國(guó)外城管執(zhí)法特色及借鑒

國(guó)外城管執(zhí)法特色及借鑒城管無(wú)小事！無(wú)論是壓倒一國(guó)政權(quán)的“茉莉花革命”小商販，還是在美國(guó)金融危機(jī)和歐債危機(jī)形勢(shì)下的“占領(lǐng)華爾街”等市民游行示威，都在不斷考問(wèn)著城市管理部門(mén)的執(zhí)法效能。在漫長(zhǎng)的城市化進(jìn)程中，許多國(guó)家都探索出一整套適合于本國(guó)國(guó)情的城市管理執(zhí)法體系，不斷破解諸多城市發(fā)展難題，以人為本、和諧發(fā)展的理念構(gòu)筑、維系著城市健康、有序、和諧地發(fā)展。其中，許多國(guó)外的城管執(zhí)法措施值得我國(guó)借鑒。（一）各具特色的城管執(zhí)法法律權(quán)威保障。在國(guó)外，尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城管執(zhí)法權(quán)威性強(qiáng)，擁有較完善的相關(guān)法律體系的支撐，對(duì)城管執(zhí)法的法律授權(quán)充分、翔實(shí)。但是，執(zhí)法人員一般沒(méi)有裁定權(quán)，相關(guān)違法案件的終極裁定權(quán)在法院。美國(guó)的城市管理法律體系完備、執(zhí)法監(jiān)督嚴(yán)格。美國(guó)的各個(gè)城市都依據(jù)國(guó)家、州、郡的法規(guī)制定了地方性的具體法規(guī)，對(duì)利益相關(guān)者的權(quán)利和義務(wù)均有明確規(guī)定。例如，除了道路、交通類(lèi)的一般性法律外，美國(guó)紐約還專(zhuān)門(mén)制定了紐約市攤販管理?xiàng)l例和攤販保護(hù)第一修正案，明確規(guī)定了攤販獲得營(yíng)業(yè)許可條件、許可的營(yíng)業(yè)項(xiàng)目、營(yíng)業(yè)時(shí)間、營(yíng)業(yè)地點(diǎn)、攤位結(jié)構(gòu)、食品衛(wèi)生要求及操作規(guī)范、相關(guān)責(zé)任與義務(wù)、收費(fèi)與處罰依據(jù)等，使攤販和執(zhí)法者均有依據(jù)，從根源上避免了異議和沖突。 亞洲國(guó)家更多的是通過(guò)關(guān)于食品衛(wèi)生、道路等法規(guī)和綱領(lǐng)性文件來(lái)規(guī)范攤販行為。日本最為典型，其輕犯罪法食品衛(wèi)生法道路交通法道路法和地方的綱領(lǐng)性文件共同構(gòu)成了詳盡的城市管理法律體系。輕犯罪法規(guī)定了34項(xiàng)輕犯罪，包括潛伏于無(wú)人的住宅、建筑和船舶內(nèi)，攜帶兇器、作案工具，給公眾造成干擾的流浪者，在公共場(chǎng)合對(duì)他人動(dòng)粗或者惡語(yǔ)相向，丟棄對(duì)人存在危險(xiǎn)的動(dòng)物，隨地吐痰和大小便，隨便丟棄鳥(niǎo)獸尸體和污染物，妨礙他人通行等。如果有人觸犯了該法律，可處以拘留并罰款。根據(jù)這部法律，幾乎所有不文明的行為都可以被懲罰，對(duì)規(guī)范居民行為，加強(qiáng)城市管理發(fā)揮了很大作用。日本、新加坡等亞洲國(guó)家的城管法律、法規(guī)雖然沒(méi)有歐美發(fā)達(dá)國(guó)家明晰，但在進(jìn)行攤販管理方面非常細(xì)化并實(shí)施嚴(yán)格，保證了管理的效果。（二）有限授權(quán)的權(quán)威執(zhí)法，注重執(zhí)法效能。西方國(guó)家普遍重視城市管理部門(mén)的組織協(xié)調(diào)和運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)綜合執(zhí)法效能。德國(guó)公共秩序管理局擁有強(qiáng)大的信息資源和人力資源，其權(quán)限在一定程度上超過(guò)警察局。因此，在德國(guó)，公共秩序管理局可以組織和協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門(mén)，甚至調(diào)配警察局的部分警力。德國(guó)高度的城市化水平與公共秩序管理局強(qiáng)大的組織協(xié)調(diào)功能和良好的運(yùn)行機(jī)制密不可分。 （三）自始至終的公眾參與。美國(guó)“城管”在執(zhí)法過(guò)程中，需要遵守一系列的程序，公眾參與度很高。通過(guò)居民投訴、其他機(jī)構(gòu)提供信息、當(dāng)?shù)鼗閱T巡視、在特定區(qū)域的系統(tǒng)檢查等多種途徑，一些潛在的違規(guī)行為會(huì)露出蛛絲馬跡。一旦接到投訴，該領(lǐng)域檢查員會(huì)開(kāi)始調(diào)查，確定是否存在違規(guī)行為。