行政罰法之研討.doc

行政罰法之研討 臺北市政府法規(guī)會主委陳清秀主委撰第一節(jié) 概說一、概念及適用範圍（一）概念行政罰法（以下簡稱本法）於94.2.5公布，於95.2.5施行。本法所稱之行政罰，係指對於違反行政法上義務(wù)行為科處之行政秩序罰而言，不包括行政刑罰及執(zhí)行罰（例如科處間接強制執(zhí)行之怠金）在內(nèi)。其中所謂行政秩序罰，指對於違反行政法上之義務(wù)者，科以刑罰之刑名以外之制裁；所謂行政刑罰，指對於違反行政法上之義務(wù)者，科以刑法上所定刑名之制裁；所謂執(zhí)行罰，乃對於違反行政法上義務(wù)者，為督促其將來履行義務(wù)，所加予之處置行政法院83.10.29. 八十三年判字第二三三號判決：水污染防治法第三十八條前段所定事業(yè)或污水下水道系統(tǒng)排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規(guī)定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，應(yīng)屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之違反第七條第一項或第八條規(guī)定之行為，為處罰客體；接續(xù)規(guī)定並通知限期改善為主管環(huán)保機關(guān)，對行為人（違反第七條第一項或第八條規(guī)定之人）所課將來應(yīng)履行之義務(wù)；其次規(guī)定屆期仍未完成改善者，按日連續(xù)處罰；應(yīng)屬執(zhí)行罰性質(zhì)（訴願卷附、臺灣省政府訴願審議委員會研究報告，同此見解），以按日連續(xù)處罰，作為督促行為人（含義同上）完成改善之手段，而非以行為人繼續(xù)違反第七條第一項或第八條規(guī)定之行為為處罰對象。故如主管機關(guān)於行為人未完成改善前，怠於盡其輔導、督促行為人改善之權(quán)責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關(guān)始行使其職權(quán)，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內(nèi)，按日連續(xù)處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權(quán)力之濫用，依行政訴訟法第一條第二項規(guī)定，自屬違法。至於個別法律中有規(guī)定義務(wù)人依法令或本於法令之處分負有行政法上金錢給付義務(wù)，逾期未履行，依法律規(guī)定，應(yīng)加徵滯納金者（例如稅捐稽徵法第20條及規(guī)費法第20條），該滯納金之性質(zhì)究是否屬行政罰？有無行政罰法規(guī)定之適用？不無爭議。本文認為滯納金主要目的在於督促履行公法上義務(wù)，具有行政執(zhí)行特別規(guī)定性質(zhì)；同時兼具有遲延利息之損害賠償性質(zhì)滯納金在德國的稅捐通則將其明文規(guī)定為稅捐的附帶給付，該稅捐債權(quán)之附帶給付尚包括滯報金、怠報金、利息均屬之，基本上將其定性為督促履行特別手段之一，並附隨兼有遲延損害或補償目的性質(zhì)，原則上主要為督促手段，類似行政執(zhí)行法上怠金之性質(zhì)，義務(wù)屆期不履行，以較高的金錢不利益，督促其履行，而非以制裁為目的，德國立法例已有明文規(guī)定，學說上亦無爭議。日本的金子宏教授亦類似此見解，並傾向?qū)凫睹袷逻t延利息損害賠償性質(zhì)（參見陳清秀，稅法總論，2004，第3版，頁439以下）。行政罰法規(guī)定行政罰種類分為罰鍰、沒入及其他種類行政罰，不包括滯納金 95.1.20法務(wù)部行政罰法諮詢小組第3次會議結(jié)論亦認為滯納金不是行政罰法所適用之行政罰。，立法者已然區(qū)別罰鍰與滯納金之目的、性質(zhì)與定位均有不同，亦不屬於其他種類行政罰，如將行政罰法規(guī)定適用在滯納金之情形恐有困難，除非類推適用，但行政罰法以類推適用之方式對民眾處罰，終有不宜，但其部分原理原則：如故意、過失不妨可供參考，如無故意、過失之情形下，是否仍有必要再處以滯納金？容可商榷。至懲戒罰與行政罰之性質(zhì)有別，懲戒罰乃是對於專門職業(yè)人員（例如醫(yī)師、建築師等）所為之懲戒制裁（所謂懲戒罰，指基於行政法上之特別權(quán)力關(guān)係所加之制裁），著重於某一職業(yè)內(nèi)部秩序之維護，故行政罰之規(guī)定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應(yīng)無納入懲戒罰之必要。另懲戒內(nèi)容如兼具行政法上義務(wù)違反之制裁與內(nèi)部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質(zhì)，而屬本法第二條之範疇，應(yīng)由其立法目的、淵源等分別考量。故如法律規(guī)定課予專門職業(yè)人員公法上義務(wù)，並對於其違反義務(wù)行為加以懲戒，其懲戒處分屬於本法第2條所定其他種類行政罰時，則應(yīng)具有秩序罰性質(zhì)，應(yīng)適用本法之規(guī)定。反之，如因?qū)ｉT職業(yè)人員未能盡其職責而被懲戒或因喪失職業(yè)能力（例如罹患精神?。┒煌Ｖ箞?zhí)業(yè)處分，則屬於職業(yè)內(nèi)部秩序之維護，單純懲戒性質(zhì)，並非行政罰性質(zhì)。又公務(wù)員之懲戒與行政罰法規(guī)範之性質(zhì)不同，無法比擬適用，自不待言。（二）適用範圍本法的適用範圍包括罰鍰及其他種類行政罰。所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業(yè)、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權(quán)利之處分：命令歇業(yè)、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權(quán)利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。本法所稱其他種類行政罰，僅限於第二條各款所定裁罰性之不利處分，並以違反行政法上之義務(wù)而應(yīng)受裁罰性之不利處分為要件。並參酌司法院釋字第三九四號等解釋使用裁罰性行政處分之用語，加以規(guī)定。如果其措施只是營業(yè)管制性措施，並非對於違反義務(wù)行為之制裁措施，則不屬於本法所稱其他種類行政罰。如限制或禁止行為之處分，雖然規(guī)定於法規(guī)的罰則章節(jié)之中，但其處分僅係命除去違法狀態(tài)或停止違法行為者，例如命拆除違章建築以遵守建築法規(guī)，命拆除地上物以回復原狀俾遵守都市計畫土地使用分區(qū)管制規(guī)定等，屬於命除去違法狀態(tài)；或命停止違規(guī)營業(yè)以遵守營業(yè)法規(guī)，乃是命停止違法行為等，因其與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，不在行政秩序罰的範圍，並無本法之適用 林錫堯，行政罰法，頁22（2005年初版）。