（環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)論文）浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度研究.pdf

獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人聲明，所呈交的學(xué)位論文，在指導(dǎo)教師指導(dǎo)下，通過我的努力取得的成果，并且是自 己撰寫的。盡我所知，除了文中作了標(biāo)注和致謝中已經(jīng)作了答謝的地方外，論文中不包含其他 人發(fā)表或撰寫過的研究成果，也不包含在浙江農(nóng)林大學(xué)或其他教育機(jī)構(gòu)獲得學(xué)位或證書而使用 過的材料。與我一同對(duì)本研究做出貢獻(xiàn)的同志，都在論文中作了明確的說明并表示了謝意。如 被查有嚴(yán)重侵犯他人知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為，由本人承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。 學(xué)位論文作者親筆簽名獬 日期：m 趴萬(wàn) 論文使用授權(quán)的說明 本人完全了解浙江農(nóng)林大學(xué)有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，即學(xué)校有權(quán)送交論文的復(fù)印 件，允許論文被查閱和借閱：學(xué)?？梢怨颊撐牡娜炕虿糠謨?nèi)容，可以采用影印、縮印或其 他復(fù)制手段保存論文。 保密，在年后解密可適用本授權(quán)書?？?不保密，本學(xué)位論文屬于不保密。團(tuán) ( 請(qǐng)?jiān)诜娇騼?nèi)打“”) 靴敝儲(chǔ)糯獬：桓搴蝴協(xié)多t 詣 指導(dǎo)教師親筆簽名：l 蝴n j 少7 摘要 摘要 建國(guó)以來，林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)過了土地改革、初級(jí)合作社、高級(jí)合作社和人民公社、 林業(yè)“三定”等幾次大的改革，形成了以家庭經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)營(yíng)模式。林地承包經(jīng)營(yíng)也 成為目前我國(guó)林農(nóng)對(duì)林地使用的主要方式。集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度的實(shí)施，一 方面使林農(nóng)真正獲益，另一方面使集體林權(quán)改革真正達(dá)到實(shí)效，進(jìn)而推進(jìn)浙江省集體 林業(yè)的發(fā)展，為浙江省創(chuàng)建“森林浙江”做出貢獻(xiàn)。 本文首先介紹當(dāng)前國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀，并對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念的界定，對(duì)其內(nèi)涵 以及性質(zhì)進(jìn)行研究，接著對(duì)當(dāng)前林地承包經(jīng)營(yíng)法律制度分別從土地的法律規(guī)范，林地 的特殊規(guī)范，以及國(guó)家政策三方面進(jìn)行全面的梳理，并對(duì)當(dāng)前集體林地承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀 進(jìn)行闡述。然后，回顧浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)的歷程，并對(duì)現(xiàn)狀做出認(rèn)識(shí)歸納，接 著以浙江省各市縣為案例歸納出浙江省集體林地承包中出現(xiàn)的問題。如生態(tài)效益的經(jīng) 濟(jì)補(bǔ)償欠缺，行政征用制度存在缺陷、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)困難等，這些問題導(dǎo)致承 包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不能順利展開。接著，介紹國(guó)內(nèi)其他省在產(chǎn)權(quán)改革中的優(yōu)秀做法，以及借 鑒意義。首先，對(duì)福建，江西兩省林地承包經(jīng)營(yíng)改革實(shí)踐進(jìn)行闡述，接著對(duì)浙江省的 借鑒進(jìn)行概述。最后，針對(duì)承包過程中出現(xiàn)的矛盾沖突和制度的缺失，從宏觀原則與 微觀具體制度完善兩方面提出了對(duì)策，以期更好的保護(hù)林地承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，完善 林地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善林地承包經(jīng)營(yíng)合同，同時(shí)也為浙江省集體林地承包權(quán)法 律制度理論研究體系做出貢獻(xiàn)。 關(guān)鍵詞：林地承包；集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；完善 a b s t r a c t a b s t r a c t s i n c et h ep r cw a sf o u n d e d f o r e s t r yp r o p e r t yf i g h ts y s t e mh a sf o r m e dab u s i n e s sm o d e lw h i c h m a d ef a m i l ym a n a g e m e n tp r i m a r y , a f t e rs e v e r a l b i gr e f o r m s u c ha sl a n dr e f o r m ，t h ep r i m a r y c o o p e r a t i v e s ，s e n i o rc o o p e r a t i v e s ，p e o p l e sc o m m u n e s ，a n d ”f o r e s t r ys a n d i n g ”p o l i c y c o n t r a c t m a n a g e m e n to ff o r e s tl a n db e c a m et h ec u r r e n tw a yf o rt h ef a r m e r st ou s et h ef o r e s t r yl a n d i ti st h a tt h e l a wo ft h ec o l l e c t i v ef o r e s tl a n dc o n t r a c tm a n a g e m e n tf i g h th a si m p l i c a t e d ，w h i c hn o to n l ym a d et h e r e f o r mo ft h ec o l l e c t i v ef o r e s tl a n de f f e c t i v e b u ta l s op r o v i d e dt h er e a lb e n e f i tw i t ht h ef a r m e r s f u r t h e r m o r ei tp r o m o t e dt h ed e v e l o p m e n to ft h ec o l l e c t i v ef o r e s ti nz h e j i a n gp r o v i n c e ，a sw e l la sm a d e c o n t r i b u t i o n sf o rs u c c e e d i n ge s t a b l i s h i n g f o r e s t r yz h e j i a n g ” t h i sp a p e rt - u - s ti n t r o d u c e st h ec u r r e n tr e s e a r c hs t a t u sf r o md o m e s t i ca n da b r o a d , a n dt h ef o r e s tl a n d c o n t r a c t e dm a n a g e m e n tc o n c e p t ，c o n t le n ta n dc h a r a c t e r t h e ns e p a r a t e l yf r o mt h el e g a ls t a n d a r df r o m t h el a n d ，f o r e s tl a n do fs p e c i a l s p e c i f i c a t i o n s ，a sw e l la sn a t i o n a lp o l i c yi nt h et h r e ec o m bf o r e s tl a n d c o n t r a c t e dm a n a g e m e n tl a ws y s t e m n l e mr e v i e wt h ec o l l e c t i v ef o r e s tl a n dc o n t r a c t e dm a n