如果存在違規(guī)行為，檢查員會(huì)口頭或者書(shū)面通告當(dāng)事人。如果有多項(xiàng)違規(guī)行為的話，當(dāng)事人會(huì)收到違規(guī)行為名單列表和一份傳訊通知書(shū)。公共服務(wù)和社區(qū)指導(dǎo)委員會(huì)將舉行聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取當(dāng)事人和各方的意見(jiàn)。比如，有關(guān)建筑物和環(huán)境問(wèn)題，根據(jù)違規(guī)狀況的嚴(yán)重程度，“城管”部門(mén)可采取以下措施：限期糾正違規(guī)行為、提起法律訴訟、發(fā)布當(dāng)事人搬出房屋的命令、將房屋征用為國(guó)有。公共服務(wù)和社區(qū)指導(dǎo)委員會(huì)將舉行征用聽(tīng)證會(huì)。在聽(tīng)證會(huì)上，當(dāng)事人可向委員會(huì)請(qǐng)求延期糾正違法行為。但如果委員會(huì)正式宣布征用該建筑，所有相關(guān)方將會(huì)收到10天內(nèi)拆毀該建筑物的掛號(hào)郵件。如果拒不執(zhí)行，“城管”將強(qiáng)制執(zhí)行，由當(dāng)事人承擔(dān)拆除費(fèi)用，費(fèi)用根據(jù)該建筑物所處地區(qū)的物業(yè)稅收取。（四）降低成本，提高效率，倡導(dǎo)市場(chǎng)化運(yùn)作。發(fā)達(dá)國(guó)家政府部門(mén)的權(quán)力和可以利用的資源相對(duì)有限，為了提高城市管理的效率和效益，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，整合城市區(qū)域內(nèi)的社會(huì)資源，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)參與城市管理的積極性和創(chuàng)造性。通過(guò)合理授權(quán)和分權(quán)，形成政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)之間的良性互動(dòng)。在社會(huì)職能的履行方面，政府被定位于保證社會(huì)服務(wù)的公平、合理等宏觀調(diào)控角色上，將部分職能配置給中介組織，減輕政府的負(fù)擔(dān)，降低運(yùn)作成本，并提供更多的公共服務(wù)產(chǎn)品。在美國(guó)，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制、推動(dòng)公眾參與、嚴(yán)格依法辦事、采用信息技術(shù)等措施，使各種公共管理資源得到有效整合和利用，形成了政府宏觀調(diào)控、提供服務(wù)和保障，企業(yè)和其他社會(huì)組織積極介入，利益相關(guān)者和市民廣泛參與的“三位一體”的城市管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制和格局。（五）調(diào)動(dòng)管理相對(duì)人的積極性，實(shí)行自律運(yùn)行機(jī)制。隨著城管執(zhí)法的多元性和復(fù)雜性增強(qiáng)，有些國(guó)家不斷拓展城市管理的管理者范圍，適當(dāng)調(diào)動(dòng)了被管理者的積極性，使被管理者適當(dāng)實(shí)現(xiàn)角色對(duì)調(diào)。韓國(guó)在這方面先行一步，充分發(fā)揮攤販協(xié)會(huì)的作用。一是由于各類(lèi)規(guī)范和處罰都在獲得許可時(shí)被清楚地列明，攤販與警察之間就犯錯(cuò)問(wèn)題較容易達(dá)成共識(shí)；二是由于攤販都會(huì)加入?yún)f(xié)會(huì)，通過(guò)群體的力量向市政管理部門(mén)和議會(huì)施壓來(lái)爭(zhēng)取權(quán)利，很少有單個(gè)攤主與管理者發(fā)生沖突；三是由于攤販獲得資格還需要經(jīng)過(guò)鄰居（擺攤區(qū)域的土地或房產(chǎn)擁有人）的同意，再加上攤販素質(zhì)較高，不會(huì)發(fā)生攤主與鄰居的沖突；四是由于政府和主管部門(mén)對(duì)攤販的服務(wù)，既可以通過(guò)改善攤販的設(shè)施條件來(lái)提高其服務(wù)能力，使街道的衛(wèi)生更有保障，又可以有效地緩解管理者與攤販之間的緊張關(guān)系。某些國(guó)家的攤販協(xié)會(huì)不僅維護(hù)小商販的權(quán)益，還努力對(duì)攤販進(jìn)行培訓(xùn)，為他們提供事業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)。這個(gè)做法很值得我國(guó)的綜合執(zhí)法部門(mén)借鑒。