對數(shù)字化城市管理的調研與思考.doc

對數(shù)字化城市管理的調研與思考作者：唐正元 來源：揚州市信息辦 添加日期：08年01月19日 在2005年7月，揚州正式被國家建設部確定為全國首批10個數(shù)字化城市管理試點市。市委、市政府十分重視，決定盡快構建數(shù)字化城管系統(tǒng)，并以此為抓手推動城市管理模式的創(chuàng)新，經過艱苦的探索與拼搏，2006年6月投入運行并于10月通過建設部驗收，成為全國第一個實行數(shù)字化管理的城市。構建數(shù)字化城管系統(tǒng)的成功實踐，更堅定了我們的信心，加快信息化建設是落實科學發(fā)展觀，建設和諧文明新?lián)P州的推進器。一、數(shù)字化城管的新模式與創(chuàng)新性針對傳統(tǒng)城市管理中存在的普遍問題，揚州市學習借鑒國內外城市管理的先進經驗，大膽創(chuàng)新，在國內率先建立了一個完整的中等城市數(shù)字化城管新模式，走出了一條既具有揚州特色又能在國內大中城市推廣的數(shù)字化城管新路子。 首先對城市管理目標進行科學界定，狹義的城市管理主要是對城市的事件和部件進行有效管理，城市事件主要有五大類：市容環(huán)境、宣傳廣告、施工管理、突發(fā)事件、街面秩序。城市部件主要有六大類：公用設施、道路交通、市容環(huán)境、園林綠地、房屋土地及其他類。其次，采用萬米單元網格管理法實現(xiàn)城市管理空間細化，將建城區(qū)78平方公里管理范圍劃分為5000多個萬米單元網格，將若干個萬米單元網格組成一個管理責任單元，在空間上和組織層次上形成市、區(qū)、街道、社區(qū)各自的網格化管理責任范圍和監(jiān)督員的網格化監(jiān)督責任單元，合理的管理空間劃分，實現(xiàn)了全城區(qū)無縫拼接、精細劃分的管理責任區(qū)域。第三應用城市部件管理法將管理對象準確定位。將大到一幢建筑物小到一個地燈的每一個部件逐一進行身份證編碼登記，測定每個部件的坐標等建立數(shù)據(jù)庫，制定出六大類127個小類別55萬個以上城市部件以及五大類80種事件的圖識標準和編碼標準，進行編碼入庫管理。這一全新的工作流程，用限定的時間、規(guī)范的標準、明確的職責，記錄、評價各個責任主體工作績效，整個工作流程以數(shù)字化形式流轉、存貯、發(fā)布，實現(xiàn)城市管理的信息化、標準化、精細化。構建數(shù)字化城管新模式的若干創(chuàng)新點為實現(xiàn)城市又好又快管理提供了保障。1組織架構的創(chuàng)新。系統(tǒng)設計者提出了“一級監(jiān)督、兩級指揮、三級管理、四級網絡”（簡稱1234新模式）的組織架構。其核心是對原有城管體系進行流程再造，推行城市管理的監(jiān)管分離，形成數(shù)字化城管監(jiān)督中心和指揮中心兩個相互獨立、相互制約的“軸心”，創(chuàng)新了管理方式；監(jiān)督中心僅建在市級，負有監(jiān)督權、評價考核權、獎懲權，有利于統(tǒng)一集中管理；市、區(qū)兩級分別設立指揮中心，將市管和區(qū)管有關資源統(tǒng)一整合到同一系統(tǒng)中，強化市、區(qū)兩級城管指揮職能，有利于整合資源發(fā)揮兩級政府積極性；明確市、區(qū)、街辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級管理責任，負責部件和事件的協(xié)調和處置，有利于分級處置提高效率；市、區(qū)、街辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)四級基于統(tǒng)一的信息平臺實現(xiàn)協(xié)同工作、信息共享，有利于實現(xiàn)城市管理的全覆蓋。這樣，既保證監(jiān)督有力、指揮順暢，又達到管理到位、執(zhí)行快捷的要求。2構建方式的創(chuàng)新。在系統(tǒng)構建時，立足數(shù)字化城管是“數(shù)字揚州”的一個組成部分，充分利用和保護城市已有的電子政務、地理信息、人口信息等存量資源，實現(xiàn)數(shù)字化城管系統(tǒng)與原有信息系統(tǒng)的無縫鏈接、前后兼容、上下對接，建立起鏈接市直148個部門單位、20多個街辦、120多個社區(qū)的網絡平臺，實現(xiàn)實時在線協(xié)同工作。