建設(shè)項(xiàng)目論水資源論證和取水許可審批在水資源管理工作中的重要性.doc

建設(shè)項(xiàng)目論水資源論證和取水許可審批在水資源管理工作中的重要性 【摘要】：建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批是水資源管理工作中貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，是加強(qiáng)水資源管理的有效措施， 建設(shè)項(xiàng)目水資源論證也是實(shí)施取水許可和入河排污口設(shè)置的科學(xué)依據(jù)。自從建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度實(shí)施以來(lái)，水資源論證在水資源配置、取退水許可、水功能區(qū)、優(yōu)化調(diào)度、審批監(jiān)督等水資源管理中發(fā)揮著重要的作用。 【關(guān)鍵詞】：水資源論證、取水許可、水資源管理 1、現(xiàn)行立法中水資源論證與取水制度的關(guān)系 目前，我國(guó)明確規(guī)定水資源論證制度的立法主要是取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例（以下簡(jiǎn)稱取水許可條例）和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法（以下簡(jiǎn)稱辦法）。取水許可條例第十一條規(guī)定了取水申請(qǐng)人在申請(qǐng)取水許可時(shí)應(yīng)當(dāng)向水行政主管部門提交申請(qǐng)材料，材料之一是“由具備建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)的單位編制的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書”。該規(guī)定將開展水資源論證作為申請(qǐng)人申請(qǐng)取水許可的必經(jīng)前置程序。取水許可條例作為行政法規(guī)，其上述規(guī)定構(gòu)成了水資源論證制度的重要法律依據(jù)，使開展水資源論證制度具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性。此外，為了促進(jìn)水資源論證制度的開展，水利部與原國(guó)家計(jì)委于2002年聯(lián)合頒布實(shí)施了辦法，對(duì)開展水資源論證的具體程序性問(wèn)題做出了較為詳盡的規(guī)定。 從現(xiàn)行立法規(guī)定可以看出，目前水資源論證制度是從屬于取水許可制度的。這種從屬性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 一是在適用范圍上，二者具有完全一致性，水資源論證受取水許可適用范圍的制約。根據(jù)水法第四十八條和取水許可條例第二條，取水許可只適用于直接從江河，湖泊或地下取用水資源的單位和個(gè)人。受上述范圍的限制，現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證支付也只能適用于直接取用江河湖泊和地下水資源的行為，而不能適用于各間接取水行為（如取用自來(lái)水）和取用其他非常規(guī)水源（如果用雨水，中水，海水，淡化水等水源）的行為。 二是在作用發(fā)揮上，水資源論證完全為取水許可服務(wù)。現(xiàn)行立法之所以設(shè)立水資源論證制度，目的之一是提高取水許可的科學(xué)性，為取水許可證的爭(zhēng)取發(fā)放提供決策支撐。水資源論證制度也確實(shí)發(fā)揮了這一功能，成為科學(xué)審批，發(fā)放取水許可證的重要依據(jù)，為依法行政，科學(xué)行政做出了貢獻(xiàn)。 三是在適用階段上，水資源論證先于取水許可的審批和發(fā)放。建設(shè)項(xiàng)目的基本建設(shè)程序包括項(xiàng)目建設(shè)書，可行性研究報(bào)告，初步設(shè)計(jì)，施工圖設(shè)計(jì)，年度投資計(jì)劃，開工報(bào)告和竣工驗(yàn)收等階段。在這些程序中，取水許可證的審批和發(fā)放是在項(xiàng)目建設(shè)管理的最后環(huán)節(jié)取水許可條例第二十三條規(guī)定，取水工程或者設(shè)施竣工后，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院水行政主管部門的規(guī)定，向取水審批機(jī)關(guān)報(bào)送取水工程或者設(shè)備試運(yùn)行情況等相關(guān)材料，經(jīng)驗(yàn)收合格的，由審批機(jī)關(guān)核發(fā)取水許可證，辦法第十一條規(guī)定，業(yè)主單位再向計(jì)劃主管部門送報(bào)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)其取水許可（預(yù)）申請(qǐng)?zhí)岢龅臅鎸彶橐庖?jiàn)，并附具經(jīng)查定的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書，可見(jiàn)，水資源論證位于項(xiàng)目可行性研究階段，是基本建設(shè)程序的前期工作。當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)后，水資源論工作也將結(jié)束。從程序先后可以看出，水資源論證先于取水許可的審批和發(fā)放，之所以如此規(guī)定，是為了發(fā)揮水資源論證的決策服務(wù)功能，為科學(xué)地作出取水許可決定提供科學(xué)依據(jù)和決策支撐。 2、水資源論證制度從屬于取水許可證制度的局限性 水資源論證作為實(shí)施取水許可證的重要前置程序，極大的提高了取水許可決策的科學(xué)性，是取水許可制度不可或缺的支撐。