此外，行政機關(guān)對違法授益行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法所規(guī)範之裁罰性之不利處分，而有本法規(guī)定之適用，應(yīng)視其撤銷或廢止之原因及適用之法規(guī)而定，未可一概而論。倘若自始欠缺資格要件依法本來不應(yīng)作成授益行政處分時，則行政機關(guān)予以撤銷，以回復合法狀態(tài)，應(yīng)不屬於秩序罰性質(zhì)?；蚴钱斒氯耸箩釂适谝嫘姓幏值幕A(chǔ)資格要件（例如低收入戶給予生活津貼，事後已經(jīng)脫貧，喪失低收入戶之資格），而由行政機關(guān)廢止原來的處分，也不屬於秩序罰性質(zhì)。再如證券交易法第五十九條第一項規(guī)定：證券商自受領(lǐng)證券業(yè)務(wù)特許證照，或其分支機構(gòu)經(jīng)許可並登記後，於三個月內(nèi)未開始營業(yè)，或雖已開業(yè)而自行停止營業(yè)連續(xù)三個月以上時，主管機關(guān)得撤銷其特許或許可。之撤銷，性質(zhì)上屬於營業(yè)管制措施，即不屬本法所規(guī)範的裁罰性之不利處分。又如行政機關(guān)對於業(yè)者進行評鑑，並公佈評鑑結(jié)果，以資訊公開，滿足大眾知的權(quán)利，並維護消費者權(quán)益，並非此處所稱其他種類行政罰。即使為維護業(yè)者權(quán)益，並避免損害業(yè)者權(quán)益，而先行通知評鑑結(jié)果不佳之業(yè)者改善，給予改善期間，於期滿之後，再公佈最新評鑑結(jié)果，以符合比例原則，亦非屬於對於違反義務(wù)之制裁性質(zhì)。又依稅捐稽徵法第二十四條規(guī)定所為限制納稅義務(wù)人之財產(chǎn)不得移轉(zhuǎn)或設(shè)定他項權(quán)利、限制其減資或註銷登記及限制出境之處分，及依海洋污染防治法第三十五條規(guī)定所為限制船舶及相關(guān)船員離境之處分，均屬保全措施，不具裁罰性，亦非屬裁罰性之不利處分，無本法規(guī)定之適用。在行政處罰種類有多種時，行政機關(guān)應(yīng)注意依比例原則處理，選擇足以達成行政目的所必要而損害人民權(quán)益最輕微之處罰手段。最高行政法院91.02.07. 九十一年度判字第二六九號判決即指出：行政行為採取之方法應(yīng)有助目的之達成。有多種同樣達成目的之方法時，應(yīng)選擇對人民權(quán)益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。行政程序法第七條定有明文。又行政機關(guān)行使裁量權(quán)，不得逾越法定之裁量範圍，並應(yīng)符合法規(guī)授權(quán)之目的。同法第十條亦著有規(guī)定。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關(guān)行使裁量權(quán)限則應(yīng)遵守法律優(yōu)越原則，並應(yīng)避免違背平等原則、比例原則等一般法的規(guī)範。違反少年福利法第十九條第一項、第三項之行為，依同法第二十六條第二項規(guī)定，其制裁方式分為罰鍰及勒令其停業(yè)、歇業(yè)或吊銷執(zhí)照。依該條第二項前段規(guī)定處罰鍰，仍無助於維護社會秩序及善良風俗之目的時，始有依後段規(guī)定勒令歇業(yè)等處分之必要。否則其行政裁量即有不當。二、行政罰法的地位-普通法性質(zhì) 本法第一條規(guī)定：違反行政法上義務(wù)而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規(guī)定者，從其規(guī)定。本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統(tǒng)一性、綜合性法律，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。又本法乃為各種行政法律中有關(guān)行政罰之一般總則性規(guī)定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規(guī)定者，自應(yīng)優(yōu)先適用各該法律之規(guī)定。此種特別法的規(guī)定，應(yīng)該就個別事項分別觀察，原則上應(yīng)無完全排除行政罰法的特別法律存在。例如個別行政作用法中對於共同違反行政法上義務(wù)行為之處罰，係採由數(shù)行為人共同分擔，而非分別均處罰之規(guī)定，則依本法第一條但書之規(guī)定，即應(yīng)優(yōu)先適用，而無須依本法第十四條第一項之規(guī)定分別處罰之。例如遺產(chǎn)及贈與稅法第四十七條規(guī)定，對於所處之罰鍰設(shè)有上限，足見於遺產(chǎn)稅之納稅義務(wù)人有多人共同繼承之場合，如有違反該法所課予之納稅義務(wù)而受罰鍰之處罰時，該法應(yīng)係採由數(shù)個納稅義務(wù)人共同分擔之規(guī)定，而非對每個繼承人均分別處以漏稅額倍數(shù)之罰鍰，否則該法第四十七條之規(guī)定將形同具文。另本法所規(guī)範行政罰之裁處，性質(zhì)上為行政處分之一種，有關(guān)裁罰之程序或相關(guān)事項，依行政程序法第三條第一項規(guī)定，除本法就行政程序事項另有特別規(guī)定外，仍應(yīng)適用行政程序法有關(guān)規(guī)定，故該法有規(guī)定者，除有必要外，本法不再重複規(guī)定。 地方自治團體所制定的自治條例，可否作為特別法優(yōu)先適用而排除本法的適用？就此本法第一條但書似不予承認，仍應(yīng)適用本法。惟本法既然由中央統(tǒng)一立法，應(yīng)屬於框架式立法性質(zhì)，仍不得剝奪地方自治權(quán)，故依其事件之性質(zhì)，如自治條例就其自治事項有特別規(guī)定，解釋上與本法規(guī)定並不牴觸者，仍應(yīng)可優(yōu)先適用自治條例之規(guī)定。例如本法第十九條規(guī)定違規(guī)情節(jié)輕微得免予處罰的標準，為法定最高額新臺幣3千元以下罰鍰之處罰，倘若自治條例規(guī)定得免予處罰標準提高為新臺幣5萬元以下罰鍰之處罰，對於人民更為有利，且屬於地方自治權(quán)範圍（蓋因?qū)哆`反自治條例所負擔之義務(wù)，是否要加以處罰，原本即屬於地方自治立法裁量權(quán)範圍），應(yīng)無不許之理。反之，如對於中央法律規(guī)定之罰則，則應(yīng)受本法第十九條規(guī)定之拘束，不得以自治條例特別規(guī)定提高免罰標準。第二節(jié) 處罰法定主義 一、概說人民違反公法上義務(wù)的行為，一般而言，可依行政執(zhí)行法強制執(zhí)行，至於可否加以制裁處罰，因制裁處罰涉及侵犯人民自由權(quán)利，應(yīng)有法律或自治條例作為依據(jù)。