a g e m e n to f z h e j i a n gp r o v i n c eo ft h ec o u r s e ，a n ds u m m a r yp r e s e n ts i t u a t i o n s u m m a r i z e dt h ec o l l e c t i v ef o r e s tl a n d c o n t r a c t i n go fz h e j i a n gp r o v i n c et h ep r o b l e m si ns o m ec i t ya n dc o u n t yi n z h e j i a n gp r o v i n c ea sac a s e s u c ha st h el a c ko fe c o l o g i c a le c o n o m i cc o m p e n s a t i o n ，d e f e c to ft h ea d m i n i s t r a t i v er e q u i s i t i o ns y s t e m ， c i r c u l a t i o no ft h ec o n t r a c t e dm a n a g e m e n to ff o r e s tl a n da n dd i f f i c u l t i e s t h e s ep r o b l e m sm a yl e a dt o c o n t r a c t i n gb u s i n e s sa c t i v i t i e sn o ts m o o t h l y t h e n ，t h i sp a p e ri n t r o d u c e st h ep r o p e r t yr i g h t si no t h e r p r o v i n c ei nt h er e f o r mo f t h eb e s tp r a c t i c e s ，a n dr e f e r e n c e t h e n ，。i n t r o d u c e st h ep r o p e r t yr i g h t si no t h e r p r o v i n c ei nt h er e f o r mo ft h eb e s tp r a c t i c e s t h i sp a p e re x p o u n d st h ef u j i a na n dj i a n g x ip r o v i n c e sf o r e s t l a n dc o n t r a c t e dm a n a g e m e n tr e f o r mp r a c t i c e ，t h e nt h er e f e r e n c eo fz h e j i a n gp r o v i n c ew e r er e v i e w e di n t h i sp a p e r f i n a l l y , t h ec o n t r a c t i n gp r o c e s si nt h ec o n t r a d i c t i o na n dt h el a c ko ft h es y s t e m ，t h ep r i n c i p l e f r o mt h em a c r oa n d m i c r oc o n c r e t es y s t e mp e r f e c ti nt w o a s p e c t sc o u n t e r m e a s u r e sw e r ep r o p o s e d k e yw o r d s ：f o r e s tl a n dc o n t r a c t ；t h ec o n t r a c t e dm a n a g e m e n to fc o l l e c t i v ef o r e s tl a n d ： p e r f e c t 工i 目錄 目錄 摘要上 a b s t r a c t i i l 引言1 1 1 研究背景1 1 2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀1 1 2 1 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀1 1 2 2 國(guó)外研究現(xiàn)狀2 1 3 研究目的和研究意義2 l 。3 1 研究目的2 1 3 2 研究意義3 1 4 研究的主要內(nèi)容3 1 5 集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定3 1 5 1 重要概念界定3 1 5 2 內(nèi)涵與外延5 1 5 3 性質(zhì)5 1 6 論文的創(chuàng)新與不足一一7 1 6 1 論文的可能創(chuàng)新7 1 6 2 本論文研究存在的問題8 2 我國(guó)集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的述一9 2 1 現(xiàn)行法律規(guī)范及政策的梳理9 2 1 1 關(guān)于土地的法律法規(guī)9 2 1 2 關(guān)于林她的特殊規(guī)定1 0 2 1 3 國(guó)家政策1 0 2 2 對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)1 1 2 3 小結(jié)1 3 3 浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度的案例分析1 4 3 1 浙江省林地承包歷史進(jìn)程1 4 3 1 1 林業(yè)產(chǎn)業(yè)化階段( 1 9 7 8 1 9 9 6 年) 1 4 i l l 目錄 3 1 2 林業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型階段( 1 9 9 7 2 0 1 0 年) 1 4 3 2 浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀1 4 3 3 浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)1 5 3 3 1 優(yōu)勢(shì)評(píng)價(jià)1 5 3 3 2 不足評(píng)價(jià)1 6 4 國(guó)內(nèi)林地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐以及借鑒2 1 4 1 福建省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革實(shí)踐2 l 4 2 江西省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革實(shí)踐2 l 4 3 對(duì)完善浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的借鑒意義2 2 4 3 1 加快流轉(zhuǎn)2 2 4 3 2 明晰權(quán)利2 3 4 3 3 制定規(guī)范文件2 3 5 浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)法律制度的完善2 4 5 1 完善具體制度應(yīng)遵循的基本原則2 4 5 1 1 保障林地經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益原則2 4 5 1 2 分類經(jīng)營(yíng)原則。2 4 5 1 3 合理補(bǔ)償原則2 5 5 2 相應(yīng)法律制度的完善2 5 5 2 1 承包經(jīng)營(yíng)合同制度的完善一2 5 5 2 2 完善補(bǔ)償制度2 7 5 2 3 完善流轉(zhuǎn)制度2 8 6 結(jié)語(yǔ)3 0 參考文獻(xiàn)3 1 個(gè)人簡(jiǎn)介3 4 致謝3 5 i v 1 引言 1 引言 1 1 研究背景 我國(guó)自從2 0 0 3 年推行集體林權(quán)改革以來，在中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林 業(yè)發(fā)展的決定( 2 0 0 3 年) 、2 0 0 6 年和2 0 0 7 年的中央兩個(gè)1 號(hào)文件以及全國(guó) “十一五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展綱要、中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體 林權(quán)制度改革的意見( 2 0 0 8 年) 等政策的推動(dòng)下，逐步加深改革力度，取得了 相當(dāng)矚目的成果。國(guó)家林業(yè)局公布的 2 0 1 0 年林業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況報(bào)告中顯示： “集體林權(quán)制度改革取得明顯成效，截止目前，浙江省基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、 承包到戶的改革任務(wù)?！