政府失敗案例分析.doc

從政策系統(tǒng)觀看我國的計(jì)生政策基于南方某縣計(jì)生政策失敗的案例分析一、案例描述 我國南方某縣的計(jì)劃生育工作多年來一直徘徊在全省倒數(shù)1-3名的位置。1998年，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子走馬上任，為了建立政績，完成好上級政府下達(dá)的計(jì)劃生育任務(wù)，甩掉計(jì)劃生育的落后帽子，采取了一項(xiàng)新的政策措施，即對計(jì)劃生育實(shí)行高額罰款。具體的罰款標(biāo)準(zhǔn)是：超生第二胎罰款為2000元，超生第三胎罰款5000元，超生第四胎或更多罰款為10000元?？h政府希望通過這項(xiàng)措施的實(shí)施有效地控制縣里的生育數(shù)量?？紤]到基層計(jì)劃生育工作的艱巨性，為了解決基層計(jì)劃生育工作經(jīng)費(fèi)不足的問題，有效地調(diào)動計(jì)劃生育人員的工作熱情，該政策還作出了罰款提成的相關(guān)規(guī)定，即罰款所得，村、鎮(zhèn)兩級各提成30%。該項(xiàng)政策實(shí)施兩年多后，縣政府調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，根本沒有達(dá)到他們的預(yù)期目標(biāo)，超生問題仍然很嚴(yán)重。許多人寧愿交納高額罰款也要生育第二胎和第三胎，有些沒錢的家庭甚至舉債生育也在所不惜。似乎有很多人覺得，交了罰款就等于購買了計(jì)劃生育指標(biāo)，就具有了合理合法的權(quán)利，不少人甚至在未生育之前就預(yù)先把罰金交了上去。當(dāng)然，這一方面是因?yàn)橹啬休p女、多子多福、傳宗接代等傳統(tǒng)觀念在當(dāng)?shù)厝罕娝枷胫懈畹俟蹋涣硪环矫嬉彩怯捎谝恍┗鶎痈刹堪殉?jì)劃當(dāng)作一種創(chuàng)收的途徑，為了多來錢，對超生現(xiàn)象睜一只眼閉一只眼，有的甚至對超生予以暗中鼓勵。二、背景透視1、我國計(jì)劃生育政策的變遷及政策效果 全國城鄉(xiāng)自1971年普遍實(shí)行計(jì)劃生育政策以來，至今已有36年的歷史。從最初較為寬松的“晚、稀、少”政策，到1980年緊縮的“一胎化”政策，在到1988年在農(nóng)村開小口的“一孩半”政策，中國的生育政策經(jīng)歷了曲折的歷程。這個過程可以分為三個階段：第一階段是寬松的生育政策階段（1971-1980年初秋）；第二階段是緊縮的生育政策和不斷調(diào)整照顧生育二孩比例階段（1980秋-1988年8月），從全國城鄉(xiāng)只能勝一個孩子調(diào)整到大部分省、自治區(qū)農(nóng)村一女戶可以照顧再生一個，少部分省、自治區(qū)農(nóng)村生二孩，五個省、直轄市城鄉(xiāng)仍然只能生一個孩子的政策。這三個階段可以概括為“寬松、緊縮、較緊”。 1（p1） 從政策執(zhí)行的效果來看，第一階段生育政策及其執(zhí)行效果好，政策成本少，人口控制好，生育率下降很快，政策執(zhí)行難度小，社會和諧；第二階段的生育政策及其執(zhí)行效果差，政策成本較大，人口控制效果差，生育率沒有下降而是波浪式起伏，政策執(zhí)行難度大，黨群干群關(guān)系緊張影響了社會穩(wěn)定，出現(xiàn)了性別比失調(diào)，加快了人口老齡化；第三階段的人口控制效果較明顯，生育率開始緩慢持續(xù)下降，執(zhí)行難度降低，但是成本增加極快，性別比失調(diào)和人口老齡化程度嚴(yán)重，人口素質(zhì)出現(xiàn)逆淘汰，政策不公平，政策執(zhí)行過程中的問題仍然存在。1（p137）2、現(xiàn)階段影響我國生育政策有效執(zhí)行的主要阻力因素 本文分析認(rèn)為，現(xiàn)階段影響我國生育政策有效執(zhí)行的阻力因素只要有以下幾個方面：一，我國的育齡群眾，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)的育齡群眾，受傳統(tǒng)生育文化的影響，生育意愿并未完全轉(zhuǎn)化；二，計(jì)劃生育政策不論是一孩政策、一孩半政策還是二孩政策，都以犧牲群眾的小家庭利益為代價(jià)，與眾多政策目標(biāo)群體的生育意愿存在差距；三，由于以上原因，導(dǎo)致我國的生育政策在一定程度上帶有強(qiáng)制性，在基層農(nóng)村的政策具體執(zhí)行過程中，執(zhí)行措施的不合理、執(zhí)行手段的單一僵化、執(zhí)行人員的素質(zhì)低下等，仍然影響著政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。