揚州市行業(yè)協(xié)會發(fā)展存在的問題及對策.doc

揚州市行業(yè)協(xié)會發(fā)展存在的問題及對策陳承堂 行業(yè)協(xié)會是市場經(jīng)濟發(fā)展和社會分工細化的產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟體制不可缺少的重要組成部分。作為聯(lián)系政府、企業(yè)、市場的紐帶和橋梁，行業(yè)協(xié)會既是企業(yè)走向市場的組織者，又是企業(yè)權(quán)益和市場秩序的維護者，其不僅為企業(yè)提供信息服務(wù)，降低交易成本，協(xié)調(diào)企業(yè)間、企業(yè)和政府間的關(guān)系，還可以彌補政府制度供給不足，促進政府職能的轉(zhuǎn)變。一、揚州市行業(yè)協(xié)會發(fā)展的現(xiàn)狀與存在的問題 改革開放以來，配合政府機構(gòu)改革，揚州市行業(yè)協(xié)會無論是數(shù)量還是質(zhì)量都得到了一定的發(fā)展。這些行業(yè)協(xié)會在為業(yè)內(nèi)企業(yè)提供信息咨詢，組織對外交流，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和協(xié)助政府加強行業(yè)管理等方面起到了積極作用，并已發(fā)展成為一支促進社會穩(wěn)定、推動改革開放和經(jīng)濟建設(shè)的不容忽視的社會力量。如揚州市政府引導(dǎo)揚州市玩具協(xié)會支持揚州力爭建設(shè)成為“中國毛絨玩具之都”，為揚州經(jīng)濟建設(shè)做出了較大的貢獻。 但是，與經(jīng)濟發(fā)展速度較快、行業(yè)協(xié)會較發(fā)達的國家和地區(qū)相比，揚州市行業(yè)協(xié)會的發(fā)展還面臨著許多問題，其應(yīng)有的功能和作用還遠未發(fā)揮出來。這些問題主要表現(xiàn)為： （一）政府管理部門不放權(quán)，政會不分 政府機構(gòu)改革，實行簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的過程中，雖然十分強調(diào)加強行業(yè)協(xié)會是中介組織的作用，強調(diào)將屬于社會自我調(diào)節(jié)的功能交給社會中介組織。但事實上，這只是停留在口頭上，計劃經(jīng)濟下政府進行行業(yè)管理的職能，如行業(yè)統(tǒng)計、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、行業(yè)自律、價格調(diào)解，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、編制行業(yè)行規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策制定、產(chǎn)品評優(yōu)、技術(shù)鑒定、許可證發(fā)放等職能都還沒有真正下放給行業(yè)協(xié)會，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，協(xié)會管理行業(yè)的工作無法開展行業(yè)協(xié)會仍處于等、靠、要的尷尬局面。 另外，揚州市多數(shù)行業(yè)協(xié)會由政府部門依靠行政權(quán)力組建，人員由政府部門人員兼任，經(jīng)費受政府部門控制，官辦色彩嚴(yán)重，有的行業(yè)協(xié)會與政府部門的一個職能處室或事業(yè)單位是一套人馬，兩個牌子，政會不分。這些行業(yè)協(xié)會有時因既得利益互相爭權(quán)，有了問題互相推諉，習(xí)慣于依靠行政權(quán)力進行管理，難以提供企業(yè)所需要的服務(wù)，并且常常發(fā)生搭車收費、亂收費的事件，可謂“戴市場的帽子，拿政府的鞭子，坐行業(yè)的轎子，收企業(yè)的票子，供官員兼職的位子”，演著“二政府”的角色。 （二）相關(guān)法律制度不完善 目前，國家對行業(yè)協(xié)會管理的法律法規(guī)主要有國務(wù)院頒布的社會團體管理條例（1988 年10月）、民政部頒布的社會團體分支機構(gòu)登記辦法和社會團體年檢暫行辦法以及原國家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)的一些文件，包括關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會的若干意見（試行）（1999年10月）、關(guān)于加強行業(yè)協(xié)會規(guī)范管理和培育發(fā)展工作的通知（2002 年10月）。由于這些法律制定時立法者沒有考慮到行業(yè)協(xié)會自身的特征、以及行業(yè)協(xié)會對建立新的市場秩序的獨特作用、沒有從市場不同主體的特殊性規(guī)律的角度去制定行業(yè)法律法規(guī)，從而把行業(yè)協(xié)會與其他社會團體混同管理，使得行業(yè)協(xié)會沒有明確的法律地位。