我國(guó)行政處分救濟(jì)制度.doc

淺談我國(guó)內(nèi)部行政行為的救濟(jì) 肖進(jìn)中* 肖進(jìn)中，（1979，9）男，湖北孝感人，山東工商學(xué)院法學(xué)院教師。 張建* 張建，（1981，6）男，山東菏澤人，山東工商學(xué)院法學(xué)院教師。*(山東工商學(xué)院 山東 煙臺(tái) 264005)摘要: 行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為涉及廣大公務(wù)員的切身利益，而我國(guó)目前的救濟(jì)制度，無法切實(shí)保障公務(wù)員的合法權(quán)益。如何完善對(duì)內(nèi)部行為的監(jiān)控和救濟(jì)，是我們關(guān)注的問題，筆者從現(xiàn)實(shí)和理論角度來分析對(duì)于內(nèi)部行為救濟(jì)的相關(guān)問題關(guān)鍵詞: 內(nèi)部行為 人事行為 特別權(quán)力關(guān)系 一、內(nèi)部行為救濟(jì)的歷史沿革與現(xiàn)狀內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)在行政組織內(nèi)部和對(duì)國(guó)家公務(wù)員（以下簡(jiǎn)稱公務(wù)員）所實(shí)施的不直接涉及行政管理相對(duì)人權(quán)益的行政事務(wù)管理行為。內(nèi)部行為之“內(nèi)部”性是指決定的作出主體與承受主體之間具有行政隸屬關(guān)系，兩者即使沒有編制上的隸屬關(guān)系，也應(yīng)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)察與被監(jiān)察的關(guān)系。內(nèi)部行為可分為兩類，第一類為工作性質(zhì)的，如上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的命令、指示、批復(fù)等，不涉及具體相對(duì)人的權(quán)益；第二類為人事性質(zhì)的，如行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員的獎(jiǎng)懲、任免、考核、調(diào)動(dòng)等，直接涉及公務(wù)員的權(quán)益，在我國(guó)一般稱其為 “人事行為”，公務(wù)員作為行政機(jī)關(guān)的相對(duì)一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。在我國(guó)，內(nèi)部行為被排除在行政復(fù)議和行政訴訟之外， 行政復(fù)議法第8條；中華人民共和國(guó)行政訴訟法12條，內(nèi)部行政行為是一個(gè)學(xué)理概念而非法律概念。行政法學(xué)界一般將行政訴訟第12條列舉的“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”視為內(nèi)部行政行為，并因此總結(jié)出內(nèi)部行政行為不能提起行政訴訟；1999年最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋第4條。行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政救濟(jì)是其主要救濟(jì)途徑。學(xué)界呼吁，公務(wù)員同樣可能受到行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)侵權(quán)，應(yīng)注重公務(wù)員的行政救濟(jì)內(nèi)部行政救濟(jì)?！皟?nèi)部行政救濟(jì)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)因內(nèi)部行為違法或不當(dāng)而發(fā)生的救濟(jì)，主要處理行政機(jī)關(guān)與所屬公務(wù)員之間的權(quán)益糾紛，目的在于維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益?！?筆者認(rèn)為目前在內(nèi)部不存在行政行為,除非擴(kuò)大行政行為的概念，所以“內(nèi)部行政行為”應(yīng)暫時(shí)為“內(nèi)部行為”。楊解君、溫晉鋒：行政救濟(jì)法，南京大學(xué)出版社1997年版，第24頁。 我國(guó)內(nèi)部行為的救濟(jì)在建國(guó)后可追述到1957年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定，確立了公務(wù)員不服行政處分的救濟(jì)制度。這個(gè)規(guī)定至今仍然有效，當(dāng)然這里所指“復(fù)議”應(yīng)理解為向處理機(jī)關(guān)“申請(qǐng)復(fù)核”之意。獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定所確立的人事行政救濟(jì)的范圍限于行政處分，但在其后的法制受到嚴(yán)重破壞、法律虛無主義盛行的年代里，獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定的規(guī)定也就形同虛設(shè)。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)的民主、法制建設(shè)才真正邁上發(fā)展的軌道。1993年國(guó)家公務(wù)員暫行條例頒布施行，該條例規(guī)定涉及特定公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的人事行為，都可受行政救濟(jì),其中對(duì)行政處分決定不服的，可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴,對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的行為，可向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告。