談 行政強(qiáng)制法 在食品藥品行政執(zhí)法中的應(yīng)用.doc

談 行政強(qiáng)制法 在食品藥品行政執(zhí)法中的應(yīng)用6月30日閉幕的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議,表決通過了行政強(qiáng)制法,該法將于2012年1月1日起施行。這是一部歷經(jīng)12年，先后經(jīng)過五次審議才通過的一部法律。該法律與行政許可法、行政處罰法一起被稱為“行政法典三部曲”。該法律的出臺(tái)，使行政法得到進(jìn)一步完善，進(jìn)一步解決了“亂”設(shè)行政強(qiáng)制、“濫”用行政強(qiáng)制和行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制手段“軟”的問題。該法律的實(shí)施，對(duì)包括食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)在內(nèi)的行政執(zhí)法工作必將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)影響，執(zhí)法行為必將得到進(jìn)一步規(guī)范。迫切需要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，調(diào)整思路，在實(shí)施前的半年時(shí)間里未雨綢繆，做好相關(guān)準(zhǔn)備。在此，結(jié)合食品藥品監(jiān)管工作實(shí)際就有關(guān)條款理解提出一些個(gè)人看法，供各位同仁在工作中參考。一、該法律對(duì)食品藥品監(jiān)管具體執(zhí)法工作的影響行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制法對(duì)食品藥品監(jiān)管工作的影響主要體現(xiàn)在行政強(qiáng)制措施的設(shè)定、行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體、具體行政強(qiáng)制措施的實(shí)施、行政強(qiáng)制執(zhí)行手段運(yùn)用等方面。（一）行政強(qiáng)制措施的設(shè)定1、食品藥品監(jiān)管行政執(zhí)法中涉及的現(xiàn)行行政強(qiáng)制措施的種類及依據(jù)。按照行政強(qiáng)制法規(guī)定，行政強(qiáng)制措施的種類包括：（1）、限制公民人身自由；（2）、查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（3）、扣押財(cái)物；（4）、凍結(jié)存款、匯款；（5）、其他行政強(qiáng)制措施。該法將現(xiàn)存于多部法律法規(guī)中的多種行政強(qiáng)制措施歸并為五種，目前食品藥品監(jiān)督管理部門涉及的行政強(qiáng)制措施主要是其中的（2）、（3）兩種，查封或扣押藥品、醫(yī)療器械等產(chǎn)品的行政強(qiáng)制措施可理解為對(duì)“財(cái)物”的查封、扣押。藥品方面的行政強(qiáng)制措施是依據(jù)藥品管理法第六十五條第二款；醫(yī)療器械方面主要依據(jù)醫(yī)療器械監(jiān)管管理?xiàng)l例第三十一條規(guī)定；餐飲服務(wù)食品和保健食品方面由于保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例至今尚未出臺(tái)，食品安全法及其實(shí)施條例提到的都是“聲稱具有特定保健功能的食品”，并未提出完整的“保健食品”概念，所以保健食品方面的行政強(qiáng)制措施和一般食品一樣，其行政強(qiáng)制措施依據(jù)都是食品安全法第七十七條第一款；化妝品方面由于現(xiàn)有化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例并未規(guī)定行政強(qiáng)制措施，對(duì)化妝品的行政強(qiáng)制措施只能依照國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱特別規(guī)定），該特別規(guī)定主要規(guī)定了“查封、扣押”相關(guān)產(chǎn)品、原料、工具設(shè)備及“查封”生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的行政強(qiáng)制措施。但該規(guī)定是否適用化妝品衛(wèi)生監(jiān)管，在食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)并沒有見到明確規(guī)定，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局在關(guān)于若干問題的實(shí)施意見中明確了該規(guī)定適用于化妝品。衛(wèi)生部也曾就落實(shí)該規(guī)定出臺(tái)過實(shí)施意見的征求意見稿，其中包括了化妝品，但并未見正式文件出臺(tái)。根據(jù)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于貫徹落實(shí)的實(shí)施意見，特別規(guī)定規(guī)定的“查封、扣押不符合法定要求的產(chǎn)品，違法使用的原料、輔料、添加劑、農(nóng)業(yè)投入品以及用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備；”和“查封存在危害人體健康和生命安全重大隱患的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。”