這在一定程度上已經(jīng)嚴(yán)重制約了行業(yè)協(xié)會的發(fā)展。 （三）行業(yè)協(xié)會自身發(fā)育不良 揚州市行業(yè)協(xié)會自身發(fā)育不良是影響其職能實現(xiàn)的重要原因之一。具體表現(xiàn)為：1.職能不到位，服務(wù)水平不高。多數(shù)行業(yè)協(xié)會在行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)自律、爭端協(xié)調(diào)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)政策擬定、申請產(chǎn)業(yè)損害、反傾銷、反補貼調(diào)查和訴訟等較高層面上的服務(wù)尚未全面開展；2.布局結(jié)構(gòu)不盡合理。揚州市存在行業(yè)協(xié)會重復(fù)設(shè)置和種類不全的現(xiàn)象，有的行業(yè)不止一個協(xié)會，而有的行業(yè)至今仍未成立協(xié)會；3.行業(yè)代表性差。入會企業(yè)數(shù)量較少，難以真正反映行業(yè)企業(yè)的總體情況和共同要求。4.運行機制不完善。受體制的影響，企業(yè)入會意愿不強。多數(shù)行業(yè)協(xié)會尚未真正形成適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的自主辦會、民主辦會的運行機制。 （四）管理、監(jiān)督力量不足 隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府原有的一些職能轉(zhuǎn)給了行業(yè)協(xié)會。但這并不意味著政府對行業(yè)協(xié)會的活動和行為放任自流，而是將對行業(yè)協(xié)會管理的重點放在管理和監(jiān)督上。這種轉(zhuǎn)變就要求政府加強行業(yè)協(xié)會管理部門的力量。但是，揚州市的現(xiàn)狀并非如此。這主要表現(xiàn)為行業(yè)協(xié)會登記管理機關(guān)、機構(gòu)規(guī)格低，人員編制少，管理力量嚴(yán)重不足，與繁重的登記管理工作極不適應(yīng)，這從一定程度上影響了對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督和管理。如揚州市民政局民間組織管理處承擔(dān)著全市社會團體和民辦非企業(yè)單位的培育發(fā)展和監(jiān)督管理工作，以及對違法、非法民間組織的查處工作。同時，還要指導(dǎo)全市的民間組織的監(jiān)督管理和培育發(fā)展工作。僅每年全市社團和民辦非企業(yè)單位的年檢工作就占用了近2/3的時間，使其大部分時間都被陷在日常事務(wù)中，難以進行調(diào)研，有針對性地研究政策，解決問題。對一些行業(yè)協(xié)會的違法和非法行為，因力量不足，不能做到及時查處。另外，從全市情況看，各級民間組織登記管理機關(guān)缺乏編制，經(jīng)費不足，辦公設(shè)備陳舊，手段簡單，不能有力地對民間組織實施管理已是普遍現(xiàn)象。 二、行業(yè)協(xié)會發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗和啟示 美國、德國、日本均是目前世界上最發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，其行業(yè)組織的發(fā)展相對迅速，也相對完善，可以充分代表市場經(jīng)濟體制下行業(yè)組織的共性。但由于各國歷史、經(jīng)濟、社會、產(chǎn)業(yè)組織等的不同，從政府與企業(yè)關(guān)系的角度來看，三個國家的行業(yè)協(xié)會代表著三種模式，即自下而上的美國模式、自上而下的德國模式和M型的日本模式。 美國的協(xié)會組織都是民間的，由參加者自愿組織起來，在官方機構(gòu)注冊后展開活動，為會員企業(yè)提供政府事務(wù)幫助是行業(yè)協(xié)會的一個重要職能。美國模式的優(yōu)點是，自下而上、企業(yè)自發(fā)組織、自愿參加、成立自由。換言之，只要在利益上存在共同之處，就可以建立一個行業(yè)協(xié)會，政府不干預(yù)，也不資助，行業(yè)協(xié)會規(guī)范性差。美國模式的弊端在于，協(xié)會組織活動松弛，缺乏解決行業(yè)內(nèi)部分歧的合作精神，不同利益集團經(jīng)常繞過協(xié)會直接向國會進行院外游說，提出大量相互對立的要求和提案，而國會往往難以調(diào)解這些不同利益集團的矛盾，并被迫制定大量僵硬的法規(guī)條例，而這些法規(guī)條例反過來卻限制了企業(yè)的自由并引起其強烈反感，因此，政企關(guān)系并不融洽。當(dāng)然，美國行業(yè)協(xié)會的這些特點與美國文化過于強調(diào)自由不無關(guān)系。 德國行業(yè)協(xié)會的所有活動都是以政府給予行業(yè)協(xié)會的支持為基礎(chǔ)的。一百多年來，在法律規(guī)定所有企業(yè)必須加入工商業(yè)協(xié)會或手工業(yè)者協(xié)會的強制下，100的企業(yè)都加入了工商協(xié)會。