（六）高標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)要求，城管執(zhí)法人員的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高?；诠残l(wèi)生和安全領(lǐng)域的一般原則，美國(guó)“城管”在招聘和培訓(xùn)時(shí)，對(duì)從業(yè)人員的教育背景、工作經(jīng)驗(yàn)和法律法規(guī)熟練程度均有嚴(yán)格要求。候選人必須具備一定的資格和能力，能夠保護(hù)居民免受違章建筑、土地濫用、環(huán)境破壞以及任何可能危害公共衛(wèi)生的違規(guī)行為的侵害。教育背景。美國(guó)“城管”的學(xué)歷要求至少在高中以上，最好擁有與崗位相關(guān)專(zhuān)業(yè)的大專(zhuān)文憑。這些相關(guān)領(lǐng)域包括犯罪學(xué)、公共安全、公共衛(wèi)生、土木建筑等。工作經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)“城管”部門(mén)希望候選人有行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)或相近領(lǐng)域的工作經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的法律、規(guī)章的了解和實(shí)踐也非常重要。公共衛(wèi)生。衛(wèi)生法規(guī)是執(zhí)法人員培訓(xùn)的重要方面?？偟膩?lái)說(shuō)，美國(guó)“城管”的主要職責(zé)就是為了保障公共衛(wèi)生和安全。這項(xiàng)管轄權(quán)包括很多方面，如食品衛(wèi)生安全條例、動(dòng)物管理問(wèn)題等，所以對(duì)于這些方面的法規(guī)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的培訓(xùn)必不可少。熟悉執(zhí)法的一般范圍。任何接受行政執(zhí)法能力培訓(xùn)的人都必須熟悉常見(jiàn)的違規(guī)行為。經(jīng)過(guò)多年的工作積累，“城管”部門(mén)將常見(jiàn)的違規(guī)行為列了一個(gè)條目，主要包括隨處丟棄垃圾、建筑物地界和圍墻、游泳池許可證、廢舊車(chē)輛、街頭涂鴉、義務(wù)排水灌溉指導(dǎo)等。房屋和公共衛(wèi)生問(wèn)題。美國(guó)“城管”要處理很多有關(guān)房屋和公共衛(wèi)生方面的問(wèn)題，所以也會(huì)進(jìn)行這方面的專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，主要涉及的違規(guī)行為一般包括火災(zāi)和健康危害、公共安全妨害、房屋建筑隱患等。（七）注重規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)規(guī)矩。在美國(guó)，市政當(dāng)局每年都會(huì)通過(guò)網(wǎng)站或其他公告形式，公布可供申請(qǐng)的小攤販數(shù)量和地點(diǎn)。數(shù)量和地點(diǎn)都是經(jīng)過(guò)科學(xué)規(guī)劃的，既不能影響當(dāng)?shù)亟煌ê椭車(chē)癖姷纳?，也要照顧到有足夠的客流量。因此，地點(diǎn)大多設(shè)在大道邊或重要景點(diǎn)旁。作為華盛頓核心地所在的白宮，更是攤販云集之地。對(duì)于這些小攤販，市政當(dāng)局會(huì)有一定的優(yōu)惠，每季度的執(zhí)照費(fèi)也就三四百美元。如果年銷(xiāo)售額達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)，還會(huì)減免部分稅收。但這是有前提條件的，比如商販必須按章納稅，快餐經(jīng)營(yíng)者必須確保食品衛(wèi)生。每天都會(huì)有衛(wèi)生官員抽查食品的衛(wèi)生狀況，如果不合格，攤位就會(huì)被撤銷(xiāo)。 韓國(guó)政府對(duì)路邊小攤采取區(qū)域規(guī)劃管理的辦法，將市區(qū)劃分為三類(lèi)：第一類(lèi)為絕對(duì)禁止區(qū)域，主要包括道路干道、火車(chē)站、汽車(chē)站、廣場(chǎng)、人行道和車(chē)道不區(qū)分的輔助干線道路等。第二類(lèi)是相對(duì)禁止區(qū)域，對(duì)攤位的規(guī)模、擺攤的時(shí)間和經(jīng)營(yíng)的范圍有一定的限制，對(duì)在此擺攤的申請(qǐng)會(huì)嚴(yán)加管理。