绷值爻邪?jīng)營(yíng)方式極大的調(diào)動(dòng)了經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)積極性， 但一方面由于林地不同于土地的特殊性，將林地固定適用于土地承包經(jīng)營(yíng)的方 式，具有局限性，另一方面，林業(yè)產(chǎn)權(quán)的漫長(zhǎng)改革歷程導(dǎo)致遺留下來諸多問題， 主要有生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度欠缺，行政征用制度存在缺陷，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)困 難。對(duì)浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度的研究，有助于認(rèn)清問題發(fā)生的根 源，彌補(bǔ)當(dāng)前浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)法律制度的不足。 1 2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀 1 2 1 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀 林地承包經(jīng)營(yíng)是以簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同，通過家庭承包經(jīng)營(yíng)方式落實(shí)到本集 體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的主體地位。林地的承包 期為7 0 年，承包期屆滿，可以按照國(guó)家規(guī)定繼續(xù)承包。林地承包經(jīng)營(yíng)合同一經(jīng) 簽訂，林地承包經(jīng)營(yíng)人即獲得林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。 對(duì)于這種土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性界定，曾經(jīng)理論界有債權(quán)論和物權(quán)論兩 大分歧。債權(quán)論者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)。其理由是社會(huì)主義公有制 下不存在所有權(quán)意外的其他物權(quán)。否則，就違背了“一物不二權(quán)”( 即指一個(gè)物 上不得設(shè)立數(shù)個(gè)相矛盾物權(quán)) 的原理。物權(quán)論者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)。 n 3 這一主張的理由在于：第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體，是實(shí)實(shí)在在的物；第 二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得符合法定原則。再次，土地承包經(jīng)營(yíng)人對(duì)已經(jīng)獲得 的土地承包權(quán)普遍進(jìn)行了登記，并得到了登記證書。這完全符合物權(quán)的設(shè)立必 須公示，不動(dòng)產(chǎn)以等級(jí)為公示的物權(quán)特征。但隨著集體林權(quán)制度改革的深入， 新物權(quán)法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)屬性。 這一舉措，賦予了林地承包經(jīng)營(yíng)著的權(quán)利，激發(fā)了林地承包者的積極性， 促進(jìn)了林地承包經(jīng)營(yíng)的繁榮，更促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)。晗1 但是，與此同時(shí)，也出現(xiàn) 了一些問題。如，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償中，對(duì)生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不到位，打擊了林農(nóng)的 1 浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度研究 積極性，甚至出現(xiàn)破壞森林資源的情況；林地征用中，濫用權(quán)利占用承包人的 林地；林地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)困難等，這些問題都給浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來 了不利影響。 1 2 2 國(guó)外研究現(xiàn)狀 在保護(hù)林木資源和造林者的經(jīng)濟(jì)利益方面，各國(guó)制定了不同的法律規(guī)定。 瑞典是一個(gè)森林資源相當(dāng)豐富的國(guó)家，擁2 3 5 0 萬(wàn)公頃，森林覆蓋面積占全 國(guó)陸地面積近6 0 。在1 9 0 3 瑞典森林法中規(guī)定，除非保證重新植林，否則 將不予批準(zhǔn)砍伐森林。林主必須先將砍伐計(jì)劃、重新種植計(jì)劃、保護(hù)規(guī)劃等內(nèi) 容向森林主管部門報(bào)批審核，否則，林主無(wú)權(quán)砍伐。 美國(guó)以公益林和商品林分類經(jīng)營(yíng)為主的格局，政府扶持政策鼓勵(lì)私有林主 造林，但林木進(jìn)行采伐前需要經(jīng)過批準(zhǔn)。同時(shí)，在補(bǔ)貼條款規(guī)定的期限內(nèi)，林 主不得采伐林木，否則，須償還全部補(bǔ)貼款。且私有林的林主須貫徹保護(hù)環(huán)境， 保持水土的原則進(jìn)行林木經(jīng)營(yíng)。在土地征用補(bǔ)償方面，根據(jù)各地的市場(chǎng)價(jià)格為 基準(zhǔn)，將被征土地現(xiàn)實(shí)價(jià)值，土地的未來價(jià)值，鄰近土地所有者的利益綜合考 慮，充分保障土地所有者的利益。 在加拿大，私有林林主擁有林地所有權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。政府制定優(yōu)惠 政策引導(dǎo)私有林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。在對(duì)林地征用進(jìn)行補(bǔ)償方面，以市場(chǎng)價(jià)格為基 準(zhǔn)，參照土地的最佳用途進(jìn)行補(bǔ)償。瞄1 1 3 研究目的和研究意義 1 3 1 研究目的 對(duì)穩(wěn)定人心，推進(jìn)浙江省集體林權(quán)改革的實(shí)效意義重大。在當(dāng)前浙江省開 展集體林權(quán)改革的熱潮中，林農(nóng)對(duì)林地的承包經(jīng)營(yíng)是目前我國(guó)林農(nóng)對(duì)林地使用 的主要方式。這次進(jìn)行的集體林權(quán)改革，目的就是要在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，落 實(shí)處置權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，使林農(nóng)成為我國(guó)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。通過進(jìn)一步 穩(wěn)定林地承包的期限，使林農(nóng)可以放心的在林地上加大投入，開展?fàn)I林、造林 等，并最終獲得收益。因?yàn)榱值夭粌H具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還具有生態(tài)價(jià)值。允許林 地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承一方面使林農(nóng)真正獲益，另一方面使集體林權(quán)改革真正 達(dá)到實(shí)效，進(jìn)而推進(jìn)浙江省集體林業(yè)的發(fā)展，為浙江省創(chuàng)建“森林浙江”做出 貢獻(xiàn)。 本文通過對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度的研究，通過對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)方面涉 及的法律進(jìn)行梳理，進(jìn)而回顧浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度的歷程并簡(jiǎn) 要概述現(xiàn)狀，接著以浙江省一些市縣為例，歸納了現(xiàn)階段浙江省集體林地承包 經(jīng)營(yíng)法律制度中存在的問題，以期完善林地承包經(jīng)營(yíng)的相關(guān)法律制度，為完善 集體林地承包經(jīng)營(yíng)法律制度，為浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。 