揚州數(shù)字化城管系統(tǒng)，不僅技術先進、擴展性強、兼容性好，還節(jié)省建設投資成本1700萬，而且每年還可節(jié)約運營費用近700萬元。3處置原則的創(chuàng)新。結合本市實際，對城區(qū)141平方公里的城市部件、事件進行了詳細的調查、分類、編碼和數(shù)據(jù)建庫入庫工作。面對錯綜復雜的城市管理對象，創(chuàng)造性地提出了“部件先屬主后屬地、事件先屬地后屬主”的處置原則，使紛繁復雜的問題簡單化，便于計算機的標準化管理。對于發(fā)現(xiàn)的問題，凡屬于市處置的由市指揮中心直接指揮協(xié)調處理；屬區(qū)處置的問題由市指揮中心派遣到區(qū)分指揮中心，轉至責任單位處理；突發(fā)事件則由市指揮中心報到應急指揮系統(tǒng)處理。實踐證明，這一原則責任清楚、主次分明，為高效處置奠定了工作基礎。4力量保障的創(chuàng)新。實行數(shù)字化城管后發(fā)現(xiàn)問題能力明顯增強，各級政府加大處置保障力量，特別是充實加強了基層處置力量，市級將部分管理力量充實到各區(qū)；區(qū)配強街辦力量，建立有2名專職人員的城管科，成立一支應急處置隊伍。按照“條塊結合、以條為主”的要求，加強職能部門的處置力量，市城建、環(huán)保、園林等部門也分別建立了一支1030人的應急處置隊伍。并積極組織社會力量參與管理，一線綜合處置能力得到顯著加強。5聯(lián)動機制的創(chuàng)新。在系統(tǒng)建設中，充分考慮了對電話、網站、短（彩）信等各種溝通方式的全面技術支撐和業(yè)務整合，將市長熱線12345、城建110和公安110等涉及城管的信息統(tǒng)一整合到數(shù)字化城管中心平臺上來，實現(xiàn)了各種形式公眾舉報信息與監(jiān)督員采集的信息統(tǒng)一立案、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一處置、統(tǒng)一督查、統(tǒng)一考評的閉環(huán)處理模式，擴大了群眾對數(shù)字化城管的參與度，提升了綜合集成處理能力。6應用技術的創(chuàng)新。系統(tǒng)建設中，大膽運用先進而成熟的新技術，保證數(shù)字化城管系統(tǒng)的先進性和擴展性。二、數(shù)字化城管的顯著成效自去年6月數(shù)字化城管新模式正式開通以來，整個系統(tǒng)運行正常，指揮順暢，效果明顯。截至今年2月底，累計處理城市管理問題案卷100076件，結案98355件，結案率達98.28%。1形成了完善的發(fā)現(xiàn)機制應用數(shù)字技術對每一個城管問題及時發(fā)現(xiàn)及時上報，實現(xiàn)了城市管理問題的快速發(fā)現(xiàn)和全面覆蓋。首期53平方公里試運行區(qū)平均每月上報11399個城市管理案卷，平均每個責任網格每月發(fā)現(xiàn)城市管理問題88個。主動發(fā)現(xiàn)城管問題的效率是傳統(tǒng)被動模式時的數(shù)十倍。新建和整合相關資源形成118路視頻監(jiān)控網絡，使中心城區(qū)和主干道實現(xiàn)視頻監(jiān)控全覆蓋，指揮和監(jiān)督兩中心以及領導終端可以實時核查現(xiàn)場情況，增強實證分析能力。新增了城管熱線、手機短信和彩信等受理渠道，公眾可通過電話、手機、政府門戶網站等多種便捷途徑積極參與城管問題的舉報，不僅擴大了城管信息采集的來源，同時也強化公眾對監(jiān)督員的監(jiān)督，實現(xiàn)了城市管理問題由被動受理向主動發(fā)現(xiàn)轉變。2構建了全新的城管模式數(shù)字化城管的關鍵是資源整合、流程再造和管理模式的創(chuàng)新，“1234”新模式形成了統(tǒng)一信息采集處理、統(tǒng)一集中指揮派遣、統(tǒng)一監(jiān)督核查反饋、統(tǒng)一績效量化考評的新模式，實現(xiàn)了高度集中統(tǒng)一、條塊結合聯(lián)動、職責清晰明確的新機制，城管的各個主體單位責任意識和主動處置問題積極性大大提高。3提升了有效的處置能力數(shù)字化城管新模式注重了處置能力的提高。處置力量的配置使大量的城市管理問題可以在系統(tǒng)規(guī)定時間內得到有效的解決。