剖析政府農(nóng)地征用體系健全研究論文

1、剖析政府農(nóng)地征用體系健全研究論文摘要：在考察中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變的基礎(chǔ)上，分析轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)地征用過程，剖析農(nóng)地征用矛盾的內(nèi)在機理，探索農(nóng)地征用矛盾的解決思路和具體方案，揭示農(nóng)村市場交易機制的重要性。 關(guān)鍵詞：農(nóng)地征用；市場交易制度；土地補償 隨著中國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，中央政府日益重視各種社會經(jīng)濟矛盾，提出了“構(gòu)建和諧社會”的社會發(fā)展目標(biāo)。2006年3月，致公黨中央常委牛文元提出建立“五大基本國家補償制度”，希望通過二次分配“構(gòu)建社會主義和諧社會的根本保障”。其中，“國家土地補償制度”的重要性尤為突出，近年來發(fā)生的重大社會沖突事件中，65都涉及農(nóng)地補償和房屋拆遷問題，由征地矛盾導(dǎo)致的農(nóng)地補

2、償問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會公平。因此，考察農(nóng)地征用矛盾的歷史根源和現(xiàn)實狀況，完善農(nóng)地征用制度，探索農(nóng)村社會的市場交易機制，勢在必行。 一、中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變 農(nóng)地征用矛盾實質(zhì)上是社會主體圍繞農(nóng)地問題展開的博弈活動，它取決于中國農(nóng)村社會的現(xiàn)實約束條件。中國農(nóng)地征用矛盾的根源是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度隨著中國社會制度的不斷演進，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)出階段性特征。 1中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演變階段 (1)第一階段：“土地改革運動”之前(1948)。1948年以前，中國的基本農(nóng)地制度是私有制，土地所有權(quán)通過大量民間交易逐漸集中于地主階層，土地使用則普遍實行租佃制由于租佃制導(dǎo)致的農(nóng)地利益沖突，地主階層和農(nóng)民階

3、層之間的利益爭奪成為中國農(nóng)村社會的矛盾焦點。 (2)第二階段：“土地改革運動”后到農(nóng)業(yè)合作化運動前(19481953)。自1948年開始，中國共產(chǎn)黨全面開展“土地改革運動”，將解放區(qū)的土地改革經(jīng)驗推廣到廣大農(nóng)村地區(qū)，沒收地主的土地產(chǎn)權(quán)，直接分配給無地農(nóng)民，建立農(nóng)民土地私有制。 (3)第三階段：農(nóng)業(yè)合作化運動后到人民公社解體(19531978)。自1953年起，中央政府積極開展農(nóng)業(yè)合作化運動和人民公社運動，逐漸形成了農(nóng)村土地的集體所有制。1962年，中央政府為鞏固農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)，確立了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，實質(zhì)上將農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)都集中在生產(chǎn)隊。 (4)第四階段：家庭

4、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后(19781978)年中國農(nóng)村社會逐漸實行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，要求分離農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)；在保證農(nóng)地集體所有制的條件下，允許農(nóng)民擁有農(nóng)地承包權(quán)和使用權(quán)。l982年農(nóng)村行政管理體制改革之后，鄉(xiāng)、村、村民小組三級體系成為集體土地的共同所有者，逐漸形成目前農(nóng)村土地的集體所有和農(nóng)民承包使用的產(chǎn)權(quán)格局。 2中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的特征 中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的分析表明，現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求不一致。 (1)所有權(quán)方面農(nóng)地集體所有制明確了“集體”的所有地位，但“集體”概念具體化為鄉(xiāng)、村、村民小組三級體系，它們的“共同所有”模糊了所有者權(quán)利。這就可能產(chǎn)生兩種后果：當(dāng)所有者權(quán)利的

