城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的應(yīng)對

1、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的應(yīng)對王維成 作者簡介：安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，國家注冊城市規(guī)劃師 摘 要：傳統(tǒng)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃基于城市化與增長的理論，重鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，輕鎮(zhèn)域規(guī) 劃，忽視城鄉(xiāng)融合。 “五個統(tǒng)籌”中的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，基于城市化新理念，倡導(dǎo)現(xiàn) 代化城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展模式。將這一思想應(yīng)用到小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中則體現(xiàn)為：鎮(zhèn)區(qū) 與鎮(zhèn)域規(guī)劃并舉、統(tǒng)籌發(fā)展產(chǎn)業(yè)空間、統(tǒng)籌管治地域空間、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)交通。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 小城鎮(zhèn) 總體規(guī)劃城鄉(xiāng)矛盾歷來是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一對主要矛盾， 如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系， 縮小彼 此之間的差距，是各學(xué)科長期致力研究的熱點(diǎn)問題。從規(guī)劃層面而言，小城鎮(zhèn)直 接面對廣大鄉(xiāng)村地域空間，

2、小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的最基層銜接點(diǎn)。因 此，本文以小城鎮(zhèn)為研究對象，結(jié)合若干小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)踐，在對小城鎮(zhèn)總體 規(guī)劃傳統(tǒng)思路進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新發(fā)展觀為指導(dǎo)，對城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行 重新思考與界定，提出城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)相互協(xié)調(diào)與融合的觀點(diǎn)，并將其應(yīng)用于小城鎮(zhèn) 總體規(guī)劃中，使編制小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的思路與時俱進(jìn)，克服傳統(tǒng)規(guī)劃產(chǎn)生的弊端， 適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展的新趨勢。1 對象與范圍的界定對象小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村與城市之間過渡的載體， 其不定性導(dǎo)致了人們對小城鎮(zhèn)范圍的 理解存在分歧 （ 目前人們只在小城鎮(zhèn)包含建制鎮(zhèn)這一點(diǎn)上取得統(tǒng)一認(rèn)識），這些分歧主要有兩方面：是否包括小城市；是否包括沒有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。出于本

3、文本主要涉及到對城鄉(xiāng)關(guān)系與總體規(guī)劃的研究，我們一方面要考慮到小城鎮(zhèn)與 鄉(xiāng)村直接聯(lián)系的緊密性，另一方面也要考慮到隨著全面城鎮(zhèn)體系規(guī)劃工作的相繼 開展，總體規(guī)劃中的小城鎮(zhèn)主要是指城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的建制鎮(zhèn)。因此，本文 將小城鎮(zhèn)界定為：對周邊農(nóng)村區(qū)域有確切影響的建制鎮(zhèn)，不包括小城市及沒有設(shè) 鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。范圍以及在我國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)， 隨著鄉(xiāng)村人口非農(nóng)化和鄉(xiāng)村地域綜合化發(fā)展， 城市發(fā)展生態(tài)化和城市地域空間的擴(kuò)張，城市與農(nóng)村的分界日趨模糊，城鎮(zhèn)和農(nóng) 村地域相互滲透的作用增強(qiáng)，形成了連片的城市化區(qū)域，即城鎮(zhèn)密集區(qū)。這些地 區(qū)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村差距不大，因而在小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中出現(xiàn)了將鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃 合二為