此即處罰法定主義。此與刑罰的處罰採取罪刑法定主義類似，均為法律保留原則的表現(xiàn)。本法第四條規(guī)定：違反行政法上義務(wù)之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規(guī)定者為限。 按依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性程度輕微之行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰之行為情節(jié)輕微，惟本質(zhì)上仍屬對於人民自由或權(quán)利之不利處分，其應(yīng)適用處罰法定主義，仍無不同。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應(yīng)有之責任，自應(yīng)以其違反行政法上義務(wù)行為時之法律有明文規(guī)定者為限。所謂違反行政法上義務(wù)行為時，係指實施違規(guī)行為舉動之時，而不是結(jié)果發(fā)生時。二、處罰要件法定主義（一）處罰構(gòu)成要件應(yīng)由法規(guī)規(guī)定 處罰要件係指處罰法規(guī)的全部前提構(gòu)成要件，處罰要件的規(guī)範依據(jù)，可分述如下： 1.形式意義的法律。 立法院通過總統(tǒng)公布的法律，得作為處罰依據(jù)。有關(guān)處罰法律應(yīng)規(guī)定於行政作用法中，而非在行政組織法律中規(guī)定。2.自治條例地方制度法施行後，鑑於自治條例係經(jīng)地方立法機關(guān)通過，並由各該行政機關(guān)公布，且自治條例亦得就違反屬於地方自治事項之行政義務(wù)者處以罰鍰或其他種類之行政罰（地方制度法第二十六條第二項、第三項），故處罰法定主義之法規(guī)，包括地方自治團體所制定之自治條例在內(nèi)。依據(jù)地方制度法第二十六條規(guī)定，自治條例可以科處秩序罰的種類有其限制，只限於最高以新臺幣十萬元為限之罰鍰、勒令停工、停止營業(yè)、吊扣執(zhí)照或其他一定期限內(nèi)限制或禁止為一定行為之不利處分，並未包括公佈姓名的處罰與沒入的處分，因此如涉及公布姓名與沒入的的處罰，應(yīng)以法律定之，不得以自治條例規(guī)定之。自治條例經(jīng)各該地方立法機關(guān)議決後，如規(guī)定有罰則時，應(yīng)分別報經(jīng)行政院、中央各該主管機關(guān)、縣政府核定後發(fā)布。此項核定，即進行事前的合法性監(jiān)督審查，避免自治條例違反上位階的法規(guī)範。3.法規(guī)命令（1）法律對於處罰之構(gòu)成要件及法律效果，必須有具體明確授權(quán)，才能以法規(guī)命令訂定處罰條款對於人民違反行政法上義務(wù)之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權(quán)利之限制，其處罰之構(gòu)成要件及法律效果，應(yīng)由法律定之。若法律就其構(gòu)成要件，授權(quán)以命令為補充規(guī)定者，授權(quán)之內(nèi)容及範圍應(yīng)具體明確，然後據(jù)以發(fā)布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權(quán)利之意旨。準此，凡與限制人民自由權(quán)利有關(guān)之事項，應(yīng)以法律或法律授權(quán)命令加以規(guī)範，方與法律保留原則相符。故法律授權(quán)訂定命令者，如涉及限制人民之自由權(quán)利時，其授權(quán)之目的、範圍及內(nèi)容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權(quán)時，固應(yīng)就該項法律整體所表現(xiàn)之關(guān)聯(lián)意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權(quán)所訂定之命令祇能就執(zhí)行母法有關(guān)之細節(jié)性及技術(shù)性事項加以規(guī)定，尚不得超越法律授權(quán)之外，逕行訂定制裁性之條款（釋字第三六七號解釋、釋字第三九四號解釋）。故對於違反行政法上義務(wù)之行為，法律得就其處罰之構(gòu)成要件或法律效果具體明確授權(quán)以法規(guī)命令訂之（參照釋字第三一三號、第三九四號及第四二號等解釋意旨）。（2）法律對於處罰之構(gòu)成要件及法律效果，如僅有概括授權(quán)，法規(guī)命令不得有制裁性之條款若法律僅為概括授權(quán)時，固應(yīng)就該項法律整體所表現(xiàn)之關(guān)聯(lián)意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權(quán)所訂定之命令祇能就執(zhí)行母法有關(guān)之細節(jié)性及技術(shù)性事項加以規(guī)定，尚不得超越法律授權(quán)之外，逕行訂定制裁性之條款（釋字第三六七號解釋、第三九四號解釋）。例如建築法第十五條第二項規(guī)定：營造業(yè)之管理規(guī)則，由內(nèi)政部定之，概括授權(quán)內(nèi)政部訂定營造業(yè)管理規(guī)則。此項授權(quán)條款並未就授權(quán)之內(nèi)容與範圍為明確之規(guī)定，惟依法律整體解釋，應(yīng)可推知立法者有意授權(quán)主管機關(guān)，就營造業(yè)登記之要件、營造業(yè)及其從業(yè)人員之行為準則、主管機關(guān)之考核管理等事項，依其行政專業(yè)之考量，訂定法規(guī)命令，以資規(guī)範。惟尚不得訂定有關(guān)違反行政法上義務(wù)之處罰的制裁性條款（釋字第三九四號解釋）同說，釋字第四二號解釋：-保險法第一百七十七條規(guī)定：代理人、經(jīng)紀人、公證人及保險業(yè)務(wù)員管理規(guī)則，由財政部另訂之，主管機關(guān)固得依此訂定法規(guī)命令，對該等從業(yè)人員之行為為必要之規(guī)範，惟保險法並未就上述人員違反義務(wù)應(yīng)予處罰之構(gòu)成要件與法律效果為具體明確之授權(quán)，則其依據(jù)上開法條訂定發(fā)布之保險代理人經(jīng)紀人公證人管理規(guī)則第四十八條第一項第十一款，對於保險代理人、經(jīng)紀人及公證人等從業(yè)人員違反義務(wù)之行為，訂定得予裁罰性之行政處分，顯與首開憲法保障人民權(quán)利之意旨不符，應(yīng)自本解釋公布日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。又行政機關(guān)之公告行為，如對人民之自由權(quán)利有所限制時，應(yīng)以法律就該公告行為之要件及標準，具體明確規(guī)定（釋字第五六四號解釋參照）。