生態(tài)效益補償制度研1.doc

生態(tài)效益補償制度研究 鄧茜【摘要】：生態(tài)效益補償制度是生態(tài)服務受益者對生態(tài)服務提供者所給予的經(jīng)濟上的補償。它是為權衡受益人和提供者之間的公平而國家出臺的一種補償扶持制度，以更好促進社會經(jīng)濟的發(fā)展，也使得社會各個階層領域能更好融洽的共進。本文通過對生態(tài)效益補償制度的探究以及在各國生態(tài)效益制度的運作等探討我國的生態(tài)補償效益利弊，提出些許建議以便為完善我國生態(tài)效益補償制度某些方面的不足之處做出貢獻，為我國的社會能夠更好發(fā)展盡一份微薄之力?！娟P鍵詞】；生態(tài)補償 可持續(xù)發(fā)展 環(huán)境保護 建議Ecological benefit compensation system studyDengqian Abstract：The system of compensation for ecological benefit of ecological services are beneficiaries of the ecological service providers for economic compensation. It is as a trade-off between beneficiaries and providers between fair and the state has a compensation support system, so as to better promote the development of the social economy, also make each social stratum field can better rapport with. Based on the ecological benefit compensation system of ecological benefit in each country and system operation of Chinas ecological compensation benefit advantages and disadvantages, some suggestions for perfecting the system of compensation for ecological benefit of certain deficiencies contribute, as society of our country to better development as aKeywords: Ecological compensation sustainable development environmental protection suggestions一 生態(tài)效益補償制度概述生態(tài)補償效益起源于德國1967年開始實施的Engriffsregelung政策和美國1986年開始實施的濕地保護NOnetloss政策。這些政策都體現(xiàn)了生態(tài)補償原則，對促進生態(tài)環(huán)境的保護起到了良好的作用，所以這些可以看成是生態(tài)補償?shù)钠鹪础Ｔ谖覈?，西部地區(qū)是我國江河源頭，水土流失敏感地區(qū)和瀕危五種的棲息地，是中國的江河上游，風沙源頭，其生態(tài)環(huán)境的質量直接關系到中下游及全國廣大區(qū)域，從而影響全國的經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。另一方面，由于生態(tài)服務的提供者與生態(tài)服務的受益者在地理范圍上的不對應，生態(tài)環(huán)境具有公共物品性質，導致生態(tài)服務提供者無法得到合理補償，存在搭便車的現(xiàn)象生態(tài)服務的價值和生態(tài)資本在現(xiàn)實中未能反映出來。為此，建立生態(tài)補償機制是非常必要和合理的。 生態(tài)效益補償?shù)母拍钅壳皩W界對此并未達成共識。一般認為，生態(tài)效益補償制度指生態(tài)服務受益者對生態(tài)服務的提供者所給予的經(jīng)濟上的補償。從環(huán)境法學的角度看，是通過制度化設計規(guī)范人們的生態(tài)環(huán)境保護行為，協(xié)調背后的利益關系，達到保護生態(tài)環(huán)境促進社會公平的目的。以以上兩種角度對生態(tài)效益補償制度的闡述，生態(tài)補償理應包括以下兩層涵義：一是指在環(huán)境利用和自然資源開發(fā)利用過程中，國家通過對開發(fā)利用環(huán)境資源的行為進行收費以實現(xiàn)所有者的權益或對保護環(huán)境資源的主體進行經(jīng)濟補償，以達到促進保護環(huán)境和資源的目的；二是國家通過對環(huán)境污染者或對自然資源利用者征收一定數(shù)量的費用，用于生態(tài)環(huán)境的恢復或者用于開發(fā)新技術以尋找替代性自然資源，從而實現(xiàn)對自然資源因開采而耗竭的補償。