5、經(jīng)濟利益較高時，三級體系中的各種主體爭奪土地收益；當(dāng)所有者權(quán)利的經(jīng)濟成本較高時，三級體系中各種主體相互推諉而導(dǎo)致“所有者缺位”。事實上，隨著農(nóng)村社會的經(jīng)濟利益和組織獨立性不斷增強，三級主體的“趨利避害”行為特征將愈加顯著。 (2)使用權(quán)方面，農(nóng)民以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包”方式擁有了農(nóng)地使用權(quán)，但他們的農(nóng)地使用權(quán)是不完整的。農(nóng)民行使土地使用權(quán)具有使用方式和使用程度的限制：根據(jù)中國土地管理法規(guī)定，農(nóng)村集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，禁止閑置耕地。農(nóng)民私人不得出租和轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)，農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須以農(nóng)地集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜袡?quán)為前提。農(nóng)民的土地承包權(quán)有一定期限，盡管目前的承包期限可以長達30年，但承包

6、期限風(fēng)險仍然埋藏著農(nóng)地經(jīng)營的不穩(wěn)定因素。 值得重視的是，目前的中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是特定歷史條件的結(jié)果。在農(nóng)村社會保障體系不健全、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差等因素的前提下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排實際上承擔(dān)著中國農(nóng)村的社會保障功能農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定也有利于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。正因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地征用矛盾的現(xiàn)實根源，它涉及到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會保障、城鄉(xiāng)行政管理體制等諸多方面。 二、轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)地征用過程 自中國經(jīng)濟體制改革以來，農(nóng)地征用問題始終是農(nóng)村土地制度的核心問題。根據(jù)2004年的中國憲法修正案，國家出于公共利益考慮，可以征收或征用農(nóng)村土地并給予適當(dāng)補償。農(nóng)地征用的性質(zhì)和過程構(gòu)成了農(nóng)地補償命題的實踐背景

7、，也是解決農(nóng)地補償問題的事實基礎(chǔ)。 1農(nóng)地征用的性質(zhì)和過程 “征收”或“征用”是兩個不同概念。土地征收的對象是土地所有權(quán)，國家通過征收活動剝奪原土地所有者的所有權(quán)；土地征用的對象則是土地使用權(quán)，中央政府征用農(nóng)地之后，必須對農(nóng)民喪失農(nóng)地使用權(quán)進行適當(dāng)補償。然而，根據(jù)現(xiàn)行中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)定，農(nóng)地征用前提是農(nóng)地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。因此，中國的農(nóng)地征用實踐造成了“征收”的效果。 農(nóng)地征用的過程中農(nóng)民喪失了農(nóng)地使用權(quán)，農(nóng)村集體組織喪失了農(nóng)地所有權(quán)。根據(jù)中國土地管理法規(guī)定和征地實踐，完整的征地過程一般包括三部分：地方政府與農(nóng)民集體組織協(xié)商，征用農(nóng)村土地，轉(zhuǎn)變農(nóng)地的所有制屬性和使用權(quán)

8、主體；地方政府對農(nóng)民和農(nóng)村集體組織進行適當(dāng)補償；地方政府與土地開發(fā)者協(xié)商，將農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用土地，按照土地市場價格進行交易。上述過程中的每個環(huán)節(jié)都意味著農(nóng)地權(quán)利的轉(zhuǎn)移和農(nóng)地利益的重新分配。 2征地過程中的矛盾 農(nóng)地征用過程的利益沖突使農(nóng)地補償問題日益突出： (1)農(nóng)地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)較低。根據(jù)2004年修訂的土地管理法，農(nóng)地征用后按照原用途進行補償，以征用前三年的平均年產(chǎn)值作為計算基數(shù)，農(nóng)地補償費和安置補助費總和不能超過該基數(shù)的30倍。值得注意的是，這一補償標(biāo)準(zhǔn)的前提條件是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，但在農(nóng)地征用實踐中，作為農(nóng)地集體所有者的鄉(xiāng)、村、村小組也要求獲得相應(yīng)利益補償，結(jié)果使農(nóng)地補償費被層層提留