i 引言 1 3 2 研究意義 由于林地不同于土地的特殊性，在浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)中如生態(tài)效益 的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償欠缺，行政征用制度存在缺陷、流轉(zhuǎn)困難等，這些問題導(dǎo)致承包經(jīng) 營(yíng)活動(dòng)不能順利展開，打擊了林農(nóng)的積極性，也不利于林業(yè)的生產(chǎn)。本文研究 這些問題，提出一些完善對(duì)策，以期能夠完善浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律 制度，調(diào)動(dòng)林農(nóng)的積極性，為提高林地承包經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)效益，完善林地流轉(zhuǎn) 市場(chǎng)，為林業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展做出貢獻(xiàn)。 1 4 研究的主要內(nèi)容 本文除了引言和結(jié)語(yǔ)外，共分為四部分。 第一部分，對(duì)集體林地承包經(jīng)營(yíng)法律制度進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其現(xiàn) 狀進(jìn)行概述。 第二部分，首先回顧浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)的歷程，接著概述其經(jīng)營(yíng)現(xiàn) 狀并對(duì)當(dāng)前浙江省集團(tuán)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度的現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)，最后提出了 浙江省關(guān)于集體承包經(jīng)營(yíng)規(guī)定中存在的問題。 第三部分，介紹國(guó)內(nèi)其他省在產(chǎn)權(quán)改革中的優(yōu)秀做法，以及借鑒意義。首 先，對(duì)福建，江西兩省林地承包經(jīng)營(yíng)改革實(shí)踐進(jìn)行闡述，接著對(duì)浙江省的借鑒 進(jìn)行概述。 最后，針對(duì)林地承包法律制度的問題，從兩個(gè)層面提出對(duì)策進(jìn)行完善。 1 5 集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定 1 5 1 重要概念界定 當(dāng)前，中華人民共和國(guó)物權(quán)法在承包經(jīng)營(yíng)中，使用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一詞， 林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還沒有被該法界定。但根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包括 耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等。林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含 于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一個(gè)分支概念。 而在有關(guān)林地利用的各種法律規(guī)范中，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林地使用權(quán)、林地 經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、林地產(chǎn)權(quán)、林業(yè)產(chǎn)權(quán)等概念反復(fù)出現(xiàn)，且有時(shí)出現(xiàn)重復(fù)和重疊 的地方。因而，要清楚地界定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)首先需對(duì)我國(guó)立法上這些混亂的 概念進(jìn)行鑒別與區(qū)分。 ( 一) 林地使用權(quán)。林地使用權(quán)是指人們依法對(duì)國(guó)家和集體所有的林地進(jìn) 行開發(fā)、利用的權(quán)利。h 。 從這一定義可以看出，林地使用權(quán)是由林地所有權(quán)人所創(chuàng)設(shè)的，從林地所 有權(quán)派生而來但又在相當(dāng)程度上獨(dú)立于林地所有權(quán)的一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。從廣義 3 浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度研究 上看，林地使用權(quán)同時(shí)包括了對(duì)林地享有的物權(quán)性質(zhì)和債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。從狹 義上看，林地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)僅指對(duì)林地享有的物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。各種有關(guān)森林資 源的法律法規(guī)以及國(guó)家政策中廣泛使用林地使用權(quán)的概念聆3 。當(dāng)前，我國(guó)林地 歸屬為土地，統(tǒng)一適用土地承包經(jīng)營(yíng)制度，因而林地使用者取得的林地使用權(quán) 屬于物權(quán)屬性，實(shí)質(zhì)上就是林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，二者在一定意義上常被混用指代 相同的內(nèi)容。精確而言，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等于狹義的林地使用權(quán)，但從廣義上 來看，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是林地使用權(quán)的一種類型。 ( 二) 林地經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)陽(yáng)3 的概念首見于民法通則第8 2 條，指的是 全民所有制企業(yè)對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)享有的經(jīng)營(yíng)管理并獲得收益的權(quán) 利。經(jīng)營(yíng)權(quán)這一概念源自于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在現(xiàn)代企業(yè)的概念尚未引入時(shí)被廣 泛使用。林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念首見于中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán) 制度改革的意見第( 一) 條 3 ，其將農(nóng)民對(duì)集體林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)與對(duì)林木的所 有權(quán)并列，同為集體林權(quán)的一部分，但其并未對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)做出界定。此處并 不能理所應(yīng)當(dāng)?shù)貙⒘值亟?jīng)營(yíng)權(quán)解釋為全民所有制企業(yè)對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的 林地資源享有的經(jīng)營(yíng)管理并獲得收益的權(quán)利。 根據(jù)該意見可以看出，林地經(jīng)營(yíng)權(quán)指代的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過家 庭承包的方式享有的對(duì)集體所有或被授權(quán)使用的林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。也即是說 林地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非一個(gè)確切的法學(xué)概念，從法律角度而言，林地經(jīng)營(yíng)權(quán)與林地承 包經(jīng)營(yíng)權(quán)指代的內(nèi)容相同，二者在一定意義上可以通用。 ( 三) 林權(quán)。目前理論上對(duì)于林權(quán)的內(nèi)涵和外延存在較大的爭(zhēng)議，較為具 有代表性的觀點(diǎn)主要包括“林權(quán)集合說”舊，與“林權(quán)所有權(quán)說”1 。前者觀點(diǎn) 認(rèn)為林權(quán)不是一種具體物權(quán)類型，林權(quán)包括了森林資源所有權(quán)、林木所有權(quán)、 林地所有權(quán)、林地使用權(quán)等具體物權(quán)形態(tài)，實(shí)際上林權(quán)包含了所有權(quán)與用益物 權(quán)。