所以，益補償制度就是指以保護環(huán)境，促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務價值，生態(tài)保護成本，發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態(tài)環(huán)境保護和建設相關各方之間利益關系的環(huán)境經(jīng)濟政策。主要針對區(qū)域性生態(tài)保護和環(huán)境污染防治領域。二 生態(tài)效益補償制度國內(nèi)外研究（一）我國生態(tài)補償效益相關制度憲法是我國的根本大法，而生態(tài)補償是推進可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是一種注重長遠發(fā)展的經(jīng)濟增長模式，最初于1972年提出。指，既滿足當代人的需求又不損害后代人滿足其需求的能力是科學發(fā)展觀的基本要求之一。憲法關于生態(tài)保護的規(guī)定，是生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ罁?jù)。在對生態(tài)危機的法律對策中，越來越多的國家把生態(tài)保護條款列人憲法。 我國憲法對生態(tài)環(huán)境的保護作了明確規(guī)定。憲法第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”使我國在建立生態(tài)環(huán)境補償政策體系上邁出了重要步伐，它提出“國家設立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理”。為保證退耕還林工作順利推進，2002年國務院出臺了退耕還林條例，對退耕還林的資金和糧食補助等作了明確規(guī)定。2008年修訂的水污染防治法首次以法律的形式，對水環(huán)境生態(tài)保護補償機制作出明確規(guī)定：“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制?！备鞯卦谕七M生態(tài)補償試點中，也相繼出臺了流域、自然保護區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)确矫娴恼咝晕募?。浙江省頒布的關于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見，是省級層面比較系統(tǒng)開展生態(tài)補償實踐的突出事例。 近10年來，中國先后啟動實施了退耕還林、退牧還草、天然林保護、京津風沙源治理、西南溶巖地區(qū)石漠化治理、青海三江源自然保護區(qū)、甘肅甘南黃河重要水源補給區(qū)等具有一定的生態(tài)補償性質的重大生態(tài)建設工程，總投資達7000多億元。同時還開展了大規(guī)模的水污染治理工作，加大環(huán)?；A設施建設，累計安排用于重點流域水污染治理和城鎮(zhèn)污水垃圾處理設施建設投入的資金有2000多億元。 (二)國外生態(tài)效益補償制度的研究各國實施的生態(tài)補償機制形式和內(nèi)容各異，涉及森林、水資源、土壤等與環(huán)境相關的領域。1. 制定相關的法律法規(guī)美國的生態(tài)補償滲透在各行業(yè)單行法里。他們認為，農(nóng)業(yè)是影響生態(tài)環(huán)保的最重要的因素之一，其農(nóng)業(yè)法案大部分內(nèi)容都是就生態(tài)環(huán)保問題對農(nóng)業(yè)的資金補償規(guī)定。日本的森林法規(guī)定，國家對于被劃為保安林的所有者予以適當補償，同時要求保安林受益團體和個人承擔一部分補償費用。瑞典森林法也規(guī)定，如果某地林地被宣布為自然保護區(qū)，那么該林地所有者的經(jīng)濟損失由國家給予充分補償。原德意志聯(lián)邦共和國黑森洲森林法規(guī)定，如林主的森林被宣布為防護林、禁林或游嬉林、或者在土地保養(yǎng)和自然保護區(qū)范圍內(nèi)，頒布了其他有利于公眾的經(jīng)營規(guī)定或限制性措施，因而對林主無限制地按規(guī)定經(jīng)營其林地產(chǎn)生不利，則林主有權要求賠償。法國、哥倫比亞、南斯拉夫等國家也有類似的規(guī)定。法國政府還對國有和集體林經(jīng)營所產(chǎn)生的利潤免除稅費，并對私有林經(jīng)營提供各種財政優(yōu)惠政策。2. 建立環(huán)境稅收制度環(huán)境稅收是指為了保護環(huán)境、合理開發(fā)利用資源、推進清潔生產(chǎn)、實現(xiàn)綠色消費而征收的稅。自1970年以來，在西方發(fā)達國家中掀起了綠色稅制改革的熱潮。國外環(huán)境稅收以能源稅為主體，稅收種類呈多樣化趨勢。以荷蘭為例，政府設置的環(huán)境稅有燃料稅、水污染稅、土壤保護稅、石油產(chǎn)品稅等十幾種之多。總的來說，發(fā)達國家的綠色稅種根據(jù)污染物的不同大體可以分為五大類：廢氣稅、水污染稅、噪音稅、固體廢物稅、垃圾稅。