導游人員管理的政策分析.doc

此文檔收集于網絡，如有侵權，請聯(lián)系網站刪除導游人員管理的政策分析吳瑩* 作者簡介：吳瑩，女，廣東汕頭人，汕頭大學公共管理學系2005級碩士研究生。摘要： 一支素質優(yōu)秀、工作有效的導游隊伍對于旅游業(yè)的發(fā)展壯大是十分重要的因素。然而目前看來，對導游人員管理的法律規(guī)范和行政管理制度的不夠完善，比如導游人員的年審培訓制度、導游人員私拿回扣現象、導游服務管理中心的職責服務未見完善問題，給我國旅游業(yè)的健康快速發(fā)展帶來不少阻礙。由此看來，抓緊對導游人員管理的政策研究、行政管理體制的改革和對法律規(guī)范的完善刻不容緩。關鍵詞: 導游，政策，實踐隨著改革開放的不斷深入，旅游業(yè)逐步壯大發(fā)展起來。導游人員作為“人”的因素，在盡快實現我國由亞洲旅游大國向世界旅游強國的戰(zhàn)略性跨越中，其重要的地位和作用更為突顯。然而，在導游人員管理政策中卻存在不少問題。例如，導游人員私拿回扣現象無法可依，導游服務公司的職責服務未見完善，導游人員的等級考核和職稱脫鉤現象等問題依然存在，阻礙著旅游業(yè)的健康發(fā)展。因此，怎樣使對導游人員的法律規(guī)范和行政管理落到實處，切實加強導游隊伍的建設和維護旅游消費者的合法權益，推動旅游業(yè)的快速發(fā)展，成為旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展建設中重要的一環(huán)。本文將結合自己親身導游實踐，指出發(fā)現的問題，并通過理論研究和實際調查，力求找到解決途徑，希望對今后的導游管理提供建議，望能對旅游業(yè)的發(fā)展有所裨益。一、導游人員管理現狀及存在的問題素有“民間大使”的導游作為傳播中華民族優(yōu)秀文化、社會主義精神文明的使者，承擔著向旅游者宣傳中華民族山川風物、歷史文化和今日輝煌的光榮使命，是旅游業(yè)的基礎和靈魂。導游人員是旅游接待工作的主體，是整個旅游服務的軸心。導游服務作為旅游產品的一部分向旅游者出售，是旅游服務產品質量高低的最敏感的部分。遺憾的是，在中國旅游業(yè)飛速發(fā)展的同時，導游服務質量一直參差不齊，成為旅游事業(yè)深入發(fā)展的瓶頸。 目前對導游人員的管理有三個組成部分：國家旅游局先后出臺了一系列法律規(guī)范，力求將其引入一個法制的軌道。旅游行政管理部門對導游的管理，即導游人員管理實施辦法的實施。以及導游行業(yè)管理，即旅行社對專職導游的管理和導游服務公司對社會兼職導游的管理。 導游人員管理現狀的具體問題如下：1、旅游立法，相關政策明顯滯后從旅游業(yè)快速發(fā)展的要求看，目前旅游立法明顯滯后，且部分法規(guī)、規(guī)章亟需更新。就從導游管理這方面而言，有關導游服務公司的權限、職責和服務范圍不明確，導游私拿購物回扣現象，導游的等級考試和職稱脫鉤等等問題現象的存在，不僅損害了導游人員本身的利益，損害了旅游消費者的利益，還損害了國家的利益，阻礙了旅游業(yè)的快速健康發(fā)展。而這些問題又顯然找不到法律規(guī)范來解決又或者法律規(guī)范中存在遺漏或有不可操作性。因此，旅游法和各個專項規(guī)范和政策的早日出臺及更新，以適應旅游業(yè)的發(fā)展需要則顯得刻不容緩。 2、 導游資格考試達不到行業(yè)準入所需的素質要求導游人員管理條例中第三條規(guī)定：國家實行全國統(tǒng)一的導游人員資格考試制度。第四條規(guī)定：在中華人民共和國境內從事導游活動,必須取得導游證。全國統(tǒng)一的導游人員資格考試分為筆試和口試兩大類，筆試又分為兩部分。一部分是導游業(yè)務和導游基礎。