至1997年中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法頒布，1990年實(shí)施的行政監(jiān)察條例同時(shí)廢止。中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法規(guī)定了對(duì)于行政處分、監(jiān)察決定以及監(jiān)察建議的救濟(jì)。同年，人事部發(fā)布了人事爭(zhēng)議處理暫行規(guī)定，為公務(wù)員因行政機(jī)關(guān)在錄用、調(diào)動(dòng)、履行聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)提供了可以向人事仲裁委員會(huì)申請(qǐng)行政仲裁的途徑。從上述法律、法規(guī)的規(guī)定可見：1、影響到公務(wù)員個(gè)人權(quán)利義務(wù)的行為都有一定的救濟(jì)途徑。行政處分、監(jiān)察決定、監(jiān)察建議都有明確的救濟(jì)規(guī)定，而依據(jù)國(guó)家公務(wù)員暫行條例第八十一條第一款和第八十二條第一款,對(duì)涉及國(guó)家公務(wù)員的人事處理決定以及行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯國(guó)家公務(wù)員合法權(quán)益的所有行為都在救濟(jì)范圍之內(nèi)。2、救濟(jì)的途徑。（1）對(duì)于行政處分:獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定規(guī)定對(duì)于行政處分既可向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核也可直接向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申訴；公務(wù)員暫行條例規(guī)定對(duì)行政處分決定不服的，可以向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核或者向同級(jí)人民政府人事部門申訴，還可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴；監(jiān)察法規(guī)定行政處分決定不服的，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴；獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定與公務(wù)員暫行條例相比，前者還規(guī)定了對(duì)行政處分可以直接向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申訴，因?yàn)榍罢叩男ЯΩ哂诤笳撸蕦?duì)于行政處分，其救濟(jì)途徑為：可以向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核或者向同級(jí)人民政府人事部門申訴，向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴，還可以直接向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申述。（2）對(duì)人事處理決定不服的，可以向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，或者向同級(jí)人民政府人事部門申訴；對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的行為，可向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告;（3）監(jiān)察決定向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審，對(duì)監(jiān)察建議有異議的，向作出監(jiān)察建議的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出；（4）人事爭(zhēng)議處理暫行規(guī)定又為公務(wù)員因行政機(jī)關(guān)在錄用、調(diào)動(dòng)、履行聘任合同發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)提供了仲裁途徑。3、時(shí)限。獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定規(guī)定公務(wù)員要求救濟(jì)的時(shí)限為一個(gè)月，國(guó)家公務(wù)員暫行條例和中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法規(guī)定公務(wù)員要求救濟(jì)的時(shí)限為三十日，因監(jiān)察法的效力高于獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定，故救濟(jì)時(shí)限應(yīng)統(tǒng)一為三十日。人事爭(zhēng)議處理暫行規(guī)定規(guī)定救濟(jì)的時(shí)限為六十天。國(guó)家公務(wù)員對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益而向上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告的行為無時(shí)限規(guī)定。從保護(hù)公務(wù)員權(quán)益。筆者以為其時(shí)限應(yīng)不少于三十日。4、救濟(jì)名稱，救濟(jì)名稱五花八門，及不協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，如“申請(qǐng)復(fù)核”、“申述”、“控告”、“ 申請(qǐng)復(fù)審”、“復(fù)議”，建議應(yīng)相對(duì)統(tǒng)一救濟(jì)名稱。5、救濟(jì)的處理。獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)于受處分人的申訴，應(yīng)該認(rèn)真處理。