的規(guī)定同時(shí)適用于藥品、醫(yī)療器械。所以對(duì)于對(duì)藥品、醫(yī)療器械、化妝品相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的查封依據(jù)來源于特別規(guī)定，而不是單行的法律法規(guī)規(guī)定，且該三類產(chǎn)品目前沒有規(guī)定對(duì)專門用于違法“經(jīng)營(yíng)”的工具、設(shè)備進(jìn)行查封、扣押的規(guī)定，這在執(zhí)法中要注意。此外，在廣告方面，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和國(guó)家工商行政管理總局以部門規(guī)章形式發(fā)布的藥品廣告審查辦法第二十一條規(guī)定了“暫停該藥品在轄區(qū)內(nèi)的銷售”的行政強(qiáng)制措施；醫(yī)療器械廣告審查辦法第是八條第一款規(guī)定了“暫停該醫(yī)療器械產(chǎn)品在轄區(qū)內(nèi)的銷售”的行政強(qiáng)制措施；國(guó)家工商行政管理總局等12部門在201年虛假違法廣告專項(xiàng)整治工作實(shí)施意見中，以文件形式要求食品藥品監(jiān)管部門“對(duì)發(fā)布嚴(yán)重違法廣告的藥品、醫(yī)療器械、保健食品，一律列入黑名單重點(diǎn)監(jiān)管，一律采取暫停銷售行政強(qiáng)制措施”。2、行政強(qiáng)制法實(shí)施后現(xiàn)有行政強(qiáng)制措施合法性探討。該法第十條第一款規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定?！贝颂幍姆蓱?yīng)狹義理解為全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。上述行政強(qiáng)制措施中，只有藥品、餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)食品及聲稱具有特定保健功能的食品方面的行政強(qiáng)制措施符合這一規(guī)定。那么，是否上述其他行政強(qiáng)制措施一律無效呢？該法第十條第二款規(guī)定：“尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。”從該規(guī)定來看，目前由于醫(yī)療器械和化妝品衛(wèi)生方面還沒有制定法律，且該職權(quán)事項(xiàng)屬于國(guó)務(wù)院行政管理的范圍，所以醫(yī)療器械方面的“查封、扣押”和特別規(guī)定規(guī)定的化妝品行政強(qiáng)制措施應(yīng)該符合該法律規(guī)定。但關(guān)于廣告監(jiān)管方面的“暫停銷售”措施其合法性就與該法律規(guī)定出現(xiàn)了相抵觸問題，該法第十條第四款規(guī)定：“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施?！?，所以兩個(gè)“廣告審查辦法”及相關(guān)文件設(shè)定的行政強(qiáng)制措施，在該法律施行后就屬于無效規(guī)定了。在藥品和醫(yī)療器械方面原來按照特別規(guī)定實(shí)施的“查封生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”的規(guī)定，根據(jù)行政強(qiáng)制法第十一條第一款規(guī)定：“法律對(duì)行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定?！鼻以撘?guī)定不屬于“法律規(guī)定特定事項(xiàng)由行政法規(guī)規(guī)定具體管理措施的”情形，所以該法實(shí)施后，對(duì)于查封生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的規(guī)定的有效性就值得商榷了。此外對(duì)于發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施的情形，該法作了例外規(guī)定，但應(yīng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，和食品藥品監(jiān)管部門關(guān)系最密切的目前主要是突發(fā)事件應(yīng)突法和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例的有關(guān)規(guī)定，不再展開論述。3、關(guān)于先行登記保存是否屬于行政強(qiáng)制措施問題。行政處罰法第三十七條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)?！痹诹⒎A段，曾一度將“先行登記保存”稱為“先行登記保全”，筆者認(rèn)為，這是一種證據(jù)保全措施，而不屬于行政強(qiáng)制措施，從其處理時(shí)限七日的規(guī)定與行政強(qiáng)制措施30日的規(guī)定不一致這點(diǎn)上也能夠反映出來。但在工作中要注意不要濫用先行登記保存，更不能將其變相執(zhí)行為行政強(qiáng)制措施，先行登記保存主要針對(duì)的是證據(jù)收集與固定，意圖不是對(duì)產(chǎn)品本身、場(chǎng)所、資金的控制。