4、一的做法，即明確鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍為小城鎮(zhèn)功能區(qū)范圍，覆蓋小城鎮(zhèn)的整 個行政區(qū)域，如我國長三角和珠三角的一些小城鎮(zhèn)。本文討論的城鄉(xiāng)關(guān)系與小城 鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要是針對城鄉(xiāng)二元化比較明顯的地區(qū)而言的，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃包括 鎮(zhèn)區(qū)劃劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃兩部份，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)轄區(qū)，鎮(zhèn)域規(guī)劃區(qū)為建制鎮(zhèn)行 政區(qū)域。2 傳統(tǒng)規(guī)劃思路與存在問題傳統(tǒng)規(guī)劃思路目前，我國小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要以鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃為重點(diǎn)。在規(guī)劃內(nèi)容上，總體規(guī)劃 側(cè)重于鎮(zhèn)區(qū)性質(zhì)與規(guī)模的確定、用地功能的組織、總體結(jié)構(gòu)的布局、道路交通的 組織及市政公共設(shè)施的安排等方面，涉及面比較廣。鎮(zhèn)域規(guī)劃的內(nèi)容主要包括村 鎮(zhèn)體系的等級、職能和規(guī)模及相應(yīng)的市政公共設(shè)施規(guī)劃，而對鎮(zhèn)區(qū)

5、與周邊農(nóng)村地 域聯(lián)系的分析和研究則深度不足。就成果而言，無論是規(guī)劃說明書還是規(guī)劃圖件， 鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃都要比鎮(zhèn)域規(guī)劃詳盡得多。鎮(zhèn)域規(guī)劃不被重視，使得總體規(guī)劃對整個鎮(zhèn) 域空間資源沒有起到合理配置的調(diào)控作用?？偟膩碚f， 現(xiàn)狀小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃具有幾個特點(diǎn)： 突出鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃， 弱化鎮(zhèn)域規(guī)劃； 與廣大農(nóng)村腹地結(jié)合不緊密；忽視城鎮(zhèn)與農(nóng)村的相互聯(lián)系和融合。存在問題政績驅(qū)使依照我國城市規(guī)劃法 ，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織編制。由于受政 績的利益驅(qū)動， 一個基層官員不顧發(fā)展規(guī)律， 片面強(qiáng)調(diào)做大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模， 重“外延”， 求“大”求“高” ，不切實(shí)際盲目攀比，搞形象工程。后果與弊端由于空間所“關(guān)心”的主體為鎮(zhèn)區(qū)，這就導(dǎo)致

6、出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)規(guī)模過度擴(kuò)張，而 外圍農(nóng)村地區(qū)則相對不景氣，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以犧牲農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長為代價等不合理 和不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。很多地方出現(xiàn)了“盲目”的造城運(yùn)動，鎮(zhèn)區(qū)脫離實(shí)際，規(guī)模過 大，發(fā)展速度過快，出現(xiàn)了大量占地較多的公用設(shè)施、超規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施 （ 如寬馬 路、大廣場 ） 及大型工業(yè)園區(qū)，進(jìn)而導(dǎo)致了土地、資金等資源的浪費(fèi)和閑置，農(nóng)村 生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。城鄉(xiāng)二元化仍然突出，小城鎮(zhèn)并沒有起到規(guī)劃預(yù)期中的 對周邊農(nóng)村地域的擴(kuò)散帶動作用，這與總體規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)相違背。3 規(guī)劃新思路城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀2003 年 10 月 14 日，黨的十六屆三中全會審議通過了中共中央關(guān)于完善社 會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的

7、決定 （ 以下簡稱決定 ） 。決定明確了“五 個統(tǒng)籌”的重要思想。作為促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新理念之一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 發(fā)展是”五個統(tǒng)籌”中的關(guān)鍵。(1) 城市化新理念。以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀為指導(dǎo)來確定城市化發(fā)展理念，城市化 不只是一個人口轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地域景觀空間變化的過程，而應(yīng)是一個對人類 社會進(jìn)行整合的過程；不僅是一個空間集聚的過程，而且還是一個空間關(guān)聯(lián)的過 程。按照科學(xué)發(fā)展觀思想，城市化側(cè)重于改善城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)的有機(jī)構(gòu)成，不斷優(yōu) 化城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)和構(gòu)造一個有序的空間組織，使城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合效益最大化，并 為不同規(guī)模層次的城鎮(zhèn)居民和不同聚落類型的城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)越的生活環(huán)境，保 障他們擁有良好的生活