對(duì)于受處分人給上級(jí)機(jī)關(guān)的申訴書，必須迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣押。”國(guó)家公務(wù)員暫行條例只規(guī)定， 受理國(guó)家公務(wù)員申述、控告的機(jī)關(guān)必須按照有關(guān)規(guī)定作出處理。只有監(jiān)察機(jī)關(guān)處理人事行政救濟(jì)案件有具體明確的規(guī)定。 二、現(xiàn)行救濟(jì)制度的弊端1、保證救濟(jì)公正的一個(gè)重要因素就是救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性原則，自然公正原則最基本的要求就是裁判者不能“自己裁判自己”，裁判者必須在裁判過程中保持中立。在上述不服內(nèi)部行政行為的救濟(jì)途徑中，如受理機(jī)關(guān)為原處理行政機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)，則違背了“自己不做自己案件的法官”這一自然公正原則，各國(guó)的行政機(jī)關(guān)都具有較強(qiáng)的特權(quán)性和封閉性色彩，一般難以自發(fā)地進(jìn)行自我反省，且在某些情況下，上、下級(jí)行政機(jī)關(guān)可能相互溝通，共同損害公務(wù)員的合法權(quán)益。若受申訴機(jī)關(guān)為人民政府人事部門或監(jiān)察部門，由于受申訴機(jī)關(guān)并不獨(dú)立于政府，則公正性也難以保證。2、獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定、國(guó)家公務(wù)員暫行條例與中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法雖然對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)途徑作了規(guī)定，但上面的分析可見受理程序語焉不詳，受理機(jī)關(guān)的裁量權(quán)漫無邊際，受理機(jī)關(guān)的責(zé)任不明確，這難免為搞暗箱操作大開方便之門。由于上述方面的原因，在行政管理中造成了一系列后果：（1）行政系統(tǒng)內(nèi)部民主氛圍不夠，家長(zhǎng)制作風(fēng)盛行；（2）廣大公務(wù)員明哲保身，其履行職責(zé)的主動(dòng)性、積極性沒有發(fā)揮；（3）反腐倡廉受到影響，集體腐敗的“窩案”層出不窮；（4）行政效率低下，社會(huì)資源嚴(yán)重浪費(fèi)。 參見歐仁山：我過行政處分救濟(jì)制度，行政與法，2003年第1期。因此在民主法制機(jī)制尚不完備的我國(guó)，對(duì)于行政內(nèi)部行為的救濟(jì)制度，情況并不樂觀。三、我國(guó)行政訴訟排除對(duì)內(nèi)部行為司法審查的主要原因綜觀有關(guān)國(guó)外的內(nèi)部行政行為救濟(jì)途徑，不外乎行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政救濟(jì)和司法審查兩種。很多國(guó)家對(duì)于內(nèi)部行為可以提起行政訴訟,在我國(guó)，排除法院對(duì)其進(jìn)行司法審查。行政訴訟法排除對(duì)內(nèi)部行為的審查，理論界認(rèn)為主要原因?yàn)椋?（一）受到“特權(quán)關(guān)系”的影響。特別權(quán)力關(guān)系起源于19世紀(jì)的德國(guó)，是在自由法治國(guó)時(shí)期，為了維護(hù)君主對(duì)官員及軍隊(duì)的統(tǒng)治權(quán)而發(fā)展起來的理論，后來這一理論逐漸擴(kuò)張到監(jiān)獄、學(xué)校等行政領(lǐng)域。傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論認(rèn)為特別權(quán)力關(guān)系的范圍包含三種類型，即公勤關(guān)系、營(yíng)造物利用關(guān)系與特別監(jiān)督關(guān)系。狹義上的公勤關(guān)系指行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的關(guān)系，即行政職務(wù)關(guān)系。我國(guó)公勤關(guān)系承襲傳統(tǒng)特別權(quán)力理論的做法，特別權(quán)力關(guān)系理論，頗能適合我國(guó)之傳統(tǒng)背景，我國(guó)有著兩千年的封建歷史，實(shí)行特殊的人事制度,即國(guó)家對(duì)公民、單位對(duì)個(gè)人、上級(jí)對(duì)下級(jí)居于壟斷地位，占據(jù)著影響和支配他人命運(yùn)的有利地盤，所以對(duì)特別權(quán)力關(guān)系接受起來也就很容易。在公勤關(guān)系中行政主體對(duì)公務(wù)員所作出的行為不能提起訴訟。 參見王成棟、劉雪梅：特別權(quán)力關(guān)系理論與中國(guó)行政法，行政法論叢（六）。（二）我國(guó)當(dāng)初的考慮。（1）我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部已設(shè)有對(duì)內(nèi)部行為的救濟(jì)機(jī)制；（2）由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理有利于保障行政機(jī)關(guān)及其首長(zhǎng)對(duì)工作人員的監(jiān)督；（3）這類內(nèi)部爭(zhēng)議更多地涉及行政紀(jì)律和內(nèi)部制度問題，不便于法院處理；(4)行政訴訟制度在我國(guó)起步很晚，經(jīng)驗(yàn)不足，各項(xiàng)制度還不健全，重點(diǎn)應(yīng)放在外部行政法律關(guān)系方面。 參見姜明安：行政訴訟法學(xué)，北京大學(xué)出版社1993年版，第129-130頁；王學(xué)輝主編：行政訴訟制度比較研究，中國(guó)檢察出版社2004年版，第375-376頁。