盡管個(gè)別部門規(guī)定了先行登記保存可以異地保存，但按照全國(guó)人大法工委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的解釋，先行登記保存只能就地登記保存，一般不能異地保存。如果允許異地保存，法律就不會(huì)作出“當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)”的規(guī)定，而應(yīng)變成“執(zhí)法人員或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)”了。（二）、行政強(qiáng)制措施的實(shí)施1、行政強(qiáng)制措施實(shí)施的主體。行政強(qiáng)制法第十七條第二款規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。”該法明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)”和“法律、行政法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”來行使行政強(qiáng)制措施權(quán)，并且不得委托。但行使行政處罰權(quán)的，除了此以外，還有“依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定”，受行政機(jī)關(guān)委托的符合規(guī)定條件的組織。從整個(gè)食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)來看，基本上屬于由“具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”行使處罰權(quán)的情形，該法律規(guī)定由“行政機(jī)關(guān)”行使行政強(qiáng)制措施權(quán)不存在障礙。但部分地區(qū)存在委托執(zhí)法的情況，在下一步行政強(qiáng)制措施權(quán)的行使上可能會(huì)遇到操作層面的問題。如果受行政機(jī)關(guān)委托行使處罰權(quán)，就會(huì)出現(xiàn)可以以委托機(jī)關(guān)名義行使行政處罰權(quán)，但卻不能行使行政強(qiáng)制措施權(quán)的問題。而在具體執(zhí)法實(shí)踐過程中，行政強(qiáng)制措施權(quán)的行使往往是在具體行政執(zhí)法中來操作，事實(shí)上會(huì)形成處罰權(quán)與行政強(qiáng)制措施權(quán)相分離的現(xiàn)象，使執(zhí)法出現(xiàn)尷尬局面。事實(shí)上，多年以來關(guān)于食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)能否委托執(zhí)法的問題一直是個(gè)有爭(zhēng)議的問題，因?yàn)槲行惺剐姓幜P權(quán)需要“依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定”，且要向社會(huì)公示并報(bào)當(dāng)?shù)卣ㄖ茩C(jī)構(gòu)備案。而目前食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)并無關(guān)于可以委托執(zhí)法方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，各省地方政府也很少有此方面規(guī)定。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)曾就此以部門規(guī)章形式發(fā)布了技術(shù)監(jiān)督行政處罰委托實(shí)施辦法解決了委托執(zhí)法“無法可依”問題。而食品藥品監(jiān)督管理部門因?yàn)闆]有類似規(guī)章規(guī)定處罰權(quán)可以委托，也就造成了委托執(zhí)法缺乏依據(jù)，從而使執(zhí)法主體合法性遭到質(zhì)疑。行政處罰法實(shí)施后，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行過程中，法院在對(duì)相關(guān)案件審查過程中，很可能會(huì)因此將做出不利于食品藥品監(jiān)管部門的不利裁決。 2、行使行政強(qiáng)制措施權(quán)應(yīng)注意的問題。行政強(qiáng)制法確立了行政強(qiáng)制和實(shí)施的法定原則、適當(dāng)原則、堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則、不得為單位和個(gè)人謀利原則、賠償救濟(jì)原則、突發(fā)事件例外原則，并在第十八條就實(shí)施程序作出了十項(xiàng)規(guī)定，這些規(guī)定目前食品藥品監(jiān)管部門一直這樣執(zhí)行，對(duì)此不再贅述。但在行政強(qiáng)制法實(shí)施后，應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：一是實(shí)施行政強(qiáng)制措施的人員必須是有相應(yīng)權(quán)限的行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，從事后勤服務(wù)等工作的其他人員不得實(shí)施。