8、質(zhì)量。提倡通過理性選擇，促使城鄉(xiāng)公平發(fā)展，保持城鄉(xiāng) 社會穩(wěn)定，改變傳統(tǒng)城市化中只追求集聚經(jīng)濟(jì)效益的線性產(chǎn)業(yè)布局。(2) 城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀，在承認(rèn)非均衡發(fā)展規(guī)律的同時謀求城鄉(xiāng)協(xié) 調(diào)發(fā)展，力圖使區(qū)域城鄉(xiāng)互補(bǔ)性和協(xié)同性發(fā)展中的整體效應(yīng)最大化，改善城鄉(xiāng)發(fā) 展中的空間結(jié)構(gòu)關(guān)系，使人們增強(qiáng)城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展意識，重視調(diào)控城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié) 同關(guān)系，提高城鄉(xiāng)空間的組織化程度。其實(shí)施途徑應(yīng)該是城市之間、城鄉(xiāng)之間均 由不同容量、便捷的現(xiàn)代化交通、通信設(shè)施和適合可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施連 接在一起，形成和諧的網(wǎng)絡(luò)型城鄉(xiāng)復(fù)合系統(tǒng)，使城鄉(xiāng)居民在具備現(xiàn)代化和網(wǎng)絡(luò)型 基礎(chǔ)設(shè)施的前提下共享現(xiàn)代文明。規(guī)劃應(yīng)對理念轉(zhuǎn)變目前，規(guī)

9、劃理念已從關(guān)注“空間變化過程”和“空間集聚過程”轉(zhuǎn)到關(guān)注“空 間關(guān)聯(lián)過程”和“空間重組過程” ，從城鄉(xiāng)發(fā)展為線性因果發(fā)展理念轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò) 化協(xié)調(diào)發(fā)理念。將小城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)結(jié)合起來，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展作 為一個地區(qū)城鄉(xiāng)有序化發(fā)展的前提條件，作為指導(dǎo)一個地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展全過程的基 本模式。內(nèi)容完善對應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展觀， 小城鎮(zhèn)應(yīng)由側(cè)重于鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)殒?zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃 并舉，同時進(jìn)一步完善鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃和鎮(zhèn)域規(guī)劃。鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃，要立足于城鄉(xiāng)區(qū)域，用 區(qū)域的眼光對小城鎮(zhèn)進(jìn)行合理的定位，確定鎮(zhèn)區(qū)程度的規(guī)模，包括人口規(guī)模和用 地規(guī)模，形成具有一定影響力的增長極 ( 點(diǎn)) ；鎮(zhèn)域規(guī)劃，則要強(qiáng)化對廣大農(nóng)村地 域的研

10、究，對城鎮(zhèn)與農(nóng)村關(guān)聯(lián)度及融合度的研究，并落實(shí)到具體的空間地域上。鎮(zhèn)區(qū)作為鎮(zhèn)域增長極， 鎮(zhèn)域作為鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展腹地， 兩者是相輔相成， 互相促進(jìn)的。 鎮(zhèn)區(qū)要依據(jù)鎮(zhèn)域的分析研究，切合實(shí)際制定鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃；鎮(zhèn)域要在遵循非均衡發(fā)展 規(guī)律的同時突出城鄉(xiāng)關(guān)系的融合與協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展主要體現(xiàn)在鎮(zhèn)域中，針對 鎮(zhèn)域規(guī)劃現(xiàn)狀，可以從產(chǎn)業(yè)空間統(tǒng)籌發(fā)展、地域空間統(tǒng)籌管治、交通設(shè)施統(tǒng)籌協(xié) 調(diào)三大方面加以補(bǔ)充和完善。(1) 產(chǎn)業(yè)空間統(tǒng)籌發(fā)展 城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)際上是指城鄉(xiāng)之間多元生產(chǎn)要素的綜合協(xié)調(diào)和有機(jī) 關(guān)聯(lián)，主要內(nèi)容有： 1、根據(jù)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的特點(diǎn)提出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)模式， 促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)化和城鄉(xiāng)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