社會秩序維護法第六十三條第一項第八款固規(guī)定，製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列經(jīng)主管機關(guān)公告查禁之器械者，處三日以下拘留或新臺幣三萬元以下罰鍰。惟該條款所謂經(jīng)主管機關(guān)公告，係指主管機關(guān)，依據(jù)對該公告行為之要件及標準為具體明確規(guī)定之法律，所為適法之公告而言，尚不得以該條款規(guī)定，作為發(fā)布限制人民自由權(quán)利公告之授權(quán)依據(jù)（參照釋字第五七號解釋理由書）。4. 職權(quán)命令行政處罰涉及限制人民的自由權(quán)利，而職權(quán)命令原則上僅可對於執(zhí)行母法有關(guān)之細節(jié)性及技術(shù)性事項，或?qū)恫簧婕跋拗迫嗣竦淖杂蓹?quán)利的事項（例如給付行政事項），加以規(guī)定。惟因職權(quán)命令欠缺法律授權(quán)，不得超越法律或自治條例之外，逕行訂定制裁性之條款。 例如對於人民設(shè)立工廠而有違反行政法上義務(wù)之行為，予以停工或勒令歇業(yè)之處分，涉及人民權(quán)利之限制，其以工廠設(shè)立登記規(guī)則之職權(quán)命令加以規(guī)範，欠缺法律授權(quán)之依據(jù)，與憲法第二十三條及中央法規(guī)標準法第五條第二款規(guī)定意旨不符（司法院84.11.10. 大法官釋字第三九號解釋）。又如有關(guān)禁止製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列類似真槍之玩具槍枝，並對違反者予以處罰，涉及人民自由權(quán)利之限制，應(yīng)由法律或經(jīng)法律明確授權(quán)之命令規(guī)定。其以職權(quán)命令（舊玩具槍管理規(guī)則）規(guī)範，未經(jīng)法律授權(quán)，限制人民之自由權(quán)利，其影響又非屬輕微，與憲法第二十三條規(guī)定之法律保留原則不符，均應(yīng)不予適用（司法院 92.12.26. 大法官釋字第五七號解釋） 本件解釋另指出：警察法第九條第一款規(guī)定，警察有依法發(fā)布警察命令之職權(quán)，僅具組織法之劃定職權(quán)與管轄事務(wù)之性質(zhì)，欠缺行為法之功能，不足以作為發(fā)布限制人民自由及權(quán)利之警察命令之授權(quán)依據(jù)。在有關(guān)給付行政事項的職權(quán)命令，通常規(guī)定受益人如有違規(guī)行為，則應(yīng)撤銷或廢止其原先之授益處分，並追繳已經(jīng)領(lǐng)取之給付（例如補助款），此類以違反公法上義務(wù)或負擔而受制裁性之不利處分，似屬於其他種類的行政罰性質(zhì)，其合法性如何，不無疑義。為了避免爭議，職權(quán)命令中較不適合規(guī)定違規(guī)行為之罰則，而應(yīng)依據(jù)行政程序法規(guī)定，在職權(quán)命令中規(guī)定準予主管機關(guān)對於行政處分附加附款。例如明定有關(guān)給付行政之授益處分可附加下列附款：申請人如有下列情形之一者，主管機關(guān)得廢止原補助處分（或公物之許可利用處分），並追繳原已經(jīng)領(lǐng)取之補助款：一、未履行負擔。二、違反本辦法規(guī)定或其他法令規(guī)定。5.習慣法習慣法，不得作為制裁處罰的依據(jù)。惟由於處罰法定主義僅在保護當事人的利益，因此對於當事人有利的習慣法，亦即減輕或免除處罰的習慣法，仍為法律所容許。例如行政慣例上如對於情節(jié)輕微的違規(guī)行為先經(jīng)勸導改善，如不改善再行處罰，而已經(jīng)讓相關(guān)關(guān)係人產(chǎn)生法的確信時，即可認為形成習慣法。又如對於連續(xù)犯的違規(guī)行為，如慣例上一向均視同一行為加以處罰時，則也可認為形成習慣法。倘若大量的民眾不遵守罰則規(guī)定，例如不遵守禁止停車或行車速度限制規(guī)定，則依其性質(zhì)，仍不發(fā)生習慣法的效力 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.2a.。5.行政規(guī)則與行政契約 行政機關(guān)為考量財政能力負擔，而暫時試辦有關(guān)社會福利給付，為避免產(chǎn)生長期適用的困擾，可能以訂定要點等行政規(guī)則的方式給予人民補助款等社會福利給付，在此類行政規(guī)則中可能有需要訂定違反規(guī)定之處理。在此情形，行政規(guī)則中較不適合規(guī)定違規(guī)行為之罰則，而應(yīng)依據(jù)行政程序法規(guī)定，在行政規(guī)則中規(guī)定準予主管機關(guān)對於行政處分附加受益人如有違規(guī)行為時應(yīng)如何處理之附款。 有關(guān)違規(guī)行為之處理，倘若在職權(quán)命令或行政規(guī)則中加以規(guī)定有其合法性爭議時，則行政機關(guān)似可選擇訂定行政契約或私法契約的方式，對於違規(guī)行為如何處罰納入契約的約款之中，較具有合法性。因為基於契約的內(nèi)容自由原則，其可約定之事項範圍通?？奢^為廣泛。（二）行為的構(gòu)成要件合致性1. 如果行為人因為不遵守行政機關(guān)所為行政處分的要求或禁止而依法應(yīng)受處罰時，則該項行政處分必須有效存在，在行政處分送達相對人時起，對其發(fā)生效力（行政程序法第一百十條第一項）；在未送達之前，原則上仍不存在一個有效的行政處分。2. 一個違法的（但不是無效的）行政處分，仍然有其效力，因此應(yīng)加以遵守。因此違背一個違法的（但不是無效的）行政處分，仍構(gòu)成違反秩序的行為。雖然違法的行政處分事後被撤銷，而溯及既往失其效力，並且視為自始未曾作成行政處分處理，而行為人先前違反行政處分的要求或禁止所構(gòu)成的違規(guī)行為，是否受影響，不無疑義。由於一個行為是否應(yīng)以科處罰鍰的方式加以制裁，應(yīng)以行為當時的狀態(tài)加以判斷。故行為人在行為當時既然確實已經(jīng)實現(xiàn)違規(guī)的構(gòu)成要件，亦即已經(jīng)既遂完成的違規(guī)行為，則不因事後作為處罰要件的行政處分被撤銷而受影響 Rosenktter,Das Recht der Ordnungswidrigkeiten,5.Aufl.,2000,S.52f.。於此情形，在處罰額度上，應(yīng)可斟酌處分被撤銷的事實情況。3. 如果因其處分有重大而明顯的瑕疵致無效時，則相對人即不受拘束，自不受處罰。4. 又對於違反行政處分的行為而應(yīng)加以處罰者，僅於行政處分已經(jīng)確定（法定救濟期間經(jīng)過）或具有立即執(zhí)行的可能性之行政處分，始得加以處罰。倘若行政處分仍在救濟程序進行中，而停止執(zhí)行時，則對於其不服從行政處分的行為，即不應(yīng)加以處罰 Rosenktter,aaO.,S.53.。