照土 地利用總體規(guī)劃去確定。農用地未經合法有效的批準并履行相應的程序，不得轉為建 設用地，并且建設用地的總量必須嚴格控制。 就土地使用權的取得及流轉而言，國家所有或者集體所有的土地，其土地使用權 都可以通過一定的方式進行流轉。由于土地屬于為國家所有或是農民集體所有的性質 不同，土地使用權的權利人、取得程序及條件、流轉的方式及程序均有不同的規(guī)定。 瞳刀國家所有的土地可以按照規(guī)定的程序，通過出讓、劃撥、租賃、承包經營、出資、 授權經營等方式由集體或者個人使用，授予相應的使用權或者經營權，權利人可以享 受因使用土地而帶來的收益。除劃撥外，國家所有的土地應當有償使用，權利人必須 支付相對的價錢方能享有相應的土地使用權。權利人所獲得的國有土地使用權可以流 轉；集體所有的土地可以通過家庭承包的方式由本集體經濟組織成員或者通過其他公 開的途徑由個人和組織承包享有土地承包經營權。承包經營權流轉主要有轉包、租賃、 轉讓、互換、入股等方式。 此外，集體所有的建設用地還可以分配給本集體經濟組織成員作為宅基地，可供 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事經營活動使用，但宅基地只能隨其被附著的房屋一并在本集體經濟組織 內部流轉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體土地使用權僅能在其破產清算時流轉。 2 1 2 關于林地的特殊規(guī)定 關于林地的特殊規(guī)定主要集中在林地確權以及林地流轉兩方面。 林地確權的規(guī)范主要規(guī)定在森林法、森林法實施條例、林木和林地權 屬登記管理辦法、關于進一步加強森林資源管理促進和保障集體林權制度改革的 通知等法律、法規(guī)、規(guī)章以及各地的地方性法規(guī)、規(guī)章中。林地在確權方面的特殊 性主要體現(xiàn)在確權的申請機關不同以及權利的證明文件不同。不同于一般的土地，林 地的確權受理機關為各級林業(yè)部門而非土地管理部門。林權證為林權人獲得的林 權的證明，其上注明了不同的權利內容及權利范圍。晗踟 林地流轉的規(guī)范主要規(guī)定在森林法、森林法實施條例、森林資源資產 評估管理暫行規(guī)定、森林資源資產抵押登記辦法( 試行) 等法律、法規(guī)、規(guī)章以 及各地的地方性法規(guī)、規(guī)章中。林地的流轉范圍以及評估程序兩方面體現(xiàn)了林地流轉 的特殊性。 2 1 3 國家政策 關于林地的相關政策主要包括在中共中央定期或因具體事件而發(fā)布的決定、通知 以及國務院發(fā)布的宣誓性規(guī)定和長遠規(guī)劃，如中共中央、國務院關于 1 0 2 我國集體林地承包經營權制度的概述 于加快林業(yè)發(fā)展的決定、全國林地保護利用規(guī)劃綱要( 2 0 1 0 - - - 2 0 2 0 年) 、中 共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見等等?，F(xiàn)行有效的政 策主要包括完善林權制度以及推動林權的合理流轉。 在完善林權制度方面主要規(guī)定：對于林地權屬明確并已核發(fā)林權證的， 應切實維護林權證的法律效力；對于林地權屬明確但尚未核發(fā)林權證 的，應當盡快核發(fā)；權屬不清或有爭議的，應當盡快明晰或調處并核發(fā)權屬證 明。 在推動林權的合理流轉方面主要規(guī)定：“對零星分散的有林地，可以在合理 作價后轉讓給個人經營，取得林地承包經營權；宣林荒山荒地，有兩種方式確 定承包經營權人，一方面可以通過分包到戶、招標、拍賣等形式確定，另一方 面也可以由集體經濟組織統(tǒng)一組織開發(fā)后，再以適當方式確定；通過公開招標 的方式，將造林難度大的宜林荒山荒地的一定期限的使用權無償轉讓給有能力 的單位或個人開發(fā)經營”晗9 | 。在明確權屬的基礎上，鼓勵林地承包經營權的合 理流轉口0 | ，主要包括承包、租賃、轉讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式。重點推動 集體權屬的宜林荒山、荒地、荒沙使用權的流轉。規(guī)范流轉程序，加強流轉管 理，及時辦理權屬變更登記手續(xù)。 2 2 對林地承包經營權制度現(xiàn)狀的認識 根據(jù)第七次全國森林資源清查( 2 0 0 4 , - - , 2 0 0 8 年) 的結果口，我國森林資源 總體質量不高，森林可采資源偏少，尚不能滿足經濟社會發(fā)展對林產品的需求。 加之，我國主要林地分布在土層瘠薄、水肥條件差的干旱半干旱地區(qū)，生產力 偏低。全國宜林地6 0 分布在內蒙古和西北地區(qū)，不僅造林比較困難，林地退 化嚴重，而且恢復植被難度大。 目前集體林地占到我國林地總量的6 0 ，一方面由于集體經濟組織功能的 錯位，往往淪為稅費征收的工具，使得農民經營林地總是受到諸多掣肘，難免 投入不足收益不明顯，拋荒現(xiàn)象嚴重。另一方面，林木由于其生長周期長、前 期投入大、效益緩慢等原因分散經營效益不甚明顯，而在現(xiàn)行的林地利用制度 下，林地承包經營權流轉的困難制約了林地的規(guī)?；洜I，使其難以成行。呤卸 而占到林地總量4 0 的國有林地，或者因自身條件的原因，承擔的生態(tài)功能多 于經濟功能，致使經濟效益不明顯；或者因授權給國有林場經營，由于所有者 缺位，缺乏必要的監(jiān)督約束，國有林地利用效率十分低下。 同時，一方面隨著我國經濟加速發(fā)展，各項建設對土地的需求增加，另一 方面在國家嚴密保護耕地，從而導致用地需求大規(guī)模向林地轉移，毀林開墾、 蠶食林地和非法占用林地的現(xiàn)象日趨嚴重。而且毀林開墾和征用、占用等消耗 的多是優(yōu)質林地。雖然土地管理法、森林法等法律禁止違規(guī)濫占林地， 擅自改變林地用途，并規(guī)定了嚴厲的法律責任口3 | ，但由于法律法規(guī)并未得到嚴 浙江省集體林地承包經營權的法律制度研究 格執(zhí)行，毀林者違法成本低，致使違法使用林地的現(xiàn)象依然屢禁不止，管理形 勢嚴峻。 綜合看來，我國林地資源總量、人均林地資源均嚴重不足，優(yōu)質林地稀少， 林地自然條件較為惡劣，且林地浪費嚴重、利用效率低下。因此，亟需通過系 統(tǒng)完善的林地利用法律制度來促進林地的合理利用，提高林地的利用效率，克 服我國林地資源的不利現(xiàn)狀。然則，我國現(xiàn)行的林地利用制度卻難以解決這些 問題。 “2 0 0 7 年，我國林產品折算的木材消費總量約3 7 1 億立方米，但國內市 場供給僅為2 0 2 億立方米，實際消費缺口超過1 億立方米。據(jù)測算，到2 0 2 0 年，我國木材消費總量將提高到4 5 7 4 7 7 億立方米，木材供應缺口將長期保 持在l 1 5 億立方米左右”劓。 由于我國人均林地資源的稀缺，僅僅依靠進口和節(jié)約資源是無法解決如此 巨大的林產品需求缺口，