9、，農(nóng)民最終通常只能得到征地補償標(biāo)準(zhǔn)的510。 (2)地方政府以“公益用地”名義進行征地后，按照農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)民進行補償；然后以非農(nóng)用地名義出售給經(jīng)營性組織，按照土地市場價格獲得回報。在較低的征地補償標(biāo)準(zhǔn)和較高的土地市場價格之間，存在著巨額租金，它被地方政府以行政強制手段占有。這必然導(dǎo)致農(nóng)地征用矛盾：高額租金對政府行為產(chǎn)生誤導(dǎo)，使地方政府懷有擴大征地范圍的非理性沖動；地方政府獲得的高額租金與農(nóng)民得到的較低補償形成鮮明對比。激化了農(nóng)地征用過程中的利益沖突。 (3)地方政府對農(nóng)地“一次性買斷”之后，農(nóng)地的社會保障功能也就隨之消失了，失地農(nóng)民的安置問題日益突出。喪失了基本生產(chǎn)資料的失地農(nóng)民必須重新尋找

10、工作。但城鄉(xiāng)教育差異、就業(yè)渠道殘缺、就業(yè)宏觀形勢等因素使失地農(nóng)民很難重新“就業(yè)”，大量失地農(nóng)民難以保持原有生活水平和繼續(xù)進行生產(chǎn)經(jīng)營。 三、農(nóng)地征用矛盾的內(nèi)在機理 1農(nóng)地征用矛盾的直接原因 農(nóng)地征用過程中的利益沖突表明現(xiàn)行征地制度具有內(nèi)在缺陷，它直接導(dǎo)致了目前的征地矛盾。 (1)農(nóng)地征用的前提是所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)讓給國家。在計劃經(jīng)濟體制的慣性作用下，現(xiàn)行農(nóng)地征用制度對農(nóng)地轉(zhuǎn)讓進行一定的產(chǎn)權(quán)限制，起到了適當(dāng)保護農(nóng)民利益的作用，也是農(nóng)村社會保障體系殘缺的必要補充。然而，社會主義市場經(jīng)濟背景下的地方政府具有經(jīng)濟利益獨立性，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)限制使地方政府成為農(nóng)地交易中的雙邊壟斷者，利用行政權(quán)力謀取經(jīng)濟利益。

11、這種體制缺陷必然誤導(dǎo)地方政府行為，影響它對土地交易的成本收益判斷，扭曲農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的市場交易機制。 (2)農(nóng)地征用的范圍界定缺乏理論依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)行的各種法律法規(guī)，農(nóng)地征用的主要理由是“公共利益”。但關(guān)于“公共利益”的具體含義，土地管理部門在法律條文和實踐過程中都未進行明確界定。按照經(jīng)濟學(xué)基本理論“公共利益”的經(jīng)濟內(nèi)涵是“公共物品”，經(jīng)濟學(xué)者對此存在不同解釋。在征地實踐活動中，部分地方政府更是出于各種目的任意解釋“公共利益”，以此作為農(nóng)地征用和低補償標(biāo)準(zhǔn)的政策依據(jù)，從而以較低經(jīng)濟成本取得農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)。 (3)現(xiàn)行農(nóng)地補償標(biāo)準(zhǔn)未能反映農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的真實狀況?，F(xiàn)行的農(nóng)地征用補償標(biāo)準(zhǔn)以“農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)

12、讓”為理論依據(jù)但在征地過程中，鄉(xiāng)、村、村民小組三級管理體系確實失去了農(nóng)地集體所有權(quán)，他們必然對農(nóng)地補償提出分配要求。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的觀點，農(nóng)村三級管理體系作為農(nóng)地集體所有權(quán)的代表，應(yīng)當(dāng)要求地方政府對農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給予補償；但行政管理體制的上下級關(guān)系限制了農(nóng)村三級管理主體的權(quán)利訴求，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)地集體所有權(quán)的無償轉(zhuǎn)讓。從另一個角度來看，相對于農(nóng)民而言，鄉(xiāng)、村、村民小組處于強勢地位。它們是農(nóng)地轉(zhuǎn)讓和農(nóng)地補償?shù)木唧w操作者，有機會從農(nóng)地使用權(quán)的補償費用中“分一杯羹”。 簡而言之，目前農(nóng)地征用矛盾的根源是：農(nóng)地征用的經(jīng)濟成本較低，土地市場信息被扭曲；地方政府以獨立經(jīng)濟利益和機會主義動機為出發(fā)點，利用扭曲的