三、處罰明確性原則（一）行政罰法規(guī)所使用不確定法律概念，必須使人民能預見其何種作為或不作為構(gòu)成義務(wù)之違反及所應(yīng)受之處罰為何處罰明確性的要求，主要針對處罰法律的構(gòu)成要件，但也針對處罰的法律效果，亦即有關(guān)處罰的種類及金額額度、包括從罰等違規(guī)的法律效果，法規(guī)的規(guī)定也應(yīng)十分明確 洪家殷，行政秩序罰論，頁21（89年初版2刷）。倘若法律僅規(guī)定如有違反行政法上義務(wù)行為，應(yīng)處予罰鍰，而未規(guī)定應(yīng)科處多少額度之罰鍰時，則違反處罰明確性原則，應(yīng)屬無效。依法應(yīng)受處罰處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構(gòu)成義務(wù)之違反及所應(yīng)受之處罰為何，方符法律明確性原則。對於處罰處分之構(gòu)成要件，法律雖以抽象概念表示，不論其為不確定概念或概括條款，均須無違明確性之要求。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規(guī)範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應(yīng)之規(guī)定。有關(guān)人民行為準則及處罰之立法使用抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受規(guī)範者所得預見，並可經(jīng)由司法院審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違（參照司法院86.07.11. 大法官釋字第四三二號解釋）例如：會計師法第三十九條第六款規(guī)定：其他違反本法規(guī)定者，以違反會計師法為構(gòu)成會計師之懲戒事由，其範圍應(yīng)屬可得確定。同法第十七條規(guī)定：會計師不得對於指定或委託事件，有不正當行為或違反或廢弛其業(yè)務(wù)上應(yīng)盡之義務(wù)，係在確立會計師之行為標準及注意義務(wù)所為之規(guī)定，要非會計師作為專門職業(yè)人員所不能預見，亦係維護會計師專業(yè)素質(zhì)，增進公共利益所必要，與法律明確性原則及憲法第十五條保障人民工作權(quán)之意旨尚無違背（釋字第四三二號解釋）。亦即處罰規(guī)定如果具備下列要件：1.其意義可理解。2. 受規(guī)範者所得預見。3. 可經(jīng)由司法機關(guān)審查加以確認。即可認為符合明確性原則。例如，法律處罰的要件使用：其他違反本法規(guī)定者，或不得對於指定或委託事件，有不正當行為或違反或廢弛其業(yè)務(wù)上應(yīng)盡之義務(wù)等用語，其範圍應(yīng)屬可得確定，要非人民所不能預見，與法律明確性原則及憲法第十五條保障人民工作權(quán)之意旨尚無違背（釋字第四三二號解釋）。又如法律處罰的要件使用：於業(yè)務(wù)上如有違法或不正當行為之用語，其範圍應(yīng)屬可得確定，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合（釋字第五四五號解釋）司法院 91.05.17. 大法官釋字第五四五號解釋：-醫(yī)師法第二十五條規(guī)定：醫(yī)師於業(yè)務(wù)上如有違法或不正當行為，得處一個月以上一年以下停業(yè)處分或撤銷其執(zhí)業(yè)執(zhí)照。所謂業(yè)務(wù)上之違法行為係指醫(yī)師於醫(yī)療業(yè)務(wù)，依專業(yè)知識，客觀上得理解不為法令許可之行為，此既限於執(zhí)行醫(yī)療業(yè)務(wù)相關(guān)之行為而違背法令之規(guī)定，並非泛指醫(yī)師之一切違法行為，其範圍應(yīng)屬可得確定；所謂業(yè)務(wù)上之不正當行為則指醫(yī)療業(yè)務(wù)行為雖未達違法之程度，但有悖於醫(yī)學學理及醫(yī)學倫理上之要求而不具正當性應(yīng)予避免之行為。法律就前揭違法或不正當行為無從鉅細靡遺悉加規(guī)定，因以不確定法律概念予以規(guī)範，惟其涵義於個案中並非不能經(jīng)由適當組成之機構(gòu)依其專業(yè)知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合，於憲法保障人民權(quán)利之意旨亦無牴觸。首揭規(guī)定就醫(yī)師違背職業(yè)上應(yīng)遵守之行為規(guī)範，授權(quán)主管機關(guān)得於前開法定行政罰範圍內(nèi)，斟酌醫(yī)師醫(yī)療業(yè)務(wù)上違法或不正當行為之於醫(yī)療安全、國民健康及全民健康保險對象暨財務(wù)制度之危害程度，而為如何懲處之決定，係為維護醫(yī)師之職業(yè)倫理，維持社會秩序，增進公共利益所必要，與憲法第二十三條規(guī)定之意旨無違。有關(guān)本件解釋的批評，詳見陳愛娥，如何明確適用法律明確性原則？評司法院大法官釋字第五四五號解釋，月旦法學，88期，2002.9，頁249以下。再如法律規(guī)定以例示概括方式規(guī)定處罰要件，其中概括規(guī)定其他違法行為作為處罰要件，也不違背明確性原則。例如海關(guān)緝私條例第三十七條第一項除於前三款處罰虛報所運貨物之名稱、數(shù)量及其他有關(guān)事項外，並於第四款以概括方式規(guī)定其他違法行為亦在處罰之列，此一概括規(guī)定，係指報運貨物進口違反法律規(guī)定而有類似同條項前三款虛報之情事而言。就中關(guān)於虛報進口貨物原產(chǎn)地之處罰，攸關(guān)海關(guān)緝私、貿(mào)易管制有關(guān)規(guī)定之執(zhí)行，觀諸海關(guān)緝私條例第一條、第三條、第四條、貿(mào)易法第五條、第十一條及臺灣地區(qū)與大陸地區(qū)人民關(guān)係條例第三十五條之規(guī)定自明，要屬執(zhí)行海關(guān)緝私及貿(mào)易管制法規(guī)所必須，符合海關(guān)緝私條例之立法意旨，在上述範圍內(nèi)，與憲法第二十三條並無牴觸（釋字第五二一號解釋）。（二）必須人民可自授權(quán)之法律規(guī)定中得預見其行為之可罰1.概說法律授權(quán)條款之明確程度，則應(yīng)與所授權(quán)訂定之法規(guī)命令對人民權(quán)利之影響相稱。司法院 90.03.09. 大法官釋字第五二二號解釋即謂：對證券負責人及業(yè)務(wù)人員違反其業(yè)務(wù)上禁止、停止或限制命令之行為科處刑罰，涉及人民權(quán)利之限制，其刑罰之構(gòu)成要件，應(yīng)由法律定之；若法律就其構(gòu)成要件，授權(quán)以命令為補充規(guī)定者，其授權(quán)之目的、內(nèi)容及範圍應(yīng)具體明確，而自授權(quán)之法律規(guī)定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。