11、的合理化；2、對城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系在空間層面上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間的有機(jī)融合與城鄉(xiāng)空間產(chǎn) 業(yè)的合理布局。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要求根據(jù)本地資源優(yōu)勢，以市場為導(dǎo)向，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)；按照 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要求，引導(dǎo)分散的農(nóng)戶從小規(guī)模生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣笊a(chǎn)；積極 努力提高農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化水平。在空間布局上，建立農(nóng)業(yè)特色基地、農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)、 農(nóng)業(yè)科技園區(qū)等農(nóng)業(yè)區(qū)，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行合理布局，形成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶工業(yè)經(jīng)濟(jì)要求改變目前主要局限于農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展策略， 依據(jù)產(chǎn)業(yè) 關(guān)聯(lián)效應(yīng)，與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展 傳統(tǒng)工藝；以及有地區(qū)資源優(yōu)勢和特定市場優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)

12、 和銷售業(yè)作為發(fā)展的重點(diǎn)。小城鎮(zhèn)工業(yè)以中小型企業(yè)為主，小企業(yè)能對市場的需 求做出適時快速的調(diào)整和變化，加上地方社會網(wǎng)絡(luò)的植根性、共同的價值理念和 相同的文化背景，培育具有柔性生產(chǎn)特點(diǎn)的中小企業(yè)新產(chǎn)業(yè)區(qū)，形成一批專業(yè)化 分工協(xié)作的中小企業(yè)集群。第三產(chǎn)業(yè)中要重點(diǎn)發(fā)展商貿(mào)業(yè)、 信息通訊業(yè)， 發(fā)揮其與鄉(xiāng)村物資交易中心和信 息交流中心的功能，使小城鎮(zhèn)成為商品集散地。同時注重對其他特色資源的整合 ( 如旅游資源 ) ，并做出相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)空間布局規(guī)劃。(2) 地域空間統(tǒng)籌管治城鄉(xiāng)地域空間統(tǒng)籌管治， 是一種可持續(xù)的空間管治模式， 具體包括引導(dǎo)城鎮(zhèn)在 空間上的合理布局，有效利用現(xiàn)在土地資源，保護(hù)自然環(huán)境。通過區(qū)分

13、各項建設(shè) 用地類型，對各類用地進(jìn)行分管治，針對不同地域制定不同的對策；將基本農(nóng)田、 水源、自然環(huán)境、交通走廊、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)等不同的空間建設(shè) 內(nèi)容納入到建設(shè)用地的分區(qū)管治之中，劃定農(nóng)田基本保護(hù)區(qū)，促進(jìn)對鎮(zhèn)域空間的 合理利用和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。建議可將鎮(zhèn)域空間劃分為城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、 生態(tài)敏感區(qū)和農(nóng)業(yè)開敞區(qū) 3 種類型，依 據(jù)鎮(zhèn)域空間的特征的內(nèi)部功能，對各類型空間進(jìn)行范圍界定，并相應(yīng)提出建設(shè)管 治要求及空間發(fā)展的優(yōu)先次序，使城鎮(zhèn)發(fā)展、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)得以 協(xié)調(diào)進(jìn)行。(3) 交通統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?特蘭城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系。羅杰 西克在圖底關(guān)系理論及聯(lián)系理論中，認(rèn)為城市空間是“圖” ，鄉(xiāng)村及生態(tài)空間是“底”，認(rèn)為“圖”與“底”通過一些“聯(lián)系線”可組織成一種關(guān)聯(lián)系和一種網(wǎng)絡(luò)， 這些“線”可以是交通線等實(shí)體要素，也可以是信息、技術(shù)、資金等虛體要素。 可見，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，道路交通規(guī)劃至關(guān)重要。在更大區(qū)域內(nèi)，規(guī)劃建設(shè)與市區(qū)、縣城的聯(lián)系通道。市、縣城區(qū)與建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū) 之間、小城鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)之間要有一定級別的公路相連，一般要達(dá)到二級公路