13、市場信號進行成本收益判斷，從而具有擴大征地范圍和直接干預(yù)征地過程的非理性沖動。 2農(nóng)地征用制度的改革思路 針對現(xiàn)行農(nóng)地征用制度的內(nèi)在缺陷，政府主管部門和農(nóng)村問題專家進行了廣泛探討，逐漸形成了改革農(nóng)地征用制度的兩種主要思路。 (1)第一種思路是漸進改良式，核心問題是重新制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)。自2001年起，中央財經(jīng)辦公室和國土資源部展開針對“征地制度”的調(diào)研活動。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，提出了完善現(xiàn)行征地制度的一系列建議：嚴(yán)格行使土地征用權(quán)，規(guī)范征地范圍；體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律，合理制定征地補償費用標(biāo)準(zhǔn)；以社會保障為核心，以市場需求為導(dǎo)向，拓寬被征地農(nóng)民的安置途徑；堅持政府統(tǒng)一征地，實行征地與供地分離；建立征地仲裁

14、制度，保證征地工作公平、公正、公開和高效。 （2）第二種思路強調(diào)農(nóng)地的集體所有制屬性，主張農(nóng)民和農(nóng)村集體組織以獨立經(jīng)濟主體身份進入土地市場，推動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場化國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部劉守英認(rèn)為，征地行為實質(zhì)上是以行政權(quán)侵犯財產(chǎn)權(quán)，以“公權(quán)”侵犯“私權(quán)”，政府運用行政手段強制占有農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)；如果不能根本改變征地制度的基本性質(zhì)和方式，地方政府侵犯農(nóng)民權(quán)利和權(quán)力尋租的現(xiàn)象就無法得到有效遏止。 上述兩種思路對中國農(nóng)地征用狀況的認(rèn)識基本一致，但他們提出的改革方案存在明顯分歧：第一種思路代表著決策部門的主流看法，第二種思路代表著學(xué)者的主要意見。從目前征地制度的現(xiàn)實需求來看，第一種思路具有相對優(yōu)

15、勢，它是征地制度改革方向的現(xiàn)實選擇。從社會主義市場經(jīng)濟體系的一致性要求來看，第二種思路是徹底解決農(nóng)地征用矛盾的根本途徑，它是農(nóng)地征用制度改革的未來目標(biāo)。 四、化解農(nóng)地征用矛盾的直接對策 根據(jù)農(nóng)地征用矛盾的現(xiàn)實狀況和直接原因，應(yīng)當(dāng)設(shè)計一種合理的農(nóng)地交易制度來化解農(nóng)地征用矛盾。這種農(nóng)地交易制度應(yīng)當(dāng)滿足兩個要求：一是能夠迅速緩解目前的農(nóng)地征用矛盾，改善農(nóng)地征用過程中的不公平狀況；二是改善農(nóng)地交易環(huán)境，提供徹底解決農(nóng)地征用矛盾的制度條件?；谶@種認(rèn)識，本文提出“直接型農(nóng)地交易”方案，以拓展農(nóng)地征用命題的分析視野。 1“直接型農(nóng)地交易”方案的主要內(nèi)容 “直接型農(nóng)地交易”方案包含四項要點： (1)地方政府

16、不直接介入農(nóng)地交易過程，它只是土地購買者與農(nóng)村集體組織進行土地交易的監(jiān)督者，交易雙方以獨立經(jīng)濟身份參與交易，協(xié)商農(nóng)地使用權(quán)和所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格。 (2)農(nóng)村集體組織必須將協(xié)商結(jié)果對農(nóng)民公開，接受相關(guān)質(zhì)詢，經(jīng)過農(nóng)民集體決議之后的轉(zhuǎn)讓價格才具有真實有效性。 (3)土地轉(zhuǎn)讓費的分配方面，農(nóng)民直接獲得農(nóng)地使用權(quán)價格。農(nóng)村三級管理體系中的村組織以農(nóng)地所有權(quán)的代管者身份獲得農(nóng)地所有權(quán)價格，但它是作為農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的代表而取得這項權(quán)利的，因此應(yīng)當(dāng)將農(nóng)地所有權(quán)價格作為集體產(chǎn)權(quán)劃分成股份，進行農(nóng)民集體產(chǎn)業(yè)投資，以解決農(nóng)民失地后的繼續(xù)生產(chǎn)問題，這實際上是農(nóng)民失地的間接補償。 (4)國家和地方稅務(wù)部門根據(jù)土地交易價格，