后者觀點(diǎn)認(rèn)為林權(quán)即是森林所有權(quán)，是指森林法律關(guān)系的主體對(duì)林、林木 或者林地等森林資源進(jìn)行占有、使用、收益、處分的權(quán)能。林木和林地權(quán)屬登 記管理辦法第一條對(duì)林權(quán)從外延上做出了界定，即林權(quán)包括：森林所有權(quán)、 林木所有權(quán)、林地所有權(quán)、林地使用權(quán)?？梢钥闯?，林權(quán)并不是一種具體的權(quán) 利，而是多種關(guān)于森林資源的物權(quán)的統(tǒng)稱。林權(quán)是狹義上林地使用權(quán)也即是林 地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的上位概念，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于林權(quán)的一種。鑒于林地所有權(quán) 只限于國(guó)家或者集體所有且不能流轉(zhuǎn)，因而在某些情形下林權(quán)也被用來僅僅指 代林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，林權(quán)與林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定程度上曾被混用。 ( 四) 林地產(chǎn)權(quán)、林業(yè)產(chǎn)權(quán)。在土地管理法、中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于 加快林業(yè)發(fā)展的決定、中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的 意見等法律法規(guī)、政策中多次提及產(chǎn)權(quán)、林業(yè)產(chǎn)權(quán)、林地產(chǎn)權(quán)等概念，但這 些規(guī)定均未對(duì)上述概念做出明確界定。牛津法律大辭典對(duì)產(chǎn)權(quán)如此界定：“產(chǎn) 1 引言 權(quán)亦稱財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，它是存在于任何客體上的權(quán)利，包括占有權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn) 讓權(quán)、用盡權(quán)、消費(fèi)權(quán)和其他與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利”口們?！爱a(chǎn)權(quán)的概念主要由產(chǎn)權(quán) 經(jīng)濟(jì)學(xué)采用，它并非是一個(gè)嚴(yán)格意義上的法律概念，其側(cè)重于界定動(dòng)態(tài)的財(cái)產(chǎn) 權(quán)利在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的價(jià)值與運(yùn)用，屬于建立在法權(quán)基礎(chǔ)之上的從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán) 利”n u 。在法律意義上，產(chǎn)權(quán)作為一種法律賦予的利益，實(shí)質(zhì)上反映了一種社 會(huì)關(guān)系，一種權(quán)利( 權(quán)力) 配置狀態(tài)?？? 3 與上述產(chǎn)權(quán)的定義相對(duì)應(yīng)，林地產(chǎn)權(quán)即 是產(chǎn)權(quán)主體利用林地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利，林業(yè)產(chǎn)權(quán)即是產(chǎn)權(quán)主體利用林業(yè)資 源從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利。由此可以看出，產(chǎn)權(quán)、林業(yè)產(chǎn)權(quán)、林地產(chǎn)權(quán)均不是嚴(yán) 格意義上的法律概念，而是經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，其外延相當(dāng)廣泛。林業(yè)產(chǎn)權(quán)、林地 產(chǎn)權(quán)包括但不僅僅限于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，雖然在一些非嚴(yán)格的法學(xué)文獻(xiàn)、 政策規(guī)定中產(chǎn)權(quán)等概念頻繁出現(xiàn)，甚至在某種程度上替代林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但 二者仍然是有相當(dāng)差別的。 1 5 2 內(nèi)涵與外延 根據(jù)土地管理法、農(nóng)村土地承包法n 3 1 等法律的相關(guān)規(guī)定，林地承包 經(jīng)營(yíng)權(quán)是自然人、法人或者其他組織對(duì)國(guó)家所有或者集體所有的林地，根據(jù)承 包合同的規(guī)定依法享有的占有、使用、收益的權(quán)力。n 們農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成 員通過家庭承包的方式承包農(nóng)民集體所有或被授權(quán)使用的林地以及自然人、法 人和其他組織通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)民集體所有或者國(guó)家所 有的林地，獲得的對(duì)林地占有、使用、收益的權(quán)利。 根據(jù)上述概念，集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一方面包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通 過家庭承包方式獲得的集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一方面包括自然人、法人和其 他組織通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的狹義上的集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。 這里存在“集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”以及“狹義上的集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”兩個(gè) 概念，也即在我國(guó)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中，集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在廣義上和狹 義上被使用。廣義上來說，集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包括林地所有權(quán)人通過各種承 包方式授予使用主體對(duì)林地的占有、使用并獲得收益的權(quán)利，即包括家庭式林 地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及狹義上的集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。狹義上，集體林地承包經(jīng)營(yíng) 權(quán)僅指使用主體通過家庭承包以外其他諸如招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等公開承包 方式獲得的對(duì)林地占有、使用、收益的權(quán)利，也就是經(jīng)營(yíng)性林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。 1 5 3 性質(zhì) 集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即是權(quán)利人通過各種承包方式承包集體林地而對(duì)林地 享有的占有、使用以及收益的權(quán)利。曾經(jīng)，關(guān)于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)存在“債 權(quán)說”n 朝、“物權(quán)說”n 引、“債權(quán)兼物權(quán)說”n 7 1 等學(xué)理爭(zhēng)議，但這些爭(zhēng)議隨著2 0 0 7 浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度研究 年物權(quán)法的頒布施行戛然而止。在第三編“用益物權(quán)”中，林地承包經(jīng)營(yíng) 權(quán)歸納在了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中，因此，明確肯定了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的是用益物 權(quán)中的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。