對于可以自愿加入的行業(yè)協(xié)會，其會員所占的比例也超過90，行業(yè)協(xié)會覆蓋率之高是其它任何一個發(fā)達國家所無法相比的。政府與企業(yè)之間存在著很多合作，政企合作是以談判和達成共識為基礎(chǔ)的，而不是以法律或規(guī)章為基礎(chǔ)。有時政府機構(gòu)被要求在有關(guān)問題上征詢行業(yè)協(xié)會的意見。而行業(yè)協(xié)會也可以直接管理政府的項目，具體包括勞動者的培訓(xùn)項目和一些技術(shù)項目。 在日本，要成立行業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織，必須通過政府經(jīng)濟主管部門（原通產(chǎn)省，現(xiàn)為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部）審核、批準(zhǔn)。政府經(jīng)濟主管部門也可以通過給不同行業(yè)協(xié)會設(shè)定其活動界限來阻止行業(yè)協(xié)會之間的競爭，行業(yè)協(xié)會是溝通政府和企業(yè)的橋梁。并且，協(xié)會通常會較早地從政府處獲得有關(guān)貸款、項目、制度變化、產(chǎn)業(yè)政策及其它信息。二戰(zhàn)之后，日本企業(yè)、行業(yè)組織和政府一起，共同形成了獨特的M型社會，能夠相互溝通、合作，達成統(tǒng)一意見，既能利用市場競爭的好處，又能保持政府的整體戰(zhàn)略協(xié)調(diào)優(yōu)勢。行業(yè)組織促使企業(yè)間密切磋商合作，從而提高了整個社會的運轉(zhuǎn)效率，政府與企業(yè)的關(guān)系也十分融洽。 通過以上分析，我們得到的啟示是：每種模式都有各自的特點，其形成和發(fā)展受到市場經(jīng)濟模式、產(chǎn)業(yè)組織狀況以及文化背景等多種因素的影響和制約。因此，在選擇行業(yè)協(xié)會發(fā)展模式時，必須具體情況具體分析，不能簡單地照搬或模仿某種現(xiàn)成的模式。我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，就我國政府在社會主義市場經(jīng)濟體制中所扮演的重要角色，以及我國的產(chǎn)業(yè)組織狀況，與德國及日本的情況有較多的相似之處，而與美國的社會經(jīng)濟及文化環(huán)境差別較大。因此，德國和日本行業(yè)協(xié)會的發(fā)展經(jīng)驗和模式，對我國更具有借鑒意義。 三、開發(fā)和發(fā)揮揚州市行業(yè)協(xié)會的職能、作用的對策 （一）切實轉(zhuǎn)移職能給行業(yè)協(xié)會，推進政會脫鉤 針對政會不分的問題，要加快政府管理體制改革，政府要將自己不該干、干不好、不能干的事情，盡快讓位于市場和行業(yè)協(xié)會。把不該介入的管理領(lǐng)域，如行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行規(guī)行約的制定、行業(yè)培訓(xùn)、行檢行評、質(zhì)量監(jiān)督與檢測、標(biāo)識和資質(zhì)證書、原產(chǎn)地證明的發(fā)放等，要積極地下放。真正做到政企分開、政會分開，讓企業(yè)和協(xié)會成為真正意義上的責(zé)任權(quán)利主體。這不僅符合市場經(jīng)濟規(guī)則，也符合WTO的要求和國際慣例，易為國際社會認(rèn)同。 為實現(xiàn)政會分開，現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會要在機構(gòu)、人員和財務(wù)等方面與政府部門徹底脫鉤。凡在行業(yè)協(xié)會兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員和參照國家公務(wù)員管理的人員，要與原所在單位脫鉤；凡行業(yè)協(xié)會與政府部門實行會計合賬或財務(wù)集中管理的，應(yīng)完成單獨建賬，自行配備財會人員，實現(xiàn)財務(wù)獨立，政府部門不得從行業(yè)協(xié)會平調(diào)資產(chǎn)，凡行業(yè)協(xié)會辦事機構(gòu)與政府部門處室合署辦公的，應(yīng)該分設(shè)。 （二）調(diào)整行業(yè)協(xié)會布局結(jié)構(gòu) 政府把一部分對企業(yè)管理的職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會后，政府應(yīng)當(dāng)仍然對行業(yè)協(xié)會的布局結(jié)構(gòu)具有宏觀調(diào)控的權(quán)能。這不僅有利于避免資源的浪費也有利于維護企業(yè)的利益。