三、理論分析本文分析將就此案例具體分析導(dǎo)致計(jì)劃生育政策措施未能有效執(zhí)行的原因：1、上下級政策目標(biāo)的偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行的方向性錯誤 政策目標(biāo)是指有關(guān)公共組織特別是政府為了解決有關(guān)公共政策問題而采取的行動所要達(dá)到的目的、指標(biāo)和效果。公共政策的元目標(biāo)一般包括公平、效率、自由和安全。國家制定計(jì)劃生育政策的目標(biāo)在于“穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展。而本案例中該縣新任領(lǐng)導(dǎo)班子的政策目標(biāo)是建立政績、完成好上級下達(dá)的計(jì)劃生育任務(wù)，甩掉計(jì)劃生育的帽子。針對此目標(biāo)采取的對策是對違規(guī)生育人員進(jìn)行高額罰款。這項(xiàng)政策更多注重了工作效率而忽視了政策的公平。同時，為了解決基層計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)不足的問題，調(diào)動基層計(jì)生工作人員的積極性，該政策還規(guī)定罰款所得鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級各提成30%。這項(xiàng)規(guī)定使得，對于基層干部來說，計(jì)生罰款不僅僅是約束性政策，更成為了村鎮(zhèn)增加財(cái)政收入的合法有效的手段。政策目標(biāo)在此層級再次發(fā)生嚴(yán)重偏差。兩次政策目標(biāo)的偏差導(dǎo)致政策執(zhí)行的方向性錯誤，使得政策執(zhí)行得越有效，離原定政策目標(biāo)越遠(yuǎn)。2、政策問題構(gòu)建錯誤導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差 政策問題的性質(zhì)、政策對象行為的多樣性、政策對象人數(shù)及其行為需要調(diào)試量，都直接影響到政策的有效執(zhí)行。生于政策屬于復(fù)雜的問題，所涉及的目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)眾多、對象復(fù)雜，加上人們因傳統(tǒng)文化的熏陶而形成了一套行為定向和模式，更增加了政策執(zhí)行的難度。因此對于計(jì)生政策問題的構(gòu)建，目標(biāo)團(tuán)體行為必須調(diào)試量越小越好，從而盡量減少人們的抵制與沖突。 本案例中對超生第一胎或更多胎都采取嚴(yán)厲的罰款懲罰，不符合國家提倡的“只松不緊”的計(jì)劃生育政策傾向，也違背了大多數(shù)群眾的意愿，無法得到被執(zhí)行者的擁護(hù)與認(rèn)同；第二，本案例中計(jì)生政策采取單一的行政手段高額的罰款，缺乏有效的約束力，甚至在農(nóng)民中產(chǎn)生“用罰款購買計(jì)劃生育指標(biāo)”的錯誤認(rèn)知，動搖了公共政策的權(quán)威性；第三，允許村鎮(zhèn)兩級從罰款中提成，無疑對基層干部起到一定的誘導(dǎo)作用，計(jì)劃生育給他們帶來了實(shí)惠，他們怎么會積極制止這種行為呢？甚至此規(guī)定更可能進(jìn)一步增加計(jì)生執(zhí)行過程中的人為因素，失去政策的公平性。3、政策執(zhí)行者的素質(zhì)不高，其行為與原政策目標(biāo)背道而馳 政策執(zhí)行主體是指負(fù)責(zé)組織落實(shí)公共政策的人員或組織。計(jì)劃生育政策的執(zhí)行主體為各級計(jì)劃生育工作者，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處其他人員，村婦女主任和村長、書記，主要是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村（居）計(jì)劃生育工作者。計(jì)劃生育工作是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)，做人的思想的工作。執(zhí)行者對政策的認(rèn)可、較高的政策水平和管理水平是必備的素質(zhì)。