地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估1.doc

地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估巴曙松研究員華創(chuàng)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家 國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師一地方政府投融資平臺(tái)成為增長(zhǎng)最為活躍的負(fù)債主體 從2008年11月中國實(shí)施積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策來應(yīng)對(duì)金融危機(jī)以來，信貸投放的增長(zhǎng)異常迅猛，僅2009年上半年的信貸投放就高達(dá)7.37萬億元。在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺(tái)是其中最為活躍、也是最為引人注目、同時(shí)也是最值得關(guān)注的融資主體。 所謂地方政府投融資平臺(tái)，實(shí)際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等不同類型的公司，這些公司通過劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。 地方政府組建投融資平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方方面的融資由來已久，但是投融資平臺(tái)發(fā)揮主導(dǎo)作用則是近一年來在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，更是被地方政府視為對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)。 從2008年底以來，地方投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前全國有3000家以上的各級(jí)政府投融資平臺(tái)，其中70以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。2008年初，全國各級(jí)地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì)1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。如此快速的信貸增長(zhǎng)，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)形成顯著的潛在壓力。 二過度負(fù)債的地方投融資平臺(tái)所形成的風(fēng)險(xiǎn)是多元化多角度的 從積極作用看，地方投融資平臺(tái)通過大規(guī)模融資并推動(dòng)城市化建設(shè)，為中國應(yīng)對(duì)危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是，無論是從微觀的風(fēng)險(xiǎn)管理角度還是從整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度看，地方投融資平臺(tái)的融資行為存在明顯的風(fēng)險(xiǎn)。 從微觀風(fēng)險(xiǎn)管理角度看，地方投融資平臺(tái)的融資狀況很不透明，不僅商業(yè)銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保狀況；商業(yè)銀行在與地方政府的互動(dòng)中相對(duì)處于弱勢(shì)，使得商業(yè)銀行運(yùn)來一直通行的一些控制與地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以真正落實(shí)，目前主要依靠的往往是并沒有真正法律效率的財(cái)政擔(dān)保等形式。這些投融資平臺(tái)總體上負(fù)債率都相當(dāng)高，負(fù)債率普遍超過80或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。在實(shí)際操作中，往往是由平臺(tái)公司統(tǒng)借統(tǒng)還，責(zé)任主體十分模糊，因?yàn)橥J款使用人是建設(shè)單位，大多數(shù)平臺(tái)公司對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用都不實(shí)施管理，項(xiàng)目的最終受益也不屬于平臺(tái)公司，貸款資金實(shí)際上完全脫離借款人監(jiān)控，如果出現(xiàn)償還問題，商業(yè)銀行實(shí)際上難以進(jìn)行順利的追溯。在地方投融資平臺(tái)推進(jìn)的各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，普遍存在資本金不足的問題，使得不同地方的投融資平臺(tái)積極變通來補(bǔ)充資本金，使得銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)明顯加大，例如，這些投融資平臺(tái)會(huì)通過委托銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品來補(bǔ)充資本金然后再繼續(xù)要求銀行貸款，也可能要求不法代理機(jī)構(gòu)高估實(shí)物出資或出具虛假注冊(cè)資金證明等手段虛假出資；有的項(xiàng)目以流動(dòng)資金或搭橋貸款充作項(xiàng)目資本金，還有的以股東借款的形式借到新的投融資平臺(tái)作為資本金，還有的利用擴(kuò)大投資規(guī)模的名義在增加新的貸款之后抽回初期注入的有限的資本金。 從財(cái)政運(yùn)行的角度看，這種大規(guī)模的地方投融資平臺(tái)主導(dǎo)的信貸高速增長(zhǎng)，實(shí)際上增大了財(cái)政的隱形負(fù)債，在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時(shí)，實(shí)際上還是由中央財(cái)政承擔(dān)了事實(shí)上的支付責(zé)任。換言之，對(duì)于具體的投融資平臺(tái)來說，如果能過通過自身的經(jīng)營來償還貸款，則理論上來說通過城市化的投資帶來的收益還是大于貸款的投入的，但是如果不能償還這些貸款，則或者轉(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，或者由中央財(cái)政事實(shí)上承擔(dān)償還的責(zé)任，這在客觀上成為少數(shù)地方政府?dāng)D占信貸資源以及財(cái)政負(fù)債能力的一個(gè)重要渠道。地方投融資平臺(tái)天然具備的軟約束機(jī)制，使得投資的風(fēng)險(xiǎn)十分容易轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政或者商業(yè)銀行體系。 地方政府通過投融資平臺(tái)獲得大量的資金，在不少地方呈現(xiàn)出一些新的風(fēng)險(xiǎn)行為。首先，因?yàn)樵S多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺(tái)的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來推高土地價(jià)格，從而對(duì)房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動(dòng)作用。其次，在具體的項(xiàng)目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，其中的經(jīng)濟(jì)合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、或者是加劇產(chǎn)能過剩的投資，從目前一些地方地方新建在建工程和項(xiàng)目看，低附加值的建筑用鋼材、建材和焦炭等投資品需求上升推動(dòng)了這部分原本已過剩的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)增速出現(xiàn)加快之勢(shì)，有保有壓的產(chǎn)能調(diào)整，在實(shí)際執(zhí)行過程中往往是一些本來需要退出市場(chǎng)的落后產(chǎn)能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相對(duì)寬松的融資條件下還繼續(xù)支持這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 從宏觀政策的角度看，地方政府通過投融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。例如，2009年高速增長(zhǎng)的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺(tái)金融到一些大型的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不僅使得商業(yè)銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長(zhǎng)，還使得明后年的信貸投放的調(diào)整空間極大降低，因?yàn)?009年啟動(dòng)的一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不可能在明年或者后年因?yàn)樾刨J緊縮而使其成為“半拉子工程”，這樣就在客觀上倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對(duì)的高速增長(zhǎng)水平。這一點(diǎn)十分類似于1993年宏觀緊縮之后的幾年，信貸投放依然保持了十分快速的被動(dòng)增長(zhǎng)。三應(yīng)當(dāng)著手對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化市場(chǎng)化透明化改革給予地方政府投融資平臺(tái)在地方城市化建設(shè)和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中所發(fā)揮的積極作用，以及地方政府投融資平臺(tái)已經(jīng)累積形成的巨大的融資規(guī)模和潛在的風(fēng)險(xiǎn)狀況，應(yīng)當(dāng)著手對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化市場(chǎng)化和透明化的改革。首先，提高地方政府投融資平臺(tái)的透明度，推動(dòng)當(dāng)前地方政府通過投融資平臺(tái)所形成的隱形負(fù)債向及時(shí)公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。其次，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)融資行為的市場(chǎng)化。從各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況看，通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，往往具有相對(duì)較高的透明度以及相對(duì)較嚴(yán)格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場(chǎng)約束機(jī)制密切相關(guān)，例如投資銀行和會(huì)計(jì)師、律師、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的參與等等，促進(jìn)了項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。在當(dāng)前的狀況下，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件推動(dòng)市政債券等的發(fā)展，鼓勵(lì)這些融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券，也可以創(chuàng)造條件申請(qǐng)?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園，同時(shí)也可以嘗試運(yùn)用更為市場(chǎng)化的投融資方式來經(jīng)營經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司，這主要是包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。 第三，銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的對(duì)地方政府融資的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。這包括對(duì)項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對(duì)償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來把握融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。 第四，建立地方政府投融資責(zé)任制度。無論是地方政府通過投融資平臺(tái)的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，都必要應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力