二是食品藥品監(jiān)管部門的行政強(qiáng)制措施權(quán)主要是在藥品、醫(yī)療器械、化妝品衛(wèi)生執(zhí)法中“查封、扣押”相關(guān)財(cái)物及在餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)執(zhí)法中“查封存在危害人體健康和生命安全重大隱患的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所”，在沒有新的法律法規(guī)規(guī)定之前，不能再采用其他強(qiáng)制措施。查封、扣押限于涉案的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。三是實(shí)施行政強(qiáng)制措施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)，緊急情況下應(yīng)在二十四小時(shí)內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。這里的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不是指科室負(fù)責(zé)人，是“機(jī)關(guān)”負(fù)責(zé)人，盡管這是內(nèi)部程序，但因?yàn)橛忻鞔_法律規(guī)定，在行政訴訟中法院也要對(duì)此進(jìn)行審查，否則可能引發(fā)敗訴。四是在查封、扣押相關(guān)執(zhí)法文書上應(yīng)注明“申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限”。目前國(guó)家局的執(zhí)法文書沒有設(shè)定固定的內(nèi)容，需要在執(zhí)法中根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行加注，而且查封、扣押的內(nèi)容一定要在現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄中體現(xiàn)。五是要注意查封、扣押的期限。該法第二十五條規(guī)定了查封、扣押的期限不得超過三十日，情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可最多延長(zhǎng)三十日。延長(zhǎng)查封、扣押的決定應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面告知當(dāng)事人，并說明理由。這就要求執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于涉及查封扣押的案件必須最多在60日內(nèi)作出決定，對(duì)于食品藥品監(jiān)管工作效率是極大考驗(yàn)，同時(shí)也需要在實(shí)際工作中補(bǔ)充執(zhí)法文書。當(dāng)然，對(duì)于需要對(duì)物品需要進(jìn)行檢測(cè)、檢驗(yàn)、檢疫或者技術(shù)鑒定的，查封、扣押的期間不包括檢測(cè)、檢驗(yàn)、檢疫或者技術(shù)鑒定的期間。但檢測(cè)、檢驗(yàn)、檢疫或者技術(shù)鑒定的期間應(yīng)當(dāng)明確，并書面告知當(dāng)事人。該法沒有規(guī)定需要異地協(xié)助調(diào)查的案件協(xié)助調(diào)查期間不計(jì)算查封、扣押期間，這可能會(huì)給下一步執(zhí)法工作帶來難度。六是對(duì)于涉嫌犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)偵辦的案件，一定要將查封、扣押的財(cái)物一并移送，并書面告知當(dāng)事人。這也是個(gè)新規(guī)定，需要在工作實(shí)踐中補(bǔ)充執(zhí)法文書。（三）行政強(qiáng)制執(zhí)行從目前的法律規(guī)定來看，食品藥品監(jiān)督管理部門還沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這一方面從法律層面上解決了行政處罰“軟”的問題，另一方面也會(huì)進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，減少“高抬腳輕落步”的行政處罰現(xiàn)象。1、關(guān)于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限問題。行政強(qiáng)制法第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。這里的“期限屆滿”不是指行政處罰法規(guī)定的“自收到行政處罰決定書之日起15日內(nèi)”的規(guī)定，也不是行政復(fù)議法規(guī)定的“知道具體行政行為侵犯其合法權(quán)益之日起60日內(nèi)”的規(guī)定，而應(yīng)理解為非訴行政案件訴訟期屆滿。即行政訴訟法“知道作出具體行政行為三個(gè)月內(nèi)”的規(guī)定。因?yàn)榭梢蕴崞鹦姓V訟的期限要比履行處罰決定和提起行政復(fù)議長(zhǎng)，當(dāng)事人不提起行政復(fù)議，還可能提起行政訴訟。所以理解為當(dāng)事人自收到行政處罰決定書之日起三個(gè)月屆滿后的三個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。超過此期限，無正當(dāng)理由法院一般不會(huì)再受理強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題解釋第八十八條“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限界滿之日起180日內(nèi)提出”的規(guī)定應(yīng)當(dāng)不再適用。