第二部分是旅游法規(guī)與職業(yè)道德。筆者于2002年參加了全國導游人員資格考試，并在之前參加了考前培訓。在備考期間，對于考試制度和培訓質量產生了一些想法。從筆試內容來看，地理、歷史、政治、法律等各個領域的知識包羅萬象，在復習的過程中確實可以學到很多知識，也為日后的導游工作打好知識基礎。但是教材的內容比較枯燥，除了死記硬背之外，想不到有更好的方法應付考試，以至學到的知識運用起來也比較乏味單調。與此同時，在培訓課上，許多老師也只是照著課本的字句念，缺乏實際的例子、生動的語言，無法讓學生身臨其境地感受導游工作的程序和導游講解的過程，收不到理想的學習效果。關于口試，筆者則認為考試中對考生語言的表達，景點熟悉程度和表情儀態(tài)等的要求，比較真實的反映了考生的個人講解能力，考核出較好的水平。但是，從總體的考試制度和考試內容而言，這些考試雖然都基本能考出即將從業(yè)者的學習水平，但受中國應試教育制度的影響，素質教育的側重明顯不夠，同時也未能反映即將從業(yè)者的工作水平。實際導游工作能力沒能在考試中測試出來，這顯然是該考試制度的遺憾。海南省旅游局于2003年出臺的規(guī)范海南旅游市場秩序工作計劃中，對導游的準入管理、人事管理、退出管理、檔案管理重新做了規(guī)定。規(guī)定指出今后取得導游資格證書的人員要先領取“見習導游證”，并跟團見習一個月、跟滿3個團后，經綜合考核合格才能辦理正式導游證。海南省旅游局的這種做法既可行又可取，只可惜沒能作為一項法律規(guī)范，普及于全國范圍。3、導游年審流于形式、培訓制度走過場罷導游人員管理實施辦法規(guī)定：凡持有國家頒發(fā)的正式的IC卡導游證的從業(yè)人員必須參加年審。年審以考評為主，考評包括：當年從事導游業(yè)務情況、扣分情況、接受行政處罰情況、游客反映情況等?？荚u等級為通過年審、暫緩通過年審和不予通過年審三種。導游人員必須參加所在地旅游行政管理部門舉辦的年審培訓。培訓時間應根據導游業(yè)務需要靈活安排。每年累計培訓時間不得少于56小時。每一次年審培訓，導游人員要交納200元的年審費（廣東省廣州市標準）。一年一度的年審培訓，旅游行政管理部門又是否收到年審和培訓的理想效果呢？費用是被收取了，但是培訓卻顯得不盡人意。歸根到底問題究竟出在哪呢？問題就在于旅游行政管理部門不夠重視，政策不到位，執(zhí)行不力。首先是扣分制度沒有嚴格執(zhí)行，有些導游不經旅行社委派私接團隊，有些導游強迫游客進購物點，許多諸如此類的違規(guī)行為根本就沒有被旅游行政管理部門發(fā)現和處理。這種執(zhí)法不力現象使得年審制度中的扣分情況、接受行政處罰情況意義無從提起。其次是每年不少于56個小時的培訓制度，又有沒有真正落到實處呢？于是，一年一度的年審培訓就成了只注重收取費用而不注重效果的形式了。4、導游人員的等級考核與職稱脫鉤現象導游人員管理條例第七條規(guī)定：導游人員應當不斷提高自身業(yè)務素質和職業(yè)技能。國家對導游人員實行等級考核制度。導游人員等級考核標準和考核辦法,由國務院旅游行政部門制定。目前，在提高導游員素質和推進導游員繼續(xù)教育上，全國主要是把導游員分為初級、中級和高級，鼓勵導游員在取得初級資格證書以后，積極報考中級，并爭取申報高級。但從現實情況來看，這一鼓勵的成效卻不盡如人意，有些甚至難以奏效。據筆者觀察，身邊很多同事都只是持有初級證，甚至經驗豐富的老導游，也沒有想考中高級證的意思。大家認為，考了也沒意思，又沒得加獎金加工資，反而浪費報考費，浪費精力。中高級導游證緣何難以得到廣大導游認同和青睞，除了持中級高級導游證的導游人員在旅行社難以獲得相應的工資報酬和福利待遇之外，其根本原因則在于這種晉級和我國職稱制度已完全脫鉤。