城市管理問題處置已由過去每月不足1000件提高到現(xiàn)在平均每月9483件，處置時間從過去的168小時縮短到了現(xiàn)在的12小時，城管效率大幅提高。平均每個部門每月處置達到了250件。數(shù)字化城管系統(tǒng)運行以來，充分整合和發(fā)揮了每個萬米網格單元的五股管理力量，即城管執(zhí)法力量、區(qū)和街道應急處置力量、職能部門處置力量、城管監(jiān)督員力量、社區(qū)信息員力量，形成了管理的合力。改變了“小事變大事、易事變難事”，“看得見的管不了，管得了的看不見”的現(xiàn)象。4實現(xiàn)了定量的精細管理充分利用信息系統(tǒng)生成的各類業(yè)務數(shù)據(jù)和統(tǒng)計評價等功能，提高了信息比對和集成分析能力，從各單位每月接收處置的任務數(shù)、按期結案數(shù)、超期結案數(shù)等可分析各責任單位的城管工作量、工作效率、工作質量。利用相關數(shù)據(jù)可分析城管部、事件發(fā)生的時間、空間分布及其演變情況。從試運行半年數(shù)據(jù)可以看出，城市管理問題案件類型街面秩序和市容環(huán)境占70%以上。在區(qū)域空間分布上廣陵區(qū)發(fā)生案件占全市案件總數(shù)的47%以上。這為精細化、定量化科學管理城市提供了決策分析的依據(jù)、評價考核的依據(jù)、獎勵處罰的依據(jù)。5城市面貌顯著變化城管新模式運行以來，隨著長期積存的部件問題不斷得到發(fā)現(xiàn)、處置和完善，路燈不亮、道路損壞、綠化破壞、陰井蓋丟失而引發(fā)的事故等問題很少發(fā)生，部件立案數(shù)量逐步呈現(xiàn)下降趨勢，從最初占案件總數(shù)的20%減少到目前5%以內，市政部門和公用事業(yè)部門為城管不再搞運動、抓突擊，市容市貌有了較大改觀。三、當前存在的問題與不足1職責不清晰，相互推委扯皮。由于前期職能劃分時對部分重疊、交叉職能未能十分清晰界定，給上下級之間、區(qū)域之間、部門之間處置疑難問題的扯皮留有可乘之機。市區(qū)之間、部門之間、交匯地帶、共用設施等因職責沒有明確、相互扯皮而導致的案卷積壓，今年以來至3月16日，監(jiān)督中心督辦的積壓案件達1415起，有些案卷在多個部門間循環(huán)多次無法得到解決。2產權不明晰，任務派遣難到位。對今年以來案卷辦理情況分析發(fā)現(xiàn)，部件有效立案率平均為81%，其中道路交通有效立案最低為56.3%，作廢不是案卷本身不真實，而是由于產權不明確導致無法界定維護責任主體，立案和派遣無法順暢進行而最終廢止。3疏堵結合不夠，缺乏治本措施。數(shù)字化城管新模式運行以來，已累計處置各類部、事件案件總量超過10萬件，城市部件問題逐步減少，但市容環(huán)境、街面秩序和小廣告等事件發(fā)生總量仍然沒有得到有效扼制，城管實際效果不盡如人意。主要原因：一是對便民生活類的如各種小型維修、水果熟食攤點，沒有加以引導、統(tǒng)一規(guī)范的標準要求。二是沒有建立空間、時間合理分布的疏導經營地點，一味堵塞處罰不能從根本上減少問題發(fā)生量。三是缺乏從源頭治理的措施。4業(yè)務不適應，城管部門能力有待提高。目前，還缺乏相應的意識、人才和投入力量，習慣于傳統(tǒng)的突擊式、粗放式方法應對數(shù)字化管理。對于由不準確的職責產權劃分、錯誤的指揮手冊條款、繁瑣的處置流程等造成的案卷錯誤、作廢或無法處置，如何加以改進完善等一直未能研究提出有效解決方案。考核監(jiān)督員以上報案卷數(shù)量簡單指標衡量導致案件質量不高，如何既提高發(fā)現(xiàn)率又提高案件質量還沒有有效的措施。5社會參與度不夠，“門前四包”作用未能得到發(fā)揮。系統(tǒng)雖提供了多種公眾舉報信息的渠道，但因宣傳不夠，總體公眾參與度很低，2006年半年6.67萬件案件中公眾上報僅占2.1%。企事業(yè)、商家店鋪等“門前四包”單位作為處置責任主體既可減輕專業(yè)部門和街道社區(qū)的壓力，又能加大自我監(jiān)管力度、加快處置速度，起到事半功倍的效果。但一期沒有將“門前四包”單位納入數(shù)字化管理，社會主體力量參與管理的作用更沒有得到體現(xiàn)，2006年10月份共立案事件問題數(shù)量10459條，其中72.4%的案件發(fā)生的“門前四包”范圍。四、進一步完善新模式的設想與建議1統(tǒng)一思想，充分認識加快完善和推進數(shù)字化城管的重要性和緊迫性。