但將水資源論證僅僅作為取水許可的附屬措施，則極大的削弱了水資源論證作為加強(qiáng)水資源開發(fā)利用源頭管理重要制度的地位，影響了水資源的進(jìn)一步優(yōu)化配置，如前所述，現(xiàn)有立法中取水許可制度僅關(guān)注直接取用江河，湖泊和地下水的行為。從對(duì)水資源整體優(yōu)化配置的角度來(lái)看，取水許可制度的作用十分有限。因?yàn)樗Y源的整體配置由整個(gè)自然界中的水循環(huán)所決定，自然界中參與水循環(huán)的水卻不受限與人為規(guī)定的水資源，而是包括江河、湖泊、地下水及各種非常規(guī)水源的開放利用，必然會(huì)對(duì)，江河、湖泊、和地下水配置產(chǎn)生影響。水資源論證本是優(yōu)化配置水資源的重要手段，但由于收到取水許可適用范圍的制約，導(dǎo)致其對(duì)水資源開發(fā)利用行為的制約和影響極為有限。從現(xiàn)行立法的規(guī)定來(lái)看，取用雨水，中水，微咸水、海水淡化水等非常規(guī)水源及取用供水企業(yè)供水的行為都無(wú)須辦理取水許可證，當(dāng)然也就不用開展水資源論證。然而隨著我國(guó)水資源短缺形式日益嚴(yán)重和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源需求的進(jìn)一步增長(zhǎng)，取用各類非常規(guī)水資源作為生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)用水的規(guī)劃和項(xiàng)目越來(lái)越多，許多企業(yè)為了避免辦理取水許可證的麻煩，直接取用城市自來(lái)水作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水。這就導(dǎo)致自來(lái)水廠的供水壓力不斷增大，為了不影響城市居民生活供水，其必然要加大取用水資源的規(guī)模，致使很多城市飲用水水資源地或地下水資源被嚴(yán)重超采，進(jìn)而引發(fā)水源枯竭、地下水空洞和地質(zhì)塌陷等災(zāi)害。 3、對(duì)水資源論證同取水許可證制度關(guān)系的界定 筆者認(rèn)為，正確處理水資源論證制度與取水許可制度關(guān)系的原則應(yīng)當(dāng)是，取水許可制度的實(shí)施應(yīng)當(dāng)以水資源論證為決策依據(jù)，但水資源論證的范圍不應(yīng)當(dāng)限于依法應(yīng)當(dāng)辦理取水許可的建設(shè)項(xiàng)目，凡是取用水資源的行為，無(wú)論是否需要辦理取水許可，都需要開展水資源論證。該原則的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大水資源論證制度的作用，全面符合此項(xiàng)目制度的立法原意。在這立法上就體現(xiàn)為要設(shè)立水資源論證審批于取水許可審批這兩項(xiàng)行政許可，并不違反實(shí)施行政許可的便民、高效原則。因?yàn)?，水資源論證與取水許可是功能并不相同的兩項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，但這并非對(duì)同一行為同事設(shè)立兩項(xiàng)行政許可。水資源論證的內(nèi)容主要是判斷經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水資源需求是否能夠得到保障以及對(duì)水資源條件的影響。如果經(jīng)過(guò)論證，認(rèn)為水資源供給可以保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，并且開發(fā)利用水資源不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厮Y源條件帶來(lái)較大影響，則許可建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)。它的作用主要是為了項(xiàng)目決策服務(wù)，降低投資風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)水資源。但經(jīng)過(guò)水資源論證的項(xiàng)目取得水資源審批后，并不意味著就一定能夠按照項(xiàng)目所需而取用水資源。能否取用水資源取用多少水資源，取決于該項(xiàng)目是否能夠獲取取水許可證規(guī)定的取水限額。因?yàn)槿∷S可的作用主要是用水配額的限制和管理，確保用水總量控制。項(xiàng)目獲得取水許可證后方可取水。 建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批是國(guó)家為促進(jìn)水資源的合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約和有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用而設(shè)定的重要法律制度，是法律賦予各級(jí)水行政主管部門的重要行政職能，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)履行職責(zé)的責(zé)任感和使命感，我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦袆?wù)必把建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可審批管理作為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要抓手，明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化措施，逐步推動(dòng)水資源管理由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變、由粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變、由單一環(huán)節(jié)管理向多環(huán)節(jié)綜合管理轉(zhuǎn)變，促進(jìn)水資源管理工作的規(guī)