中華民國七十七年一月二十九日修正公布之證券交易法第一百七十七條第三款規(guī)定：違反主管機關(guān)其他依本法所為禁止、停止或限制命令者，處一年以下有期徒刑、拘役或科或併科十萬元以下罰金。衡諸前開說明，其所為授權(quán)有科罰行為內(nèi)容不能預見，須從行政機關(guān)所訂定之行政命令中，始能確知之情形，與上述憲法保障人民權(quán)利之意旨不符，自本解釋公布日起，應(yīng)停止適用。2.空白規(guī)範之容許性行政罰與刑罰不同的是，行政罰的構(gòu)成要件常有以空白規(guī)範的型態(tài)組成：亦即其處罰規(guī)定常援引同一或其他法律的規(guī)定、法規(guī)命令或一個行政處分（例如經(jīng)勒令停業(yè)處分後，仍不服從時，再予以處罰）。此類空白規(guī)範，僅規(guī)定行政處罰的各項前提要件、種類及範圍，但其實質(zhì)內(nèi)容則須再經(jīng)由待補充的規(guī)定例如法律、法規(guī)命令等加以決定 有關(guān)此一問題之探討，參見洪家殷，行政秩序罰上空白構(gòu)成要件之探討，收於法治斌教授紀念論文集，法治與現(xiàn)代行政法學，頁619以下（2004年出版）。 例如廢棄物清理法第五十五條第一項第一款規(guī)定公民營廢棄物清除處理機構(gòu)違反依第四十二條所定管理辦法者，處新臺幣6,000元以上30,000元以下罰鍰等，其母法本身即是屬於空白規(guī)範，而引用管理辦法之法規(guī)命令，作為處罰的構(gòu)成要件的補充規(guī)範。 都市計畫法第七十九條低一項前段規(guī)定：都市計畫範圍內(nèi)土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內(nèi)政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發(fā)布之命令者，當?shù)氐胤秸蜞l(xiāng)、鎮(zhèn)、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權(quán)人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。其中引用依本法所發(fā)布之命令，作為處罰要件的補充規(guī)範，也是空白規(guī)範的例子。四、類推適用的禁止 處罰法定主義要求行為的處罰必須有法規(guī)明文規(guī)定，對於一個與應(yīng)受處罰行為不同的、但屬於類似的行為，則不得比附援引處罰規(guī)定對於行為人進行不利的處罰。亦即對於行為人不利的，不得類推適用，以維持法律秩序的安定性。此項類推適用的禁止，不僅適用於行政罰法的一般規(guī)定，也適用於罰鍰及從罰的科處 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.9.。 如果有法律漏洞存在，而無法經(jīng)由解釋的方法加以填補時，始有進行類推適用的問題。在臨界案型，是否有尚可容許的解釋或已經(jīng)是不容許的類推適用，即可能介於中間。如果對於行為人有利，則類推適用，以貫徹有利規(guī)定的立法意旨以及平等原則，應(yīng)為法之所許。亦即如果經(jīng)過探求法規(guī)的立法目的、意旨、及其與其他規(guī)定間的關(guān)聯(lián)性、立法的歷史經(jīng)過等因素，確認有法律漏洞存在時，則經(jīng)由類推適用等方法，進行法律漏洞的補充，以符合公平正義的要求，如未因此對於人民創(chuàng)設(shè)或加重處罰負擔時，應(yīng)為法之所許。 有關(guān)處罰法規(guī)的構(gòu)成要件的解釋，與類推適用不同，在解釋法規(guī)時，應(yīng)遵守解釋的合法界限，解釋可能對於法規(guī)的文字意義，進行較為廣泛的廣義的解釋，也可能較為狹義的解釋，但不能超越文字意義的可能性範圍，例如法律如果只對於建築物的起造人及承造人加以處罰，則不能經(jīng)由解釋，又擴張對於其他第三人（例如監(jiān)造人）加以處罰。又法規(guī)公布之後，如果事實情況發(fā)生變更，則於解釋時，也應(yīng)一併加以斟酌。五、處罰法律不溯及既往原則-法律溯及生效之禁止行為人在為行為之前，必須法規(guī)對於該行為已經(jīng)有處罰規(guī)定，此即法律追溯既往之禁止（法律不溯及既往原則）。因此，在行為後才生效的法規(guī)，不得對於行為人進行不利的適用。此種溯及生效的禁止，僅適用於實體法。但亦包括是否及如何處罰在內(nèi)。例如個別的構(gòu)成要件特徵、阻卻違法事由、阻卻責任事由、處罰條件及其他阻卻處罰的個人事由等，均屬之。 至於程序法的規(guī)定，則不適用上述溯及生效的禁止原則。程序法規(guī)定的變更，除另有特別規(guī)定外，仍適用於在變更當時仍然繫屬中的程序。例如追訴時效的變動，也不適用溯及生效的禁止原則 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 4 Rn.2b.。 如果在違規(guī)行為進行之中，處罰規(guī)定發(fā)生變更時，則應(yīng)以行為終了時有效的法規(guī)，作為適用基準。而不論該法規(guī)的處罰是較輕或較重。此一適用法規(guī)的原則也適用於長期間繼續(xù)性的違規(guī)行為。如果行為終了時的法規(guī)處罰較重，也因為其行為的一部分落入該法規(guī)的適用範圍內(nèi)，因此具有正當性。然而因為另一部分行為，是落入處罰較輕的法規(guī)適用範圍內(nèi)，因此在衡量處罰金額時，應(yīng)予斟酌此項因素 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 4 Rn.3.。有關(guān)司法機關(guān)的裁判見解的變更，並不適用溯即生效的禁止原則。在處罰時，應(yīng)以行政法院的見解為準，縱然行政法院最新見解容許處罰的可能性範圍，大於以往先前的見解所容許處罰的範圍，亦然。此種行政法院見解為不利於當事人的變更，仍不牴觸信賴保護原則。蓋若不如此解釋，則因司法機關(guān)僅就個別訴訟案件的裁判表示其見解，若不許其為不利於人民之變更見解，則將永無變更見解之機會，致無法維護實質(zhì)的正義。但如因此發(fā)生不合理的結(jié)果時，在德國可經(jīng)由裁量決定是否處罰的便宜主義加以緩和 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.3.。至於行政機關(guān)變更其解釋函令（行政規(guī)則）之見解，如為維護法律秩序之安定性，避免人民遭受不測之損害，似可不溯及既往，而僅就將來發(fā)生之案件有其適用。司法院 90.05.04. 大法官釋字第五二五號解釋理由書亦謂：行政法規(guī)（包括法規(guī)命令、解釋性或裁量性行政規(guī)則）之廢止或變更，於人民權(quán)利之影響，並不亞於前述行政程序法所規(guī)範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規(guī)除預先定有施行期間或經(jīng)有權(quán)機關(guān)認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發(fā)布法規(guī)之機關(guān)固得依法定程序予以修改或廢止，惟應(yīng)兼顧規(guī)範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權(quán)利之意旨。 