物權(quán)是法律賦予給特定權(quán)利主體對(duì)某種特定物的排他性、 絕對(duì)性權(quán)利，社會(huì)大眾都是權(quán)利人的不作為義務(wù)人。為了保護(hù)交易安全并減少 交易成本、促進(jìn)交易效率，需要為這種排他性、絕對(duì)性的權(quán)利設(shè)計(jì)一種表征方 式將其公示出來以使所有不特定的義務(wù)人知悉。n 司 傳統(tǒng)上，物劃分為動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，動(dòng)產(chǎn)以占有作為物權(quán)的表征方式，不動(dòng) 產(chǎn)以登記作為物權(quán)的表征方式口9 i 。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，其權(quán)利因法律行為而產(chǎn)生、變 更、消滅都采取登記生效主義，因事實(shí)行為導(dǎo)致權(quán)利的產(chǎn)生和變更，采取登記 對(duì)抗主義。利益相關(guān)人能夠方便地查閱登記資料，然后申請(qǐng)異議登記。物權(quán)憑 證與物權(quán)登記簿必須一致。錯(cuò)誤登記的行政人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任， 應(yīng)賠償相對(duì)人的信賴損失。阻 林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的一種，其權(quán)利因法律行為而產(chǎn)生、變更、 消滅都應(yīng)采取登記生效主義，以登記作為其權(quán)利公示方式。林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人 通過與發(fā)包人訂立承包經(jīng)營(yíng)合同承包林地屬于因法律行為而設(shè)立林地承包經(jīng)營(yíng) 權(quán)，其林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)在辦理登記后生效。但是，物權(quán)法、土地承包法 均規(guī)定，自林地承包經(jīng)營(yíng)合同生效之時(shí)，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人 辦理的林權(quán)登記、領(lǐng)取的林權(quán)證僅具有對(duì)抗效力。因此，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 的表征方式仍然為登記，且是僅具有積極的證明力，即登記的權(quán)利人可以被信 賴享有林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但沒有登記的權(quán)利人并不能被推定為_ 定不享有林地 承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這嚴(yán)重影響了登記的公信力。雖然立法的初衷在于減輕農(nóng)戶的制 度成本、免除其登記的負(fù)擔(dān)，使其更方便的獲得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，然則這一規(guī) 定卻顧此失彼，阻礙了法律對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性保護(hù)。 因此本文認(rèn)為，一方面，不給承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人加重登記負(fù)擔(dān)，同時(shí)又要維護(hù) 林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的可行性途徑是規(guī)定：集體林地承包經(jīng)營(yíng)合同如無(wú)特 殊約定自雙方簽字或蓋章之日起生效，合同生效后發(fā)包方負(fù)有辦理林地承包經(jīng) 營(yíng)權(quán)登記并代為取得林權(quán)證的義務(wù)，集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自林地承包經(jīng)營(yíng) 權(quán)登記之日起設(shè)立，登記為集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的生效要件，而非僅為對(duì) 抗要件。 1 5 3 1 集體林地承包的方式 按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，集體林地承包的方式包括家庭承包和其 他形式承包兩種。按照森林法第2 條、森林實(shí)施條例第3 條的規(guī)定，林權(quán) 的取得采取登記生效主義?？梢钥闯?，在家庭承包方式中，只有先行履行林權(quán) 登記才能取得林地使用權(quán)。瞳婦其他形式的承包主要有以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商 等方式。農(nóng)村土地承包法第三條中“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi) 1 引言 部的家庭承包方式，不宣采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村 土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！睂儆谏仲Y源的范圍且是 由縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承 包。2 2 3 1 5 3 2 集體林地承包的法律關(guān)系的主體 農(nóng)村土地承包法第十二條規(guī)定，集體林地承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)包方是農(nóng)村集 體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民 集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè) 以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村 民小組發(fā)包。 1 5 3 3 林地承包期限 農(nóng)村土地承包法第二十條規(guī)定，林地的承包期為3 0 - - 7 0 年。特殊林木 的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院部門批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)。 然而當(dāng)前，由于立法并未強(qiáng)制要求只有先登記并取得林權(quán)證才能作為取得 林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此出現(xiàn)了不少通過簽訂承包合同取得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán) 利人或者不知道需要辦理林權(quán)登記，或者為了免去登記的煩擾便不辦理林權(quán)登 記，甚至還有的林地承包經(jīng)營(yíng)者簽訂林地承包經(jīng)營(yíng)合同。此外，有的林地承 包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的林權(quán)證長(zhǎng)期被村集體經(jīng)濟(jì)組織或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府毫無(wú)理由的扣 押。扭4 3 還有一些村集體實(shí)行所謂的“聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)”模式，導(dǎo)致多個(gè)林地承包經(jīng)營(yíng) 權(quán)人共同擁有一個(gè)林權(quán)證乜5 1 。由于林權(quán)證是林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)唯一的法律憑證， 這些扣押林權(quán)證以及多人共證等情形嚴(yán)重阻礙了法律對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的 物權(quán)性的保護(hù)，極大地妨礙了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。 1 6 論文的創(chuàng)新與不足 1 6 1 論文的可能創(chuàng)新 首先，對(duì)集體林地承包經(jīng)營(yíng)法律制度進(jìn)行梳理，并在此基礎(chǔ)上對(duì)其現(xiàn)狀進(jìn) 行概述。 