因此，無論你是初級導游、中級導游還是高級導游，都只是字面上的東西而已，和職稱評定中的初級、中級、高級是風馬牛不相及的。5、導游服務公司責權不明確導游服務公司所開展的業(yè)務主要包括對沒有和旅行社簽訂用工關系的社會兼職導游員進行管理和安排導游業(yè)務，承擔導游員年檢、培訓等任務。導游服務公司的設立在一定程度上解決了社會兼職導游管理問題，增強了社會導游歸屬感，在凈化旅游市場上也發(fā)揮了較為積極的作用，但從總體上看，導游服務公司的服務還不盡如人意。筆者身邊的同學同事對這種導游服務公司持有這樣一種反面的看法：該服務管理中心形同虛設。我們所知的該中心的存在是因為每年要交納300元的管理費，而其他再沒有任何服務讓人感覺到它的存在。我以這兩三年來的親身經歷證實這種說法。2002年考取導游證之后，掛靠于廣州某導游服務管理公司，當時交了管理費之后，填了一分表格，說明自己的語言能力和空閑可帶團出游時間等事項。當時我與其他同學都表示心切地期望出團機會，公司工作人員也表示會盡量安排。當時我們還了解到掛靠于該公司的導游人員有一千多人。公司若介紹導游出團，會收取出團每天10元的中介費。但是，一年過去，我們都未曾收到一個來自該公司介紹出團的機會的消息，只收到若有出團需回公司辦理出團證明的信息。直到第二年交管理費時我們問工作人員為何沒有出團機會時，他是這樣回答的：“我們公司有導游兩千人左右，又沒有那么多的團可以派。更何況我們怎么知道你們想帶團呢？”這種解釋又怎能讓人滿意呢？ 兩年多過去，交了三次的管理費，但我們似乎沒有享受到所謂的服務，沒有介紹過一次出團機會。大學本科學歷、旅游管理專業(yè)，按理不會被人看不起啊。那又是什么原因呢？我們與公司關系不夠好？還是旅行社嫌我們在學校還沒有實際工作經驗呢？這些問題的困擾讓我們對該公司很失望，懷疑每年300元管理費的意義何在，懷疑該公司存在的必要了！導游服務公司的“無心”服務，又恰恰是因為導游人員管理條例只有第四條中提到“在中華人民共和國境內從事導游活動,必須取得導游證。取得導游人員資格證書的,經與旅行社訂立勞動合同或者在導游服務公司登記,方可持所訂立的勞動合同或者登記證明材料,向省、自治區(qū)、直轄市人民政府旅游行政部門申請領取導游證”就再無對導游服務公司的其他規(guī)定了。這就難免讓導游感覺這種導游服務公司只不過是一種無實質性的服務，一種收費的名堂。出臺導游服務公司的服務范圍、職責和權限的法律規(guī)范勢在必行。二、完善導游人員管理法律規(guī)范政策的思考如何制定相關政策，采取不同形式、運用有效載體,強化導游培訓，不斷提高導游素質，大力加強導游隊伍建設，對導游人員進行有效的管理，是擺在各級旅游行政管理部門面前的一個重要問題。、導游證資格考試政策、導游人員年審和培訓政策的完善關于導游證考核、年審和培訓制度，我國有關部門正在逐年的完善，也收到一些成效。但導游人員在從業(yè)過程中，由于一些導游的疏忽過失或者故意犯錯而引起了旅游投訴，和旅游消費者的損失。這一現象不得不引起我們對我國現行的導游證考核、年審和培訓制度的成效的思考。對于這一點，筆者有以下幾點建議：（1）普及導游見習制（嚴格的行業(yè)準入機制）導游見習不可少，可以將實際導游工作的考核作為取得資格證書的第三道門檻。通過筆試和口試的考生可隨團隊，跟正式導游學習實際業(yè)務操作，隨后自己帶團出行，接受獨立業(yè)務操作，遇突發(fā)事件時的應變能力的考查。如果說這種見習制度花費太多時間，那么筆者還有另一建議。那就是在口試中增加一項情景模擬應變的考查。比如在酒店拿房間時發(fā)現訂房時訂少了，而酒店其他房間已經全部入住，這就考驗全陪如何來解決房間的問題。諸如此類的許多情景應變題不要在教材中列出，更不要給參考答案，而要求考生根據所學的知識和法律規(guī)范來解決問題，考查實際工作能力。