目前，生態(tài)環(huán)境稅在經(jīng)濟合作發(fā)展組織內(nèi)的國家已經(jīng)比較成熟，很多國家都開征了空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、噪聲稅、注冊稅等，并把這些收入專項用于生態(tài)環(huán)境保護，使稅收在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮巨大的作用。3實施生態(tài)補償保證金制度美國、英國、德國建立了礦區(qū)的補償保證金制度。如1977年，美國國會通過的露天礦礦區(qū)土地管理及復墾條例規(guī)定，礦區(qū)開采實行復墾抵押金制度，未能完成復墾計劃的其押金將被用于資助第三方進行復墾；采礦企業(yè)每采掘一噸煤，要繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)的土地復墾基金，用于復墾實施前老礦區(qū)土地的恢復和復墾。歐盟在生態(tài)補償機制中廣泛采用“機會成本法指在無市場價格的情況下，資源使用的成本可以用所犧牲的替代用途的收入來估算。比如：保護土地，是用為保護土地資源而放棄的最大的效益來測量其價值?！弊畲蟮奶攸c是資金到位，核算公平。資金支出主要是橫向轉支付，包括由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉移支付、州際間橫向轉移支付。州際間轉移支付是以州際財政平衡基金為主要內(nèi)容。橫向轉移支付基金由兩種資金組成：一是扣除了劃歸各州的銷售稅的25%后，余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配；二是財政較富裕的州按照統(tǒng)一標準計算撥給窮州的補助金。4. 充分發(fā)揮政府和市場的互補作用在生態(tài)補償?shù)哪Ｊ缴?，政府購買模式仍是世界各國支付生態(tài)補償?shù)闹饕绞?。例如，法國、馬來西亞的林業(yè)基金中，國家財政撥付占有很大的比重。德國政府仍是生態(tài)效益的最大“購買者”;美國政府一直采取保護性退耕政策手段來加強生態(tài)環(huán)境保護建設，由政府購買生態(tài)效益，提供補償資金，對原先種地的農(nóng)民為開展生態(tài)保護放棄耕作而由此所承擔的機會成本予以補償，以提高農(nóng)民退耕還林的積極性，進而提高全國森林覆蓋率和生態(tài)質量。但美國、巴西、哥斯達黎加等國的經(jīng)驗也表明，盡管政府是生態(tài)效益的主要購買者，市場競爭機制仍然可以在生態(tài)補償中發(fā)揮重要作用，政府完全可以利用市場手段和經(jīng)濟激勵政策來提高生態(tài)效益。三 我國生態(tài)補償效益制度的缺陷 我國生態(tài)補償法律制度的問題。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國的環(huán)境問題已經(jīng)非常嚴重，生態(tài)補償法律制度也越來越得到重視。經(jīng)濟學家牛文元在建立和完善生態(tài)環(huán)境補償機制，推進可持續(xù)戰(zhàn)略實施的議案中指出：“建立和完善生態(tài)環(huán)境補償機制，為其建立穩(wěn)定的資金渠道，是國家生態(tài)環(huán)境保護與建設方針得以長期、穩(wěn)定實施的關鍵。國家需要建立完善的、統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補償機制，才能確保在公平、合理、高效的原則下，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護與建設投入的制度化、規(guī)范化、市場化?！钡峭瑫r應該清醒認識到，我國的生態(tài)補償制度存在著諸多不完善之處，已經(jīng)難以滿足生態(tài)環(huán)境保護的需要。具體表現(xiàn)在：1.法律法規(guī)不完善。我國尚未出臺與生態(tài)環(huán)境建設相關的法律法規(guī)。雖然有部分法律法規(guī)含有生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，但是統(tǒng)領性的法律尚未出現(xiàn)，因此這些規(guī)定不夠系統(tǒng)，零散分布，效果不強，偏重于不同管理角色的權限和利益，導致在具體操作中，由于部門之間難以協(xié)調配合，產(chǎn)生利益沖突，影響了法規(guī)的實效。此外，法律內(nèi)容也不夠詳盡和完善，對于生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容、程序、標準、權利義務等問題沒能做出細致規(guī)定；某些規(guī)定過于原則化，缺乏下位法的具體實施指導，在實際執(zhí)行中難以落實。舉例來講，森林法規(guī)定：“森林補償基金不得挪作他用。”然而這個“具體辦法”至今仍然沒有出臺，這均對生態(tài)補償?shù)膶嵤┰斐衫щy。另外還存在某些規(guī)定不到位的情況，如中華人民共和國礦產(chǎn)資源法第三十二條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，應當節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的，應當負責賠償，并采取必要的補救措施?！