本案例中，政策執(zhí)行者的素質(zhì)不高，不僅對計(jì)生工作的精神實(shí)質(zhì)缺乏深刻理解，宣傳教育工作不到位，甚至受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，將計(jì)生政策等同于罰款政策，將超生罰款當(dāng)作創(chuàng)收的途徑，對超生現(xiàn)象不予制止，甚至暗中鼓勵，這與政策制定主體的原政策目標(biāo)背道而馳，導(dǎo)致無法較為理想地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。4、政策執(zhí)行主體與政策對象之間的溝通不暢造成政策雙方對政策理解上的偏差 政策對象的利益取向、文化心理因素和文化教育程度等對政策執(zhí)行有重要影響。計(jì)生工作的政策對象是城市、農(nóng)村的廣大育齡群眾。他們，尤其是農(nóng)村育齡群眾受傳統(tǒng)思維觀念的束縛，重男輕女、傳宗接代、養(yǎng)兒防老等傳統(tǒng)觀念的影響根深蒂固，使得他們對違規(guī)生育行為產(chǎn)生一種社區(qū)價(jià)值認(rèn)同和支持力。再加上計(jì)生政策本身對政策對象的利益具有侵害性，更使得政策對象對計(jì)生政策缺乏足夠的理解和認(rèn)同度。在此情況下，政策執(zhí)行者只采取單一的強(qiáng)制性行政措施遏制生育，政策宣傳、解釋工作不到位，更造成政策雙方對計(jì)生政策缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識和理解，政策對象甚至對此產(chǎn)生抵觸情緒。四、對策與思考1、逐步縮小目標(biāo)團(tuán)體的范圍，生育政策向只松不緊的方向進(jìn)行微調(diào) 生育政策本身可行與否是決定政策執(zhí)行成敗的關(guān)鍵因素。生育政策是一個比較敏感的社會話題，其任何較大變化都會引起生育行為的波動，并對生育工作者產(chǎn)生巨大壓力。具體的調(diào)整方案可以是：執(zhí)行國家照顧生育二孩政策，即農(nóng)村一女戶可以照顧再生一個。凡夫妻雙方為獨(dú)生子女的另一方是非計(jì)劃外出生的，可生育兩個孩子。待時機(jī)成熟，可在全縣普遍實(shí)行“二孩加間隔”生育政策，但夫妻雙方是屬于計(jì)劃外生育的則只能生育一孩。 采取這一調(diào)整的理由如下：第一，從可行性角度來看，我國生育政策的三個階段的實(shí)踐證明，寬松的生育政策的目標(biāo)團(tuán)體較小，與大多數(shù)群眾的生育意愿契合度更高，所遇阻力與壓力更小，從而比嚴(yán)厲的生育政策更能取得好的執(zhí)行效果；第二，從必要性角度來看，人口多一點(diǎn)有利于改善人口的結(jié)構(gòu)問題。據(jù)研究，“二孩加間隔”政策對于解決性別比例失調(diào)、緩解人口老齡化進(jìn)程有積極的影響。人口多并不是中國現(xiàn)代化的主要障礙，關(guān)鍵是要有高素質(zhì)的人力資源、合理的人口結(jié)構(gòu)。所以生育率并不能成為評價(jià)計(jì)生工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)，2、計(jì)生政策的執(zhí)行要從行政強(qiáng)制為主轉(zhuǎn)向多種手段相結(jié)合 強(qiáng)制性行政手段雖然在“大政府”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代取得了良好的效果，但是并不符合當(dāng)代政府建立服務(wù)型政府的改革方向，和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，絕不是計(jì)生工作的長久之計(jì)。因此，計(jì)生政策的執(zhí)行手段要從行政強(qiáng)制為主轉(zhuǎn)向多種手段相結(jié)合的轉(zhuǎn)型成為必然。多種手段相結(jié)合是指計(jì)劃生育政策的執(zhí)行要行政手段、法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、思想政治教育手段和技術(shù)手段相結(jié)合。要從基本依靠強(qiáng)制性行政手段轉(zhuǎn)變以宣傳教育為主，通過大眾傳媒和群眾喜聞樂見的形式，開展面向基層、面向家庭、面向群眾的經(jīng)常性宣傳轟動，樹立起農(nóng)村科學(xué)、文明、進(jìn)步的婚育觀、家庭觀和養(yǎng)老觀；要逐步把計(jì)劃生育工作從行政化轉(zhuǎn)向法制化，依法辦事，以法強(qiáng)制規(guī)范人們的生育行為，而不僅是罰款了事；要把計(jì)劃生育工作與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、幫助農(nóng)民勤勞致富奔小康，建設(shè)精神文明幸福家庭相結(jié)合。