對(duì)于提起行政訴訟或復(fù)議的情形，由于該法沒有具體規(guī)定，只能在此根據(jù)立法本意從法理上做一些探討。如果當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)提起行政復(fù)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定分情況申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行：如果案件被裁定撤銷，自然不存在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行問題；如果裁定維持原行政處罰決定的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人在“收到復(fù)議決定書15日或復(fù)議期滿之日起15日”是否提起訴訟來決定，如果當(dāng)事人未提起訴訟，應(yīng)從屆滿的之日起至三個(gè)月內(nèi)為申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行期限。當(dāng)事人直接提起行政訴訟或先復(fù)議后訴訟的，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行裁決文書（不再是原行政處罰決定書）的期限應(yīng)是自文書生效之日起三個(gè)月內(nèi)。具體三個(gè)月、15日、60日的計(jì)算，沒有相關(guān)法律規(guī)定的，應(yīng)參考最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋第九十七條“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”的規(guī)定。也就是期間按照公歷年、月、日、小時(shí)計(jì)算。規(guī)定按照日、月、年計(jì)算期間的，開始的當(dāng)天不算入，從下一天開始計(jì)算。期間的最后一天是星期日或者其他法定休假日的，以休假日的次日為期間的最后一天。期間的最后一天的截止時(shí)間為二十四點(diǎn)。有業(yè)務(wù)時(shí)間的，到停止業(yè)務(wù)活動(dòng)的時(shí)間截止。2、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序一是必須事先履行催告程序。該法第五十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)的，向不動(dòng)產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。”本條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前必須履行催告義務(wù)，以書面形式告知當(dāng)事人履行義務(wù)的期限、方式、金額，并告知陳述權(quán)和申辯權(quán)的權(quán)利。至于在什么時(shí)間發(fā)出催告通知書，本法并未明確規(guī)定，但肯定要在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行10日前。二是由于食品藥品監(jiān)管部門行政處罰一般不涉及不動(dòng)產(chǎn)，所以應(yīng)向“所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?！边@里的“所在地”是指作為“申請(qǐng)人”的行政機(jī)關(guān)所在地，“有管轄權(quán)”應(yīng)理解為人民法院對(duì)不同層級(jí)的案件管轄單位及管轄權(quán)所作的具體規(guī)定，大部分省級(jí)人民法院都出臺(tái)了關(guān)于審查非訴執(zhí)行行政案件若干問題的意見或規(guī)定，可參照其中關(guān)于管轄權(quán)的內(nèi)容申請(qǐng)管轄法院。三是該法第五十五條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供的五方面材料，在實(shí)際工作重要注意把握。四是該法規(guī)定人民法院要對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)進(jìn)行書面審查，對(duì)于明顯缺乏事實(shí)根據(jù)和法律、法規(guī)依據(jù)的以及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的可能裁定不予以強(qiáng)制執(zhí)行。此規(guī)定明確了法院對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件的審查程序，在一定程度上規(guī)范了法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政決定審查過多,程序不規(guī)范問題。（四）需要明確的幾個(gè)問題。一是該法對(duì)加處罰款或滯納金數(shù)額作了限制。行政處罰法規(guī)定“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”，該法在此基礎(chǔ)上作了補(bǔ)充規(guī)定，即“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”，且加處罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。