雖然取得資格證書的門檻多了，但“嚴師出高徒”，把好行業(yè)進入關，自然能提高行業(yè)的從業(yè)質量。而通過考核的導游人員在工作中表現出來的能力和膽識，相信能更好地滿足工作的需要和游客的要求，從而有效地減少旅游投訴。（2）切實加強考核監(jiān)督辦法和獎懲制度政策的落實包括導游的資格認證管理制度,IC卡計分管理制度,導游年審制度,等級考核制度和導游信譽檔案制度。這些制度要切實有效地進行，對導游人員有效的日常管理。特別是IC卡計分管理，組織旅游執(zhí)法隊伍和社會監(jiān)督隊伍，開展強密度的執(zhí)法檢查和監(jiān)督檢查，在省市聯(lián)網和全國聯(lián)網的同時，建立起全國導游人員職業(yè)信譽管理制度。如果能夠強有力地嚴格執(zhí)行，想必導游人員的工作規(guī)范和職業(yè)操守就會更加法制化。（3）注重培訓質量 創(chuàng)新培訓模式旅游行政管理部門應當將培訓的工作任務落實到位，監(jiān)督旅行社和導游服務公司的培訓活動，對培訓的內容，模式進行有效的指導，使導游人員受培訓的意義和效果充分得到體現，全方位提高導游人員的素質。2、制定政策、健全導游激勵機制由于導游等級考核和職稱制度脫離，這不僅阻礙了高素質導游隊伍建設，還使導游員走向職業(yè)化也成為了一句空談。其實，作為同為服務行業(yè)的一些職業(yè)，如會計、文秘以及各種技工等都納入了我國職稱評定行列。但是，作為新興且發(fā)展?jié)摿薮蟮膶в涡袠I(yè)，卻不能和職稱制度掛鉤，這不能不說是我國職稱制度改革的一個缺陷和遺憾。而要真正把我國建成為世界旅游大國，培養(yǎng)一支高素質職業(yè)導游隊伍必不可少，這在很大程度上還依賴于導游員等級考核和職稱評定完全脫鉤不合理現象的有效解決。旅游行政主管部門應重視這一現象，建立健全導游人員激勵機制，在全國范圍內，積極推行導游員職業(yè)等級標準的評定工作，公正客觀地評定和選拔人才，為旅行社的等級服務創(chuàng)造人才條件。對于不同等級的導游人員，旅行社和導游服務公司在上團機會和工資福利方面加以區(qū)別。只有將等級工作的實施落到實處，才能調動起導游人員參評的積極性，促進高素質導游隊伍的建設，為2008年北京奧運會做好準備。3、制定相關政策促進導游服務公司服務管理質量的提高之前提到筆者的親身經歷以及身邊同事對導游服務公司的質疑，是否該類中心真的沒有存在的必要呢？答案否定的。該類中心的理想運作可以對社會導游人員進行規(guī)范的管理，在旅行社和導游之間架起一座橋梁，協(xié)調導游人員的調配，促進導游人員的社會化，職業(yè)化，它的作用是無庸置疑的。那么，問題之所在就是該類管理服務中心的職責、服務不夠完善了。如何提高服務管理質量呢，筆者有幾個想法：（1）要加強信息化建設。導游服務公司要充分利用網絡優(yōu)勢，全國聯(lián)網建立導游人員檔案庫，并且盡可能在網上發(fā)布供求信息，為供求雙方提供便利。（2）完善導游管理制度。獎罰分明地實行加分扣分制度，提高導游工作的熱情和積極性，制止違規(guī)行為的發(fā)生。（3）導游服務公司在設立上應本著服務市場，滿足需求的原則，按照屬地管理的要求，做好機構設置和職能劃分，這樣才能更好地發(fā)揮其作用和服務于旅游業(yè)發(fā)展。同時，導游服務公司要切實加強自己的服務意識，要通過良好服務來實現收益，切不可憑借旅游行政管理部門授予的相關職能，謀取私利，否則就和導游服務公司設立的初衷背道而馳，最終也會砸掉導游服務公司牌子，影響到整個導游行業(yè)發(fā)展。導游是一個國家文明傳播的窗口,是一個國家流動的風景線。抓好導游隊伍建設,對傳統(tǒng)的管