钡?，在財政部的礦產(chǎn)資源補償費使用管理辦法中，并未在礦區(qū)的補償做出相關規(guī)定，造成了具體實施的困難。 2經(jīng)濟手段的缺位。在我國的生態(tài)補償模式中，政府補償是主體模式。作為一種行政補償，政府補償模式屬于宏觀上的操作層面，帶有強制性的、體系性的特征，難以體現(xiàn)補償?shù)募钭饔?。“在很多場合下，政府看似合理的行動有時是鼓勵低效能的，而這些低效能又反過來又會引起環(huán)境的毀壞?！币虼瞬焕诒Ｗo整體的生態(tài)環(huán)境資源。與之相對比，利用經(jīng)濟手段，在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，在生態(tài)補償中征收生態(tài)補償稅、費，并建立市場交易模式，如排污權和水資源交易模式等，形式靈活，可以克服政府補償?shù)囊恍┎蛔?。但是目前?jīng)濟手段并沒有正式啟動，沒能成為我國生態(tài)補償?shù)闹饕侄?。另外，在法律法?guī)的不完善和經(jīng)濟手段的缺位之外，資金問題也是困擾生態(tài)補償?shù)囊淮髥栴}，主要體現(xiàn)在資金來源單一、生態(tài)補償資金監(jiān)督管理不到位、資金使用的透明度過低等方面。四 完善我國森林生態(tài)效益補償機制對策探析1.要在憲法中確定生態(tài)補償法律體系。舉例來講，憲法規(guī)定：“國家可以對土地征收或者征用并補償?！薄皣铱梢砸勒辗梢?guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收并補償?！笨梢姶颂巸H僅針對被征用的土地進行了補償?shù)囊?guī)定，卻缺少生態(tài)補償?shù)囊?guī)定。其次，要積極完善環(huán)境保護法以及其他自然資源法律法規(guī)。目前我國的環(huán)境保護法重點在于污染防治，無法適應環(huán)境保護的需要，因此應當對其進行必要的補充和修訂，使得生態(tài)補償確定為環(huán)境保護的基本制度。而森林法、草原法等大部分環(huán)境單行法律并未涵蓋生態(tài)補償問題，需要進一步細化完善。第三，地方生態(tài)環(huán)境法規(guī)也要進行進一步的完善，使其能夠針對當?shù)氐沫h(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展水平，制定具體的生態(tài)補償實施辦法和程序，使得各地在生態(tài)補償時有法可依。 2.財政轉移支付制度的完善。我國現(xiàn)有的財政轉移支付制度已經(jīng)取得了一定的成效，但是還存在一些不盡人意的地方，需要進行進一步的完善。首先要積極推進生態(tài)補償?shù)呢斦度?，這對于生態(tài)補償制度的建設將會起到積極的作用。與其他國家相比，我國財政收入與GDP的比值偏低，趙建林在其生態(tài)補償法律制度研究中所作的研究結論是：“生態(tài)補償財政支付在全國環(huán)境投資中所占的比重很小且不到GDP的1%，而根據(jù)國際經(jīng)驗，當治理環(huán)境污染的資金占GDP的1%-5%之間可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢，當該比例達到2%-3%時，環(huán)境質量可以有所改善?！庇纱丝梢?，只有不斷地進行資金的投入，才能保證改善環(huán)境的措施得到良好執(zhí)行。此外，要對財政轉移支付的模式進行優(yōu)化。我國目前的的財政轉移支付模式屬于“中央地方”的縱向式，缺乏區(qū)域間的橫向財政轉移。這就導致進一步擴大了地區(qū)之間差距，生態(tài)環(huán)境整體惡化。橫向財政轉移模式的目的是推進不同地區(qū)之間經(jīng)濟的平衡發(fā)展與責任的協(xié)調，使生態(tài)補償工作更好的進行。 3.建立生態(tài)補償費制度。生態(tài)補償費是用于保護、恢復開發(fā)利用過程中造成的自然生態(tài)環(huán)境破壞的費用。聯(lián)合國早在1992年就發(fā)表了里約環(huán)境與發(fā)展宣言以及二十一世紀議程，而我國也簽署了聯(lián)合國氣候變化框架公約和生物多樣性公約。這些舉措都為建立生態(tài)補償費制度法指明了方向，但是直到目前，我國依然缺乏一部統(tǒng)一的法律來對生態(tài)環(huán)境補償費進行明確。九五計劃和遠景目標綱要中指出：“要依法大力保護并合理開發(fā)利用土地、水、森林、草原、礦產(chǎn)和生物等自然資源，千方百計減少浪費。盡快完善自然資源有償使用制度和價格體系，建立資源更新的經(jīng)濟補償機制。”目前，我國只有森林法涉及到生態(tài)效益補償，但是對具體資金事項未作規(guī)定。草原法也沒有體現(xiàn)出生態(tài)價值的補償。因此，應該積極推進建立生態(tài)補償費的法律法規(guī)，將生態(tài)補償費的實施細則作出明確的規(guī)定，并嚴格監(jiān)督生態(tài)補償費的管理與使用。4.建立生態(tài)稅制度 生態(tài)稅是為了保護生態(tài)環(huán)境，集生態(tài)環(huán)