同時(shí)規(guī)定了“實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行；當(dāng)事人采取補(bǔ)救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金?！倍窃摲ㄒ?guī)定除緊急情況外，行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。這里要注意行政強(qiáng)制執(zhí)行和措施是不同概念，不是說在夜間或法定節(jié)假日不得采取行政強(qiáng)制措施，不能相互混淆。三是該法首次規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，不繳納申請(qǐng)費(fèi)。強(qiáng)制執(zhí)行的費(fèi)用由被執(zhí)行人承擔(dān)。廢除了原來需要向法院繳納執(zhí)行費(fèi)的規(guī)定，從而使行政處罰執(zhí)行難的問題得到初步解決。二、食品藥品監(jiān)管部門如何確保該法律有效實(shí)施該法律的頒布實(shí)施，對(duì)規(guī)范食品藥品監(jiān)管部門的行政執(zhí)法行為影響巨大，為確保該法律在系統(tǒng)內(nèi)得以有效執(zhí)行，迫切需要從執(zhí)法理念、機(jī)構(gòu)人員設(shè)置、執(zhí)法程序和法律文書等多方面作出調(diào)整。就此提出以下建議：（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提高執(zhí)法效率。行政強(qiáng)制法與食品藥品行政執(zhí)法有關(guān)的時(shí)限主要包括：一是實(shí)施行政強(qiáng)制措施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)，緊急情況下應(yīng)在二十四小時(shí)內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。二是查封、扣押的期限不得超過三十日，情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可最多延長(zhǎng)三十日。三是行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，在催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。四是非訴訟非復(fù)議案件自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這些時(shí)限的規(guī)定，迫切需要在實(shí)際執(zhí)法工作中提高執(zhí)法效率。如果查封、扣押不在規(guī)定期限履行審批手續(xù)或不在規(guī)定期限做出處理決定可能引發(fā)行政敗訴；如果不履行催告程序或超過規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)期限法院不會(huì)受理強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。這些都迫切需要具體執(zhí)法工作提高辦案效率，對(duì)于食品藥品監(jiān)管工作是極大考驗(yàn)。（二）嚴(yán)格依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為。目前的實(shí)際執(zhí)法工作中，個(gè)別地方依然存在不查封、扣押不執(zhí)法，先行登記保存與查封、扣押混同使用問題，甚至由此引發(fā)行政訴訟。該法進(jìn)一步規(guī)范了行政強(qiáng)制措施的運(yùn)用，規(guī)定了對(duì)于查封、扣押的范圍不能隨意擴(kuò)大，而且必須由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，不遵守這一規(guī)定就可能引發(fā)行政訴訟敗訴。同時(shí)，該法規(guī)定了不必繳納執(zhí)行費(fèi)即可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定，如果不能完全履行的處罰決定，如果不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，會(huì)造成執(zhí)法人員被追究責(zé)任問題。為此，必須根據(jù)該法規(guī)定，進(jìn)一步從行政強(qiáng)制措施的運(yùn)用和行政處罰決定的執(zhí)行兩方面來規(guī)范執(zhí)法行為，確保依法行政。（三）加大協(xié)調(diào)力度，完善機(jī)構(gòu)設(shè)置。該法從行政強(qiáng)制措施權(quán)的實(shí)施主體方面規(guī)定了只能由行政機(jī)關(guān)來行使，“事業(yè)單位”等性質(zhì)的其他組織機(jī)構(gòu)無權(quán)行使這一權(quán)利。這就造成因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置過程中為減少公務(wù)員數(shù)量而設(shè)置的一些稽查機(jī)構(gòu)無權(quán)行使行政強(qiáng)制措施權(quán)，給實(shí)際執(zhí)法工作帶來一定困難，而在行政機(jī)關(guān)如果沒有相應(yīng)能夠行使查封、扣押等行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法人員隊(duì)伍的情況下，必然會(huì)造成執(zhí)法困難的局面出現(xiàn)。