17、按照適當(dāng)比例征收交易稅；部分上繳國庫作為中央政府財政收入，部分交付地方政府作為公共事務(wù)開支。 2征地過程中的地方政府職能 征地過程中的地方政府具有兩大職能：作為地方事務(wù)的管理機構(gòu)，監(jiān)督農(nóng)地征用過程；作為國有產(chǎn)權(quán)的地方代表，直接參與農(nóng)地集體所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜袡?quán)的過程。這種雙重身份特征提供了大量尋租機會，地方政府可能利用行政權(quán)力和制度缺陷謀取經(jīng)濟利益，扭曲農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場交易機制。 直接的解決辦法就是盡量限制地方政府直接參與市場交易的權(quán)利：一是對于經(jīng)營性土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，地方政府職能僅限于提供交易渠道和監(jiān)督交易過程，交易價格應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體組織和購買者直接協(xié)商決定；二是對于公益性土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，地

18、方政府也只能以獨立經(jīng)濟主體身份參與土地交易，平等地與農(nóng)民集體組織進行市場交易，按照市場交易規(guī)則決定農(nóng)地轉(zhuǎn)讓價格。在農(nóng)地征用的實踐活動中，人們很難準(zhǔn)確界定公益性土地和地方政府職能，因此應(yīng)當(dāng)將公益性土地交易和經(jīng)營性土地交易都納入市場化框架。 這兩種土地交易類型的區(qū)別在于：一是對于公益性土地，地方政府在按照市場價格征用土地之后，地方財政和地方稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)進行適當(dāng)補償，以提供地方性公共物品；二是對于經(jīng)營性土地，農(nóng)村集體組織按照市場價格進行土地交易之后，依據(jù)集體產(chǎn)權(quán)要求對交易收益進行分割。近年來，江浙地區(qū)正在試行“同地同價”，這種政策措施已經(jīng)體現(xiàn)對公益性土地和經(jīng)營性土地的“一視同仁”，客觀上起到了緩解農(nóng)

19、地征用矛盾的效果。 3農(nóng)地征用補償?shù)臋?quán)利歸屬 根據(jù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的特征，農(nóng)地的使用權(quán)和所有權(quán)轉(zhuǎn)讓都應(yīng)當(dāng)獲得合理補償。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)，獲得經(jīng)濟補償，補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)行土地管理條例的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)取消具有計劃經(jīng)濟“父愛主義”色彩的安置費。村民自治組織是農(nóng)地集體所有權(quán)的直接代表者，它應(yīng)當(dāng)代表村民集體意愿對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進行管理，索取農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的適當(dāng)補償；通過對集體財產(chǎn)和集體收益的合理分配，給農(nóng)民提供就業(yè)機會和分紅權(quán)利，以替代農(nóng)地的社會保障功能。在農(nóng)地征用的實踐過程中，補償形式是多樣化的：農(nóng)地使用權(quán)補償最好以現(xiàn)金形式直接交付；農(nóng)地所有權(quán)補償可以采取土地人股等方式參與地方經(jīng)濟發(fā)展。 從法經(jīng)濟學(xué)的角度來

20、看，“直接型農(nóng)地交易方案”體現(xiàn)了“公正補償”的司法理念，它要求對農(nóng)地使用權(quán)和所有權(quán)轉(zhuǎn)讓進行合理補償，以維護農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)利。同時，它也充分重視到計劃經(jīng)濟體制的慣性作用，明確了農(nóng)村土地的社會保障功能，強調(diào)對農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)進行適當(dāng)補償，以維持農(nóng)民的原有生活水平和繼續(xù)生產(chǎn)能力。 五、培育農(nóng)村市場交易機制 “直接型土地交易”方案著眼于緩解目前農(nóng)地征用的各種矛盾，但徹底解決征地矛盾問題，必須依賴于農(nóng)村市場交易機制的不斷完善。隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村社會應(yīng)當(dāng)突破計劃經(jīng)濟體制的慣性作用限制，從市場主體、市場規(guī)則、市場環(huán)境等諸方面著手，努力改善農(nóng)村市場交易機制，縮小城鄉(xiāng)差距，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。 1農(nóng)