制定或發(fā)布法規(guī)之機關(guān)基於公益之考量，即社會整體利益優(yōu)先於法規(guī)適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規(guī)適用或修改其內(nèi)容，若因此使人民出於信賴先前法規(guī)繼續(xù)施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現(xiàn)有法規(guī)中無相關(guān)補救規(guī)定可資援用時（如稅捐稽徵法第四十八條之三等），基於信賴之保護，制定或發(fā)布法規(guī)之機關(guān)應(yīng)採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。至有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用：一、經(jīng)廢止或變更之法規(guī)有重大明顯違反上位規(guī)範情形者；二、相關(guān)法規(guī)（如各種解釋性、裁量性之函釋）係因主張權(quán)益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發(fā)布，其信賴顯有瑕疵不值得保護者；三、純屬法規(guī)適用對象主觀之願望或期待而未有表現(xiàn)已生信賴之事實者，蓋任何法規(guī)皆非永久不能改變，法規(guī)未來可能修改或廢止，受規(guī)範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現(xiàn)信賴之行為，始足當之。至若並非基於公益考量，僅為行政上一時權(quán)宜之計，或出於對部分規(guī)範對象不合理之差別對待，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規(guī)適用者，受規(guī)範對象之信賴利益應(yīng)受憲法之保障，乃屬當然。在不真正的追溯既往的情形，如果處罰法律公布之前，已經(jīng)實施其行為，而於法律公布施行之後，其行為尚未終了時，則可適用新法處罰。例如菸害防制法於八十六年三月十九日公布，至同年九月十九日施行，已預留六個月施行緩衝期，該法第8條規(guī)定：菸品所含之尼古丁及焦油含量，應(yīng)以中文標示於菸品容器上。足認進口商已知所有菸品於販售時應(yīng)標示尼古丁及焦油含量，如係八十六年九月十九日前輸入者，仍應(yīng)以黏貼標籤方式標示，且並非客觀上無法完成之事項。故進口商雖於本法施行前，即八十六年九月十九日前進口菸品，未黏貼尼古丁及焦油含量標示者（其轉(zhuǎn)售予某超商上架販賣，經(jīng)主管機關(guān)於民國八十七年一月一日查獲），對之均有溯及可罰性。又按進口商品出售時，應(yīng)加中文標示，為商品標示法第七條所明定，進口商對於菸品尼古丁及焦油含量自得要求製造商事前予以標示，或於進口時自行以中文加以標示，某甲公司未予標示，應(yīng)屬本法第八條所定作為之主體。故主管機關(guān)得以其違反菸害防制法第八條之規(guī)定，依同法第二十一條菸害防制法於八十六年三月十九日公布，至同年九月十九日施行，已預留六個月施行緩衝期，該法第21條規(guī)定：違反第七條第一項、第八條第一項或依第七條第二項所定方式者，處新臺幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入六個月至一年；違規(guī)之菸品並沒入銷燬之。，按品牌之不同，各科處罰鍰，並諭令於文到二個月內(nèi)將違規(guī)產(chǎn)品收回改正最高行政法院九十一年四月份庭長法官聯(lián)席會議。本見決議另認為：依行政院衛(wèi)生署八十六年十二月二十三日衛(wèi)署保字第八六七一八一一號函對於製造或輸入違規(guī)菸品之業(yè)者，依查獲之品牌作為處罰之單位；又該署八十九年三月二十七日衛(wèi)署保字第八九一六六四五號函說明，係以所製造或輸入者為不同品牌之菸品，自應(yīng)就不同品牌之菸品，依菸害防制法第八條第一項之規(guī)定，分別以中文標示其尼古丁及焦油含量於菸品容器上。單一品牌之標示義務(wù)，均屬獨立事件，其違法行為自應(yīng)為各別之處分。從而，該署前開函令所定處罰方式，已顧及菸品販賣單位眾多之特性，並從製造或輸入菸品業(yè)者之有利方向著想，故該函令所定與菸害防制法之規(guī)定意旨及公平原則尚無違悖，自可採為裁判之依據(jù)。六、從新從輕原則（一）立法目的以往對於行政秩序罰之處罰的法規(guī)適用原則，由於考量法律不追溯既往原則，因此採取實體從舊原則，多適用行為時法加以處罰。本法則考慮貫徹新法的制裁政策目的，而改採取類似於刑法的從新從輕原則，因此承認有利人民的溯即生效，而構(gòu)成法律不溯及既往原則之例外。本法第五條規(guī)定：行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關(guān)最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規(guī)定。法律或自治條例定有施行期間，因期間屆滿而失效者，對於有效施行期間內(nèi)違反行政法上義務(wù)之行為，仍適用之。亦即原則上以行政機關(guān)於第一次科處秩序罰的行政處分時（最初裁處時）的處罰法規(guī)為準本條明定法律或自治條例變更時之適用，係採從新從輕之處罰原則，即於行為後之法律或自治條例有變更者，原則上係從新，適用行政機關(guān)最初裁處時之法律或自治條例；僅於裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，為考量違規(guī)者之利益與信賴保護，始例外從輕，適用最有利於受處罰者之規(guī)定。倘若原來行為時不處罰，嗣後法規(guī)變更要處罰，則行政機關(guān)在處理時，因舊法對於當事人有利，應(yīng)適用舊法不罰，以符合處罰法定主義。（二）適用範圍從新從輕原則僅及於實體法，並不及於程序法規(guī)定的變更，也不及於證據(jù)證明的規(guī)定。又強制執(zhí)行的規(guī)定，由於具有程序法的特徵，因此在有法規(guī)變更時，對於舊的案件，尚未執(zhí)行的，一體適用新法處理強制執(zhí)行程序，也不適用本法第五條從新從輕原則的規(guī)定。至於在行政機關(guān)第一次裁罰之後，如在行政救濟之程序進行中，處罰法規(guī)有變更時，縱然對於當事人有利，仍然應(yīng)適用行政機關(guān)最初裁處時之法規(guī)，而不適用最有利人民之新法規(guī)。