四、對(duì)內(nèi)部救濟(jì)完善的設(shè)想近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)行政訴訟受案范圍的討論日漸升溫，認(rèn)為應(yīng)將內(nèi)部行為，特別是與公務(wù)員的重要權(quán)益相關(guān)的行為納入行政訴訟。內(nèi)部行為究竟是否屬于行政行為，目前有肯定和否定兩種觀點(diǎn)。筆者以為內(nèi)部行為主要與行政機(jī)關(guān)自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)有關(guān)，不直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但內(nèi)部行為的某些人事管理行為，可“外化”為對(duì)社會(huì)的影響。提高對(duì)公務(wù)員權(quán)益救濟(jì)的實(shí)效，是各級(jí)行政機(jī)關(guān)在依法行政、加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)重視解決的一個(gè)重要問題。筆者以為，救濟(jì)的途徑可嚴(yán)格內(nèi)部救濟(jì)的程序和責(zé)任的前提下，采取兩種方法：或借鑒臺(tái)灣的做法，擴(kuò)大“行政處分”（行政行為）的概念，將一部分內(nèi)部行為納入行政訴訟；或仍排除對(duì)內(nèi)部行為的訴訟，但需要健全、完善對(duì)內(nèi)部行為的救濟(jì)，使救濟(jì)機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立和公正。（一）嚴(yán)格內(nèi)部救濟(jì)的程序和責(zé)任。行政救濟(jì)作為一種法律制度，使救濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)需通過一定的程序。公務(wù)員尋求內(nèi)部行政救濟(jì)的主要途徑是申訴(包括申請(qǐng)復(fù)核、控告、 申請(qǐng)復(fù)審等)，法律對(duì)這種非復(fù)議和非訴訟的救濟(jì)程序雖有所規(guī)定，如中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法對(duì)公務(wù)員的申訴和復(fù)審申請(qǐng)，對(duì)公務(wù)員的申訴和復(fù)核申請(qǐng)都作了比較明確的程序規(guī)定、時(shí)限規(guī)定和責(zé)任規(guī)定，但從程序的嚴(yán)格性特別是對(duì)責(zé)任規(guī)定的嚴(yán)格性與行政復(fù)議和行政訴訟相比，差距就顯而易見了。筆者以為，應(yīng)嚴(yán)格程序，規(guī)定更為嚴(yán)格的時(shí)限要求，從受理、審理、重新作出裁決直至將結(jié)果送達(dá)訴訟人，規(guī)定更為嚴(yán)格的時(shí)限要求，特別是明確并加大對(duì)申訴處理的責(zé)任，從而增強(qiáng)內(nèi)部行政救濟(jì)的及時(shí)性和有效性，同時(shí)也是行政效率的需要。（二）建立、健全相對(duì)獨(dú)立的行政監(jiān)察體制和發(fā)揮行政仲裁的作用。目前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)地位低下，既無權(quán)威性，又缺乏獨(dú)立性。（1）可以考慮變雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)僅對(duì)其上一級(jí)負(fù)責(zé)。為保證實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，必須實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等方面的獨(dú)立。（2）監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)既堅(jiān)持獨(dú)立自主，又注重協(xié)同配合的原則。黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)不應(yīng)該包辦監(jiān)察工作，賦予行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)班子一定的決策權(quán)、指揮權(quán)。（3）使行政仲裁機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立和公正，與監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他內(nèi)部救濟(jì)途徑相協(xié)調(diào)。（三）部分納入司法審查。法院的訴訟救濟(jì)是公民權(quán)益救濟(jì)中最主要、最為有效的途徑，但是將所有的內(nèi)部行政爭(zhēng)議都訴諸法院，則法院可能不堪重負(fù)，進(jìn)而影響案件底審判質(zhì)量。傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論，雖有助于行政秩序之維持及行政目的之達(dá)成，但忽視了公務(wù)員的基本權(quán)利，因此在現(xiàn)代得到了修正。德國(guó)學(xué)者提出基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系的區(qū)分，臺(tái)灣、日本等都受到了這種理論的影響。特別權(quán)力關(guān)系中，有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系之發(fā)生、變更及消滅的事項(xiàng)，為“基礎(chǔ)關(guān)系”事項(xiàng)，例如：公務(wù)員的任命、免職、退休。公行政為達(dá)成特別權(quán)力關(guān)系之目的，所為的其它對(duì)行政內(nèi)部的措施，則為“管理關(guān)系”事項(xiàng)，例如：長(zhǎng)官對(duì)屬官的勤務(wù)指示、考績(jī)。根據(jù)這種理論，對(duì)影響相對(duì)人利益較大的基礎(chǔ)關(guān)