21、村集體組織的話語權(quán) 社會經(jīng)濟組織的話語權(quán)是市場交易機制運行的前提條件。自中國經(jīng)濟體制改革以來，農(nóng)民通過“家庭聯(lián)產(chǎn)承包”取得了部分話語權(quán)，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。但中國農(nóng)村的主要產(chǎn)權(quán)形式是集體產(chǎn)權(quán)，它包括農(nóng)地所有權(quán)在內(nèi)的各種集體權(quán)利，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)農(nóng)民的集體意志。這種集體產(chǎn)權(quán)安排是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，但它恰恰符合中國農(nóng)村社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)特征，避免出現(xiàn)由于分散產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的“搭便車”和“公地悲劇”。問題的關(guān)鍵在于：由誰來代表農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)?它如何保證農(nóng)民集體利益的實現(xiàn)? 根據(jù)市場交易制度的要求，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的代表者必須具備兩項條件：獨立的經(jīng)濟利益它能夠真正代表本地農(nóng)民的集體利益，其自身利益與農(nóng)民集體利益基本保持一致

22、。獨立的經(jīng)濟權(quán)利表達能力。它能夠在現(xiàn)行制度框架找到適當(dāng)?shù)臋?quán)利表達方式，準(zhǔn)確表達農(nóng)民集體的經(jīng)濟意愿，能夠盡量阻止外部力量的不當(dāng)干涉。從現(xiàn)行的農(nóng)村行政管理體系來看，鄉(xiāng)級機構(gòu)與農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的“距離”較遠(yuǎn)，并且受地方政府行政影響較大；村民小組的組織建設(shè)較落后，缺乏權(quán)利表達的有效手段；惟有村級行政單位，恰恰能夠較好地體現(xiàn)農(nóng)民集體的經(jīng)濟意愿。 目前，隨著中國農(nóng)村社會的行政管理體制改革不斷深化，許多地方正在推廣“村民直選”和“村民自治”制度。村組織逐漸擺脫原有的行政管理角色，日益強化了集體產(chǎn)權(quán)代表的特征。因此，如果村組織能夠有效利用較為完整的組織結(jié)構(gòu)，切實表達農(nóng)民集體的經(jīng)濟意愿，積極參與農(nóng)民集體事務(wù)，就能夠

23、使包括農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的農(nóng)民集體利益得到有效保護。事實證明，在農(nóng)地征用的實踐活動中，如果村組織能夠較好地進行權(quán)利主張，那么征地矛盾就會較少，也能夠較好地維護農(nóng)民集體利益。 2土地交易的監(jiān)督機制 根據(jù)現(xiàn)行土地管理條例，地方政府是農(nóng)地征用過程的主要監(jiān)督者。實踐證明，單純的行政監(jiān)督具有局限性，完善的市場交易機制要求行政監(jiān)督和司法監(jiān)督并重。兩種監(jiān)督方式各具特點：地方政府的行政監(jiān)督是常規(guī)性的；相對獨立的司法監(jiān)督則是維護交易主體權(quán)利的最終保障。目前，中國法律體系不斷完善，關(guān)于農(nóng)地征用等內(nèi)容的法律法規(guī)也不斷出臺，但關(guān)鍵在于通過司法體系來具體體現(xiàn)立法精神。 基于這一理念，目前交易監(jiān)督機制應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注兩個方面：司法獨立性。借鑒西方法治社會的三權(quán)分立制衡機制，以司法力量來抗衡行政力量，避免行政權(quán)力的濫用。增強地方司法系統(tǒng)的獨立意志表達能力，減少地方政府對司法活動的干預(yù)，進而維護市場交易主體的經(jīng)濟利益。申訴和仲裁渠道。由于法律訴訟的成本較高，申訴和仲裁將是維護農(nóng)民經(jīng)濟利益的經(jīng)常性補救措施。如果申訴和仲裁渠道暢通，將緩解農(nóng)地征用過程中的矛盾；