本法的從新從輕原則，與稅捐稽徵法第四十八條之三規(guī)定：納稅義務(wù)人違反本法或稅法之規(guī)定，適用裁處時之法律。但裁處前之法律有利於納稅義務(wù)人者，適用最有利於納稅義務(wù)人之法律。並不相同，因此稅務(wù)違章處罰，應(yīng)優(yōu)先適用稅捐稽徵法第四十八條之三的特別法規(guī)定，以裁處時之法律為準，亦即以科罰處分時、訴願決定時或行政法院判決時之法律為準 德國行政罰法第四條第三項規(guī)定：在行為終了時所適用之法律，於裁處決定前有變更者，應(yīng)適用最輕之法律。其從輕原則與稅捐稽徵法第四十八條之三規(guī)定精神一致，可惜本法並未採納。，而不適用本法第五條最初裁處時之法規(guī)為準的普通法規(guī)定。故在稅法的處罰規(guī)定，於行政救濟程序中有變更時，倘若對於人民有利，則有關(guān)機關(guān)在作成行政救濟決定或裁判時，仍應(yīng)適用最新有利人民的裁判時法。臺北市法規(guī)標準自治條例第二十一條：人民違反本市自治條例之規(guī)定，應(yīng)裁處行政罰者，適用行為時之自治條例。但行為後裁處前之自治條例有利於行為人者，適用最有利於行為人之自治條例。本條立法體例與上述稅捐稽徵法第四十八條之三規(guī)定相同，而與本法規(guī)定有別，上述自治條例是否牴觸本法規(guī)定而無效？或可補充適用？不無疑義。 （三）從新從輕原則之運用行為終了之後法律有變更，於處罰時應(yīng)適用處罰最輕的法律。至於事後更加嚴厲的法律則不予斟酌。在實體上應(yīng)適用所謂嚴格的選擇其一的原則，亦即舊法與新法不得同時適用於一個事實關(guān)係 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.4. 最高法院二十九年上字第五二五號判例：依刑法第二條第一項但書適用有利於行為人之法律時，除有特別規(guī)定，及事關(guān)執(zhí)行如易服勞役、易科罰金、易以訓誡、數(shù)罪併罰之定執(zhí)行刑及緩刑等，不應(yīng)適用舊法者外，既認行為時法為有利於行為人，即不容對於其他關(guān)係條文，復參用裁判時法，以紊系統(tǒng)。 1.從輕之比較首先應(yīng)審查處罰可能性的前提：如果其行為依據(jù)其後的法規(guī)，不得處罰時，則該法規(guī)顯然最輕。如果新法另創(chuàng)設(shè)新的構(gòu)成要件，相對於舊的法規(guī)，屬於不同性質(zhì)或種類的不法內(nèi)涵，因此並未維持不法類型的連續(xù)性時，則如依新法處罰，將違反溯及生效之禁止原則 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.5.。對於具體的行為，應(yīng)審查：是否依據(jù)變更後的新法，仍然可以加以處罰。在此應(yīng)將該項具體的行為，納入舊法與新法的構(gòu)成要件之下，以確認處罰是否合法。如果處罰的要件有空白規(guī)範時，則應(yīng)一併斟酌其補充空白的規(guī)範 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.5a.。從輕的比較，比處罰的範圍更廣，應(yīng)就全部實體規(guī)定加以比較參照最高法院二十四年上字第四六三四號判例：新舊刑法關(guān)於刑之規(guī)定，雖同採從輕主義，而舊刑法第二條但書，係適用較輕之刑，刑法第二條第一項但書，係適用最有利於行為人之法律，既曰法律，自較刑之範圍為廣，比較時應(yīng)就罪刑有關(guān)之共犯、未遂犯、連續(xù)犯、牽連犯、結(jié)合犯以及累犯加重、自首減輕、暨其他法定加減原因、與加減例等一切情形，綜其全部之結(jié)果，而為比較，再適用有利於行為人之法律處斷。亦即對於該項具體行為有關(guān)的全部實體法狀態(tài)均應(yīng)加以斟酌，而不問那一個法律上理由最後作為減輕處罰的基準。例如倘若法律有對於該項行為阻卻處罰的規(guī)定時，則該法律應(yīng)屬較輕。又處罰規(guī)定以外的規(guī)範變更，如因此使處罰要件的內(nèi)容特徵發(fā)生變動時（例如處罰規(guī)定以進口人作為處罰對象，嗣後法律對於進口人的意義範圍重新作成不同的定義規(guī)定），或因此使處罰要件消滅時（例如因為法律嗣後已經(jīng)變更有關(guān)許可、限制的管制規(guī)定），則也應(yīng)加以斟酌 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.5b.。 從輕的比較，限於法律規(guī)定的比較，而不及於處罰事實的比較。因此，單純有關(guān)法律適用的事實的變更，並不存在有法規(guī)的變更。例如嗣後除去禁止停車標誌、原先有拘束力的行政處分被撤銷或廢止、有關(guān)稅捐核定的前提被變更、有關(guān)國外貿(mào)易的運輸限制取消等，均屬於事實的變更範圍，不適用從輕原則。同樣的，在未經(jīng)核準而從事違規(guī)行為的情形，對於以後的行為則取得核準時，亦然 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.5c.。 2.具體情形 刑罰規(guī)定與秩序罰規(guī)定比較，秩序罰規(guī)定較輕。由於秩序罰比較不具有反社會倫理性的不法內(nèi)涵，因此，縱然秩序罰的最高罰鍰金額，大於刑罰的罰金金額，仍應(yīng)認為秩序罰規(guī)定較輕 G hler,OWiG,13.Aufl.,2002, 3 Rn.6.。 在與其他罰鍰規(guī)定比較時，原則上應(yīng)以規(guī)定較低的最高罰鍰額度之法律，認為是最輕的法律。又最高法院十九年非字第一五號判例：按刑法第二條但書之情形，其比較方法應(yīng)先以最重主刑為標準，必最重主刑相等時，始以最輕主刑為標準，此在刑法施行條例第二條已有明文?？晒﹨⒖?。 如果在行為後，至裁罰處分之前，數(shù)次法律變更，而其中一次法律並不處罰時，則以該次法律視為最輕的法律。除非因為依據(jù)限時法而導出不同結(jié)論。七、 程序法上合法性原則與便宜主義（一） 程序法上合法性原則人民的行為如果與處罰要件該當，又具備違法性與可歸責性（有故意或過失）時，則行政機關(guān)是否即應(yīng)發(fā)動處罰程序加以處罰，抑或是可行政裁量決定是否處罰？此涉及程序法上的法定主義與便宜主義之問題。本於法定原則，對於違反秩序行為，應(yīng)由追訴機關(guān)加以追訴，同時處罰機關(guān)也應(yīng)加以處罰，以符合法規(guī)規(guī)定。亦即處罰規(guī)定屬於強行規(guī)定，行政機關(guān)有權(quán)限也有義務(wù)發(fā)動處罰程序，對於違規(guī)者加以處罰。反之，本於便宜原則，行政機關(guān)是否對於違反秩序行為加以追訴及處罰，屬於行政裁量權(quán)範圍，行政機關(guān)得衡量具體情況，審酌決定不予追訴處罰。德國行政罰法第四十七條明定採取便宜主義。其主要考量行政合目的性的觀點，認為違反秩序行為，其不法內(nèi)涵較小，危害法益較輕，如可以其他行政手段（例如勸導、糾正、警告等）達成行政處罰的目的時，