第三類(lèi)是誘導(dǎo)區(qū)域，一般包括和住宅區(qū)分離的城市中心外圍的空地、車(chē)輛很少通行的河溪兩側(cè)道路、經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間形成的傳統(tǒng)市場(chǎng)內(nèi)的道路。政府一般允許在這些地方擺攤設(shè)點(diǎn)，但對(duì)營(yíng)業(yè)時(shí)間和經(jīng)營(yíng)范圍也有限制。巴黎市對(duì)跳蚤市場(chǎng)的管理方法也很有效。巴黎市區(qū)接近環(huán)城路的各個(gè)城門(mén)附近的街道，在一周時(shí)間內(nèi)被分別辟為舉辦跳蚤市場(chǎng)的地點(diǎn)，相關(guān)的交通管制方案會(huì)被提前公之于眾。這一措施已經(jīng)形成制度，定時(shí)、定地、輪流舉辦，有效規(guī)范了商販的行為，方便市民。為保證交通安全，相關(guān)路口會(huì)設(shè)立告示牌，說(shuō)明當(dāng)天有跳蚤市場(chǎng)，請(qǐng)開(kāi)車(chē)人繞行。這類(lèi)跳蚤市場(chǎng)一般是在周末舉辦，請(qǐng)警察和消防隊(duì)來(lái)維持秩序。在管理逐步走向規(guī)范化、法制化和現(xiàn)代化的過(guò)程中，跳蚤市場(chǎng)不僅沒(méi)有減少，還擴(kuò)大到了全國(guó)各個(gè)城鎮(zhèn)和村莊，其功能和種類(lèi)也有所增加。目前，我國(guó)城市化進(jìn)程加快，城市人口急劇膨脹，各種社會(huì)矛盾顯現(xiàn)，我國(guó)城管執(zhí)法工作面臨著時(shí)代和現(xiàn)實(shí)的雙重挑戰(zhàn)和機(jī)遇。深入研究其他國(guó)家的城市管理執(zhí)法體系，認(rèn)真學(xué)習(xí)各國(guó)城管綜合執(zhí)法的特色做法，找出我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法的不足，對(duì)于我國(guó)完善城管綜合執(zhí)法法規(guī)體系，創(chuàng)新執(zhí)法工作思路，更加充分地發(fā)揮城管綜合執(zhí)法對(duì)我國(guó)城市和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要作用具有現(xiàn)實(shí)意義。第一，學(xué)習(xí)國(guó)外城管執(zhí)法的民生理念。各國(guó)政府均將民生問(wèn)題提到確保社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題的高度加以重視，“百姓是天，為民管理”“親民、長(zhǎng)效、和諧”的核心價(jià)值理念是城管執(zhí)法中的指導(dǎo)原則。在此基礎(chǔ)上，許多國(guó)家的法律雖然嚴(yán)格，但是如果某些法律有明顯損害公眾利益之處，政府會(huì)及時(shí)修改或者調(diào)整法律，而民眾會(huì)自始至終參與法律的制定和修改。這種“弱勢(shì)”思維的引領(lǐng)使城管執(zhí)法既嚴(yán)厲又合情合理，民眾的支持和配合度很高。第二，我國(guó)城管執(zhí)法要有強(qiáng)有力的法律支撐。無(wú)論是美國(guó)的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制、歐洲的公共城管協(xié)調(diào)，還是韓國(guó)、日本的區(qū)域管理模式，其城管執(zhí)法行為均有明確的國(guó)家級(jí)法律授權(quán)，執(zhí)法人員身份明確，多為國(guó)家公務(wù)人員，執(zhí)法范圍、內(nèi)容等規(guī)定細(xì)致入微。和這些國(guó)家相比，我國(guó)城管執(zhí)法缺乏強(qiáng)有力的法律支撐，城管執(zhí)法的權(quán)威性不足。第三，我國(guó)城管執(zhí)法應(yīng)效仿國(guó)外，引入市場(chǎng)機(jī)制，建立政府與企業(yè)的合作關(guān)系。城市的迅猛發(fā)展給政府帶來(lái)的挑戰(zhàn)日益顯露，管理資源和資金是政府不得不重視的問(wèn)題，而適度引入市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)政府與企業(yè)的合作是有效解決政府城市管理難題的有效途徑。在許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，政府部門(mén)通過(guò)和私人機(jī)構(gòu)之間的協(xié)議，向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一城市基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施，而