其次，首先對(duì)浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)的歷程進(jìn)行概述，接著浙江省集體 林地承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)，最后提出了浙江省關(guān)于集體承包經(jīng)營(yíng)規(guī)定中存在 的問題，如生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償欠缺，行政征用制度的缺陷、林地流轉(zhuǎn)不規(guī)范 等，這些問題打擊了林農(nóng)合的積極性，為集體林地承包經(jīng)營(yíng)法律制度在實(shí)踐中 帶來了困擾，阻礙了林地承包經(jīng)營(yíng)的發(fā)展以及林業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展。找到對(duì)林地 承包經(jīng)營(yíng)法律制度的缺失并對(duì)提出完善對(duì)策，有助于解決矛盾，彌補(bǔ)法律的不 足。 7 浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度研究 最后，針對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度出現(xiàn)的問題，從宏觀完善法律制度的 原則和微觀具體制度完善兩方面提出了改善的意見。通過宏觀和微觀的把握， 更全面更充分的對(duì)問題做出深層次全方位的完善。 1 6 2 本論文研究存在的問題 在材料收集上，由于時(shí)間關(guān)系僅收集了浙江省一些市縣，以及福建、江西 省的有關(guān)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資料，如果范圍在擴(kuò)大一點(diǎn)，并對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)再做進(jìn) 一步的深度分析，對(duì)研究結(jié)果就會(huì)更加具有說服力，論文的質(zhì)量就會(huì)更高一點(diǎn)。 2 我國(guó)集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概述 2 我國(guó)集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的概述 2 1 現(xiàn)行法律規(guī)范及政策的梳理 林地是農(nóng)用地的一種，主要由土地的相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)由于林地不 僅包括生態(tài)價(jià)值還包括經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此林地還有自身的一些特殊規(guī)定。此外，國(guó)家有 關(guān)農(nóng)業(yè)或林業(yè)發(fā)展的政策也約束著林地的開發(fā)與利用。 2 1 1 關(guān)于土地的法律法規(guī) 目前為止，我國(guó)現(xiàn)行有效的關(guān)于土地利用的法律、法規(guī)、規(guī)章有數(shù)干部之巨，時(shí) 間跨度從2 0 世紀(jì)5 0 年代關(guān)于土地改革的規(guī)定直至國(guó)務(wù)院2 0 1 1 年1 月2 1 日頒布的 國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例；效力層級(jí)從中華人民共和國(guó)憲法、民法 通則、中華人民共和國(guó)物權(quán)法、土地管理法到國(guó)土資源部門、農(nóng)業(yè)部門、 林業(yè)部門、稅務(wù)部門等陸續(xù)頒布的規(guī)章再到地方立法主體頒布的地方性法規(guī)、規(guī)章， 以及中共中央時(shí)而發(fā)布的關(guān)于土地利用的綱領(lǐng)、規(guī)劃等等；涉及的范圍包括基本土地 制度、土地規(guī)劃、土地使用、土地流轉(zhuǎn)、土地調(diào)查、土地征收征用等等。 我國(guó)土地所有的規(guī)定主要內(nèi)容基本一致，主要體現(xiàn)在憲法、民法通則、 物權(quán)法、土地管理法等基本法律中：我國(guó)的土地只能屬于國(guó)家所有和農(nóng)民集 體所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律特別規(guī)定屬于國(guó)家所有外，屬于農(nóng)民集體所有。 但是在現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中并無(wú)嚴(yán)格意義上的關(guān)于農(nóng)村和城市在行政區(qū)劃上界限 的劃分，這就導(dǎo)致了國(guó)家所有的土地與集體所有的土地存在一定的不確定性，可能存 在交叉和空白之處。當(dāng)然，這僅僅是從字面意義上來解釋法律。1 9 9 5 年國(guó)家土地管理 局頒布的確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定中可以知道，由于歷史的溯源演變， 區(qū)分出了國(guó)家所有的土地與農(nóng)民集體所有的土地，從土地改革完成至今逐漸形成并將 繼續(xù)變化，而非由立法單一確定。兩者的界限亦并非是一成不變的，國(guó)家可以因公共 利益而征收集體所有的土地，因行政建制的變更、農(nóng)民集體移民、國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期占用 土地等等原因都可能導(dǎo)致土地從農(nóng)民集體所有變更為國(guó)家所有。然則根據(jù)現(xiàn)行有效的 法律法規(guī)，土地所有權(quán)之間的變更只能是單向的，即只可能從農(nóng)民集體所有變更為國(guó) 家所有，不能從國(guó)家所有變更為農(nóng)民集體所有。 而現(xiàn)行有效的關(guān)于土地使用的規(guī)定較為龐雜，缺乏完整的、體系性的規(guī)定，散見 于土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法、 劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法等法律、法規(guī)、規(guī)章以及各地的地方性法規(guī)、規(guī)章 中。內(nèi)容主要集中在土地規(guī)劃、土地用途、土地使用權(quán)的取得以及流轉(zhuǎn)等方面。 現(xiàn)階段，就土地規(guī)劃與土地用途而言，我國(guó)實(shí)行土地用途管制。昭刮由國(guó)務(wù) 浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度研究 院編制全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，各級(jí)地方人民政府按照相應(yīng)的權(quán)限編制地方土地利用 規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。但使用土地的用途必須嚴(yán)格按照土 地利用總體規(guī)劃去確定。農(nóng)用地未經(jīng)合法有效的批準(zhǔn)并履行相應(yīng)的程序，不得轉(zhuǎn)為建 設(shè)用地，并且建設(shè)用地的總量必須嚴(yán)格控制。 就土地使用權(quán)的取得及流轉(zhuǎn)而言，國(guó)家所有或者集體所有的土地，其土地使用權(quán) 都可以通過一定的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于土地屬于為國(guó)家所有或是農(nóng)民集體所有的性質(zhì) 不同，土地使用權(quán)的權(quán)利人、取得程序及條件、流轉(zhuǎn)的方式及程序均有不同的規(guī)定。 瞳刀國(guó)家所有的土地可以按照規(guī)定的程序，通過出讓、劃撥、租賃、承包經(jīng)營(yíng)、出資、 授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式由集體或者個(gè)人使用，授予相應(yīng)的使用權(quán)或者經(jīng)營(yíng)權(quán)，權(quán)利人可以享 受因使用土地而帶來的收益。除劃撥外，國(guó)家所有的土地應(yīng)當(dāng)有償使用，權(quán)利人必須 支付相對(duì)的價(jià)錢方能享有相應(yīng)的土地使用權(quán)。權(quán)利人所獲得的國(guó)有土地使用權(quán)可以流 轉(zhuǎn)；集體所有的土地可以通過家庭承包的方式由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者通過其他公 開的途徑由個(gè)人和組織承包享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、租賃、 轉(zhuǎn)讓、互換、入股等方式。 此外，集體所有的建設(shè)用地還可以分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為宅基地，可供 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)使用，但宅基地只能隨其被附著的房屋一并在本集體經(jīng)濟(jì)組織 內(nèi)部流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體土地使用權(quán)僅能在其破產(chǎn)清算時(shí)流轉(zhuǎn)。 