數(shù)字化城管是落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會、建設數(shù)字城市的重要組成部分，是城市現(xiàn)代化的必然選擇。數(shù)字化城管是為城市管理出效率、出效益、出形象、出財富的有效途徑。仇和副省長在今年3月召開的全省數(shù)字化城管現(xiàn)場會議上指出：“數(shù)字化城市管理新模式，有利于實現(xiàn)城市管理由滯后向實時、由粗放到精細、由低效到高效、由被動向主動的轉變，從而有效提高城市管理水平和效率”。他要求“全面推廣揚州等試點城市的成功經驗和做法，確保到十一五期末，全省各城市全面建立數(shù)字化城市管理新模式”。在全國、全省學揚州的形勢下，揚州只有進一步加快完善和推進數(shù)字化城管新模式，讓城市管理向更精更高更好的水平邁進，才能不辜負各級領導和人民群眾的期望，才能符合精致?lián)P州、聯(lián)合國人居獎城市的榮譽。2加強系統(tǒng)研究，提升有效處置能力。積極探索完善城管執(zhí)法體制，研究建立綜合執(zhí)法與發(fā)揮專業(yè)部門作用相結合的體制，促進執(zhí)法權與管理權的有機統(tǒng)一，更好地發(fā)揮專業(yè)部門的管理作用。要持續(xù)推進城管機制的創(chuàng)新，引入市場機制，積極探索示范“網格化部、事件綜合服務外包”模式，通過政府購買服務吸引更多的社會力量參與城市管理，降低管理成本提高管理效率。城管部門要積極面對數(shù)字化城管帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，用科學的方法系統(tǒng)思考城市管理的各個環(huán)節(jié)，要更加注重研究制定城市管理中涉及的空間布局規(guī)劃、經營規(guī)范標準、監(jiān)督評價體系。進一步完善部件產權界定、管理職責調整、處置流程優(yōu)化和指揮與監(jiān)督評價體系。強化城管自身宏觀指導能力和技術應用能力。要以系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)和案例，仔細研究事部件發(fā)生演變規(guī)律，分析問題的原因，制定相關政策和規(guī)范，為城市規(guī)劃、設計、建設、運營提供建設性意見。規(guī)劃、建設、園林、旅游、交通、公安等廣義城管部門要在本職工作中注重研究各種疏導點布局、部件和工程質量、設施人性化設計、店面廣告統(tǒng)一協(xié)調的風格設計等，不給狹義城管留下“后遺癥”，從源頭上杜絕和減少部件、事件發(fā)生的概率。3加快系統(tǒng)升級改造，提升新模式功能。一是完善社區(qū)管理功能。揚州“1234”模式強調的是“三級管理”，但實際工作中社區(qū)作為街道管理的延伸承擔了管理任務，目前，系統(tǒng)不能為社區(qū)自動進行案卷管理統(tǒng)計，市、區(qū)、街道不能對社區(qū)處置效率進行評價，影響了整體效能的提升。同時，社區(qū)作為“門前四包”模式中五大主體之一擔負著責任主體或產權主體與數(shù)字城管平臺間的紐帶作用，也必須納入數(shù)字化系統(tǒng)管理，因此，系統(tǒng)升級改造中將全面提升社區(qū)的管理功能；二是將“門前四包”納入數(shù)字化管理，提高公眾參與度。推行“門前四包”數(shù)字化有利于實現(xiàn)“人民城市人民管”，“門前四包”責任主體對責任區(qū)內產生的問題能在第一時間發(fā)現(xiàn)并方便快速處置。特別是對于街面秩序、亂停亂放、小廣告，“門前四包”責任主體積極管理會起到事半功倍的效果。有利于強化社會單位的責任意識，實現(xiàn)城市管理從政府管理向社會管理的轉變。借助于數(shù)字化城管的統(tǒng)計評價功能，有利于工商、衛(wèi)生、文明辦等部門對“門前四包”責任單位的文明、誠信、守法經營進行量化考核，提高市民素質和全社會文明程度。同時，進一步完善全體市民參與城管的信息傳輸和信息披露渠道功能，推動市民自我監(jiān)督、自我管理、自我規(guī)范，形成全社會參與城管的良好氛圍。三是推行數(shù)字執(zhí)法。數(shù)字執(zhí)法系統(tǒng)是將對執(zhí)法人員進行網格化管理，將所有的執(zhí)法關聯(lián)信息整合