只有建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和綜合治理要求的工作機(jī)制，計(jì)劃生育工作才能長期、持續(xù)、有效地開展下去。3、建立計(jì)劃生育的利益導(dǎo)向機(jī)制，加大對農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的獎勵扶持力度 建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的計(jì)生政策，從某種程度上來說，就是要逐步建立和完善計(jì)劃生育工作利益導(dǎo)向機(jī)制，通過采取對計(jì)劃生育戶提供小額貸款、項(xiàng)目優(yōu)先、科學(xué)扶持、政策優(yōu)惠等措施，幫助農(nóng)民解決實(shí)際困難。同時要把這項(xiàng)政策納入社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，在制度上、法律上給予保障，解決受“養(yǎng)兒防老”思想影響的農(nóng)村群眾的后顧之憂。國家計(jì)生委和各基層單位還要繼續(xù)加大“關(guān)愛女孩”工程，提高農(nóng)村女孩的成才機(jī)會和可能性，改變農(nóng)民追求生男的心理壓力和價(jià)值認(rèn)同，建立起“生男生女都一樣” 的示范作用，從而能動地促進(jìn)和加快新舊文化的更新和轉(zhuǎn)換。4、建立起注重服務(wù)質(zhì)量的全面的計(jì)劃生育考核機(jī)制 計(jì)劃生育政策是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其執(zhí)行質(zhì)量不能單純以人口指標(biāo)的完成情況作為考核標(biāo)準(zhǔn)。其考核重點(diǎn)要轉(zhuǎn)變到為群眾服務(wù)的質(zhì)量方面，如宣傳是否到位，群眾掌握計(jì)劃生育技術(shù)、法律知識的知曉率，對群眾上環(huán)、結(jié)扎后是否上門隨訪的服務(wù)率，群眾對避孕節(jié)育措施的知情選擇率，依法行政率等方面。要強(qiáng)調(diào)計(jì)劃生育 “以人為本”的優(yōu)質(zhì)服務(wù)?？己撕驮u估各部門配合情況、領(lǐng)導(dǎo)干部重視計(jì)生工作程度和經(jīng)費(fèi)是否到位，計(jì)生干部自身掌握政策程度，群眾對計(jì)生工作的滿意程度為主，當(dāng)然人口的指標(biāo)完成情況也是必不可少的。 總之，在實(shí)行寬松的生育政策的前提下，我們要跳出就計(jì)劃生育抓計(jì)劃生育的圈子，執(zhí)行手段要多樣，要建立計(jì)劃生育的利益導(dǎo)向機(jī)制，加大對農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的獎勵扶持力度，要建立起注重服務(wù)質(zhì)量的全面的考核機(jī)制，這才能從有效地解決農(nóng)民落后的生育觀，從而解決中國的人口問題。四、結(jié)語：從系統(tǒng)論視角看我國的計(jì)生政策？ 政策系統(tǒng)是一個由若干相互區(qū)別又相互聯(lián)系的政策子系統(tǒng)構(gòu)成的政策巨系統(tǒng)，它與政策環(huán)境持續(xù)不斷地進(jìn)行著物質(zhì)、信息和能量的交換，從而使政策系統(tǒng)成為一個動態(tài)、開放的系統(tǒng)。對政策系統(tǒng)的考察通常在兩個層次上展開：第一層次分析政策系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)要素及其功能。首先，政策的主體系統(tǒng)，包括國家宏觀計(jì)生政策的決策者，基層計(jì)生措施的規(guī)劃者和執(zhí)行者對提高政策效力的影響是最重要也最直接的。同時也不能忽視政策支持系統(tǒng)合反饋系統(tǒng)的作用。政策信息的交流有利于在政策雙方中形成統(tǒng)一的認(rèn)識，增強(qiáng)相互間的理解。全面的注重復(fù)務(wù)質(zhì)量的考核機(jī)制為政策評估提供了標(biāo)準(zhǔn)。對計(jì)生系統(tǒng)考察的第二層次是分析政策系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系。計(jì)生政策能