2 1 2 關(guān)于林地的特殊規(guī)定 關(guān)于林地的特殊規(guī)定主要集中在林地確權(quán)以及林地流轉(zhuǎn)兩方面。 林地確權(quán)的規(guī)范主要規(guī)定在森林法、森林法實(shí)施條例、林木和林地權(quán) 屬登記管理辦法、關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林資源管理促進(jìn)和保障集體林權(quán)制度改革的 通知等法律、法規(guī)、規(guī)章以及各地的地方性法規(guī)、規(guī)章中。林地在確權(quán)方面的特殊 性主要體現(xiàn)在確權(quán)的申請(qǐng)機(jī)關(guān)不同以及權(quán)利的證明文件不同。不同于一般的土地，林 地的確權(quán)受理機(jī)關(guān)為各級(jí)林業(yè)部門而非土地管理部門。林權(quán)證為林權(quán)人獲得的林 權(quán)的證明，其上注明了不同的權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利范圍。晗踟 林地流轉(zhuǎn)的規(guī)范主要規(guī)定在森林法、森林法實(shí)施條例、森林資源資產(chǎn) 評(píng)估管理暫行規(guī)定、森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法( 試行) 等法律、法規(guī)、規(guī)章以 及各地的地方性法規(guī)、規(guī)章中。林地的流轉(zhuǎn)范圍以及評(píng)估程序兩方面體現(xiàn)了林地流轉(zhuǎn) 的特殊性。 2 1 3 國(guó)家政策 關(guān)于林地的相關(guān)政策主要包括在中共中央定期或因具體事件而發(fā)布的決定、通知 以及國(guó)務(wù)院發(fā)布的宣誓性規(guī)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，如中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于 1 0 2 我國(guó)集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的概述 于加快林業(yè)發(fā)展的決定、全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要( 2 0 1 0 - - - 2 0 2 0 年) 、中 共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見等等?，F(xiàn)行有效的政 策主要包括完善林權(quán)制度以及推動(dòng)林權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。 在完善林權(quán)制度方面主要規(guī)定：對(duì)于林地權(quán)屬明確并已核發(fā)林權(quán)證的， 應(yīng)切實(shí)維護(hù)林權(quán)證的法律效力；對(duì)于林地權(quán)屬明確但尚未核發(fā)林權(quán)證 的，應(yīng)當(dāng)盡快核發(fā)；權(quán)屬不清或有爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)盡快明晰或調(diào)處并核發(fā)權(quán)屬證 明。 在推動(dòng)林權(quán)的合理流轉(zhuǎn)方面主要規(guī)定：“對(duì)零星分散的有林地，可以在合理 作價(jià)后轉(zhuǎn)讓給個(gè)人經(jīng)營(yíng)，取得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；宣林荒山荒地，有兩種方式確 定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，一方面可以通過分包到戶、招標(biāo)、拍賣等形式確定，另一方 面也可以由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一組織開發(fā)后，再以適當(dāng)方式確定；通過公開招標(biāo) 的方式，將造林難度大的宜林荒山荒地的一定期限的使用權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給有能力 的單位或個(gè)人開發(fā)經(jīng)營(yíng)”晗9 | 。在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合 理流轉(zhuǎn)口0 | ，主要包括承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式。重點(diǎn)推動(dòng) 集體權(quán)屬的宜林荒山、荒地、荒沙使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管 理，及時(shí)辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。 2 2 對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí) 根據(jù)第七次全國(guó)森林資源清查( 2 0 0 4 , - - , 2 0 0 8 年) 的結(jié)果口，我國(guó)森林資源 總體質(zhì)量不高，森林可采資源偏少，尚不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)林產(chǎn)品的需求。 加之，我國(guó)主要林地分布在土層瘠薄、水肥條件差的干旱半干旱地區(qū)，生產(chǎn)力 偏低。全國(guó)宜林地6 0 分布在內(nèi)蒙古和西北地區(qū)，不僅造林比較困難，林地退 化嚴(yán)重，而且恢復(fù)植被難度大。 目前集體林地占到我國(guó)林地總量的6 0 ，一方面由于集體經(jīng)濟(jì)組織功能的 錯(cuò)位，往往淪為稅費(fèi)征收的工具，使得農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林地總是受到諸多掣肘，難免 投入不足收益不明顯，拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，林木由于其生長(zhǎng)周期長(zhǎng)、前 期投入大、效益緩慢等原因分散經(jīng)營(yíng)效益不甚明顯，而在現(xiàn)行的林地利用制度 下，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的困難制約了林地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，使其難以成行。呤卸 而占到林地總量4 0 的國(guó)有林地，或者因自身?xiàng)l件的原因，承擔(dān)的生態(tài)功能多 于經(jīng)濟(jì)功能，致使經(jīng)濟(jì)效益不明顯；或者因授權(quán)給國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，由于所有者 缺位，缺乏必要的監(jiān)督約束，國(guó)有林地利用效率十分低下。 同時(shí)，一方面隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求增加，另一 方面在國(guó)家嚴(yán)密保護(hù)耕地，從而導(dǎo)致用地需求大規(guī)模向林地轉(zhuǎn)移，毀林開墾、 蠶食林地和非法占用林地的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。而且毀林開墾和征用、占用等消耗 的多是優(yōu)質(zhì)林地。雖然土地管理法、森林法等法律禁止違規(guī)濫占林地， 擅自改變林地用途，并規(guī)定了嚴(yán)厲的法律責(zé)任口3 | ，但由于法律法規(guī)并未得到嚴(yán) 浙江省集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律制度研究 格執(zhí)行，毀林者違法成本低，致使違法使用林地的現(xiàn)象依然屢禁不止，管理形 勢(shì)嚴(yán)峻。 綜合看來，我國(guó)林地資源總量、人均林地資源均嚴(yán)重不足，優(yōu)質(zhì)林地稀少， 林地自然條件較為惡劣，且林地浪費(fèi)嚴(yán)重、利用效率低下。因此，亟需通過系 統(tǒng)完善的林地利用法律制度來促進(jìn)林地的合理利用，提高林地的利用效率，克 服我國(guó)林地資源的不利現(xiàn)狀。然則，我國(guó)現(xiàn)行的林地利用制度卻難以解決這些 問題。 “2 0 0 7 年，我國(guó)林產(chǎn)品折算的木材消費(fèi)總量約3 7 1 億立方米，但國(guó)內(nèi)市 場(chǎng)供給僅為2 0 2 億立方米，實(shí)際消費(fèi)缺口超過1 億立方米。據(jù)測(cè)算，到2 0 2 0 年，我國(guó)木材消費(fèi)總量將提高到4 5 7 4 7 7 億立方米，木材供應(yīng)缺口將長(zhǎng)期保 持在l 1 5 億立方米左右”劓。 由于我國(guó)人均林地資源的稀缺，僅僅依靠進(jìn)口和節(jié)約資源是無(wú)法解決如此 巨大的林產(chǎn)品需求缺口，