為此，行業(yè)協(xié)會管理部門對行業(yè)特點明確、符合市場經(jīng)濟要求的行業(yè)協(xié)會應(yīng)予以保留、充實和提高；對一些行業(yè)覆蓋面過大行業(yè)特點不明確的行業(yè)協(xié)會要梳理；對名稱相近相似、業(yè)務(wù)交叉重復(fù)的行業(yè)協(xié)會，進行歸并、重組；對行業(yè)特點不明確的行業(yè)協(xié)會，進行分立、細化；對缺乏行業(yè)代表性、不能為企業(yè)提供服務(wù)、長期不開展活動、內(nèi)部管理混亂的行業(yè)協(xié)會，依法注銷或撤銷登記，對不符合產(chǎn)業(yè)升級要求，明顯屬于淘汰行業(yè)的行業(yè)協(xié)會進行撤并。通過重組、整合和調(diào)整，促進行業(yè)協(xié)會向?qū)I(yè)化、社會化方向發(fā)展。同時，要在探索的基礎(chǔ)上及時總結(jié)行業(yè)協(xié)會發(fā)展的經(jīng)驗并加以推廣，使其不是被動地受制于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和市場繁榮，而要與經(jīng)濟同步發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展的同時不斷壯大自己。 （三）培育發(fā)展一批新型行業(yè)協(xié)會 基于我國政府在社會主義市場經(jīng)濟體制中所扮演的重要角色，以及我國的產(chǎn)業(yè)組織狀況，應(yīng)當(dāng)借鑒德國和日本的經(jīng)驗，政府對一些新興的行業(yè)協(xié)會的發(fā)展給予一定的政策引導(dǎo)和支持。當(dāng)前，要有重點地在揚州市新興產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢行業(yè)和入世相關(guān)領(lǐng)域中，培育一批由骨干企業(yè)牽頭發(fā)起、同業(yè)經(jīng)濟組織和相關(guān)單位自愿組成、按照市場經(jīng)濟模式規(guī)范運作、功能較為健全的新型行業(yè)協(xié)會，形成既有利于提升揚州市經(jīng)濟綜合競爭力，又符合國際慣例的行業(yè)協(xié)會群體。按照“先新后舊、先易后難、先大后小”的原則，盡快在汽車、生物醫(yī)藥、旅游飯店、沐浴休閑、玩具產(chǎn)品等領(lǐng)域，以及入世相關(guān)領(lǐng)域，組建一批新型行業(yè)協(xié)會。新組建的行業(yè)協(xié)會要按照新的機制運行，一步到位。老的行業(yè)協(xié)會要逐步理順，結(jié)合換屆分步到位。要打破部門、所有制界限，注意吸收業(yè)內(nèi)私營企業(yè)、外資企業(yè)等各類經(jīng)濟組織入會，增強行業(yè)協(xié)會的代表性。要吸收與行業(yè)相關(guān)高等院校（揚州大學(xué)）、科研機構(gòu)和符合條件的外省市在本市的同業(yè)經(jīng)濟組織入會，進一步提高行業(yè)協(xié)會的覆蓋面。要創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，積極吸引全國性的行業(yè)協(xié)會落戶。 （四）建立和完善監(jiān)督管理機制 行業(yè)協(xié)會在從事各項社會服務(wù)中，客觀上體現(xiàn)和代表了人際間的真善美，但經(jīng)驗表明，如果失去應(yīng)有的監(jiān)督或監(jiān)督不到位，也會出現(xiàn)行業(yè)壟斷、濫用減免特權(quán)、貪污社會資金等敗德行為，給社會帶來負面影響。因此，要使行業(yè)協(xié)會的職能得以正常發(fā)揮，在將一些政府職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會的同時，必須加強對行業(yè)協(xié)會的管理和監(jiān)督。首先，要加強政府部門對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理。一方面政府應(yīng)加大對監(jiān)督管理部門人力、物力、財力方面投入，使監(jiān)督管理部門有能力行使相應(yīng)的權(quán)力；另一方面，政府的監(jiān)督管理要做到制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；?。其次，應(yīng)強化新聞媒體的輿論監(jiān)督，建立公眾監(jiān)督機制，允許和鼓勵新聞媒體、公民，特別是捐贈人對行業(yè)協(xié)會的章程、組織機構(gòu)、活動情況和財務(wù)管理等情況進行了解和監(jiān)督。 關(guān)于行業(yè)協(xié)會的職能，一位西方學(xué)者曾做過這樣頗風(fēng)趣的比喻：行業(yè)協(xié)會好比一個有一定身份的“侍女”，最初以服務(wù)于實體經(jīng)濟即主要是企業(yè)作為自己神圣使命；后來身價提高了，逐漸成了企業(yè)之間、企業(yè)與政府之間穿針引線的“交際花”，有時又很像個指揮千軍萬馬（指所屬會員企業(yè)）的“司令員”。我們相信，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟體制的不斷完善，揚州市行業(yè)協(xié)會的職能得到充分的