需要從機(jī)構(gòu)設(shè)置上和當(dāng)?shù)鼐幹撇块T協(xié)調(diào)，或向當(dāng)?shù)卣ㄗh將事業(yè)單位性質(zhì)的稽查機(jī)構(gòu)納入行政機(jī)關(guān)序列重新核定人員身份，避免委托執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)。即便這一建議得不到采納，從委托執(zhí)法方面也建議國(guó)家局或各省政府出臺(tái)相關(guān)規(guī)章，來明確委托執(zhí)法問題，否則因?yàn)閳?zhí)法主體不適格，可能會(huì)引發(fā)行政敗訴或在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行行政處罰決定過程中，處罰決定被法院裁決掉。同時(shí)，該法進(jìn)一步明確了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與人民法院的相互業(yè)務(wù)關(guān)系，也迫切需要進(jìn)一步完善行政執(zhí)法與人民法院非訴行政案件強(qiáng)制執(zhí)行的銜接機(jī)制，加大工作協(xié)調(diào)力度。（四）調(diào)整執(zhí)法程序，修訂執(zhí)法文書。由于該法對(duì)行政強(qiáng)制措施和申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行做出了一些新規(guī)定，原有的行政執(zhí)法程序已經(jīng)不能完全適應(yīng)法律規(guī)定，在執(zhí)法程序方面需要做出一些調(diào)整，執(zhí)法文書也需要補(bǔ)充和完善。否則，不僅僅是文書和程序不規(guī)范問題，很可能因此引發(fā)執(zhí)法部門行政訴訟敗訴。根據(jù)該法規(guī)定，建議在原有執(zhí)法文書基礎(chǔ)上補(bǔ)充有關(guān)采取行政強(qiáng)制措施或解除政強(qiáng)制措施的申請(qǐng)表和審批表、延長(zhǎng)查封（或扣押）物品通知書、履行行政處罰決定催告通知書、強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書、陳述申辯筆錄、陳述申辯復(fù)核意見表等。并建議完善查封、扣押物品通知書，加注告知當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。（五）加大宣傳力度，強(qiáng)化執(zhí)法培訓(xùn)。該法的頒布實(shí)施，既規(guī)范了行政執(zhí)法行為，同時(shí)對(duì)有相關(guān)違法行為的當(dāng)事人也是一種震懾。如何發(fā)揮好法律的作用，需要食品藥品監(jiān)管部門加大宣傳和培訓(xùn)力度，一方面讓執(zhí)法人員掌握相關(guān)法律規(guī)定，按照法律規(guī)定依法行政；另一方面要讓行政管理相對(duì)人了解相關(guān)法律規(guī)定、遵守相關(guān)法律規(guī)定。需要營(yíng)造良好的執(zhí)法氛圍和法治環(huán)境，以此為契機(jī)推動(dòng)行政執(zhí)法工作的進(jìn)步，推動(dòng)整個(gè)食品藥品監(jiān)管工作，來確保公眾飲食用藥安全。附錄：1、藥品管理法第六十五條第二款：藥品監(jiān)督管理部門對(duì)有證據(jù)證明可能危害人體健康的藥品及其有關(guān)材料可以采取查封、扣押的行政強(qiáng)制措施，并在七日內(nèi)作出行政處理決定；藥品需要檢驗(yàn)的，必須自檢驗(yàn)報(bào)告書發(fā)出之日起十五日內(nèi)作出行政處理決定。2、醫(yī)療器械家督管理?xiàng)l例第三十一條：對(duì)已經(jīng)造成醫(yī)療器械質(zhì)量事故或者可能造成醫(yī)療器械質(zhì)量事故的產(chǎn)品及有關(guān)資料，縣級(jí)以上地方人民政府藥品監(jiān)督管理部門可以予以查封、扣押。3、食品安全法第七十七條：縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)采取下列措施：（一）進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；（二）對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)；（三）查閱、復(fù)制有關(guān)合同、票據(jù)、賬簿以及其他有關(guān)資料；（四）查封、扣押有證據(jù)證明不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，違法使用的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者被污染的工具、設(shè)備；（五）查封違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的場(chǎng)所。4、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定第十五條：農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥品等監(jiān)督管理部門履行各自產(chǎn)品安全監(jiān)督管理職責(zé)，有下列職權(quán)：（一）進(jìn)入