讓?xiě)艏贫然貧w純粹的人口信息管理

1、讓?xiě)艏贫然貧w純粹的人口信息管理訪(fǎng)中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心副主任陸益龍張杰 中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)記者近日，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)意見(jiàn)），提出為落實(shí)中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議精神，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，需進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。意見(jiàn)的發(fā)布，意味著新一輪戶(hù)籍制度改革的開(kāi)始。那么，我國(guó)戶(hù)籍制度為什么要改呢？還要改什么呢？圍繞戶(hù)籍改革的相關(guān)問(wèn)題，記者采訪(fǎng)了中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心副主任陸益龍，請(qǐng)他從學(xué)術(shù)的角度談?wù)勥@次戶(hù)籍制度改革的背景、必要性和重要性。戶(hù)口的煩惱中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)：作為全面

2、深化改革內(nèi)容之一的戶(hù)籍制度改革在今年夏天正式破冰，據(jù)您研究來(lái)看，我國(guó)戶(hù)籍制度是如何形成的？其歷史作用如何？近年來(lái)，戶(hù)籍制度飽受爭(zhēng)議，您認(rèn)為當(dāng)前的戶(hù)籍制度存在哪些問(wèn)題？陸益龍：中國(guó)戶(hù)籍制度有著悠久的歷史傳統(tǒng)。在傳統(tǒng)社會(huì)里，戶(hù)籍制度主要發(fā)揮著“編戶(hù)齊民”、征調(diào)賦稅、徭役及社會(huì)控制的功能?，F(xiàn)行戶(hù)籍制度的原型是1958年出臺(tái)的中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例，該條例最初主要是為了進(jìn)一步健全和完善人口登記與管理，所以其中的關(guān)鍵內(nèi)容主要有三個(gè)方面：一是實(shí)施全民戶(hù)口登記；二是區(qū)分城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶(hù)口登記；三是實(shí)行戶(hù)口遷移變更證明。這一法律條例在當(dāng)時(shí)主要服務(wù)于人口與社會(huì)管理，并未起到構(gòu)筑城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和限制人口自主流動(dòng)的作

3、用。然而，在推進(jìn)城市工業(yè)化的過(guò)程中，戶(hù)口登記條例在具體管理實(shí)踐中逐漸被演繹和建構(gòu)為城鄉(xiāng)二元戶(hù)口及自主遷移限制的戶(hù)籍制度，而且戶(hù)口之上粘附了各種各樣有差別的資源和利益分配規(guī)則，從而形成了很多人為戶(hù)口而煩惱的現(xiàn)行戶(hù)籍制度。歷史地看，戶(hù)籍制度的推行，對(duì)中國(guó)的民族工業(yè)體系的建立與發(fā)展、工業(yè)化及城市發(fā)展起到了某些積極的作用，同時(shí)對(duì)社會(huì)秩序及人口管理也有積極的意義。但是，不可否認(rèn)的事實(shí)是，該制度也在中國(guó)社會(huì)構(gòu)筑起了種種社會(huì)城墻，對(duì)城鄉(xiāng)差別、區(qū)域發(fā)展失衡及其它社會(huì)不平等都具有不可推卸的責(zé)任，由此也嚴(yán)重影響當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的公平和效率。首先，農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的二元戶(hù)口身份，加上戶(hù)口遷移和轉(zhuǎn)變的限制，為城鄉(xiāng)不平

4、等待遇提供了制度保護(hù)。改革開(kāi)放后，城鎮(zhèn)流動(dòng)人口或“農(nóng)民工”的待遇問(wèn)題，實(shí)際成為一種新型的城鄉(xiāng)差別。據(jù)測(cè)算，每年有2億多農(nóng)民工要為城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展節(jié)省3萬(wàn)多億元的成本，換句話(huà)說(shuō)，農(nóng)民工因身份問(wèn)題每年損失3萬(wàn)多億元的權(quán)益。其次，由于過(guò)嚴(yán)的戶(hù)口遷移與轉(zhuǎn)變的限制，人為阻礙了人、財(cái)、物在區(qū)域間自然、均衡地配置，在較大程度上造成了中國(guó)等級(jí)化的社會(huì)空間，也就是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。此外，戶(hù)口問(wèn)題也是當(dāng)前百姓普遍關(guān)注的教育不公等其它社會(huì)不平等問(wèn)題的一個(gè)癥結(jié)。所以，簡(jiǎn)單地說(shuō)，現(xiàn)行戶(hù)籍制度的問(wèn)題就是給普通百姓帶來(lái)了種種不必要的煩惱。一本戶(hù)口簿和一紙遷移證不知讓多少普通人為之苦惱。戶(hù)籍制度改革的新亮點(diǎn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)

5、網(wǎng)：近年來(lái)，戶(hù)籍制度進(jìn)行了很多改革，多地也進(jìn)行了探索，您如何評(píng)價(jià)？日前，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)，在您看來(lái)，意見(jiàn)出臺(tái)的背景是什么？意見(jiàn)的出臺(tái)有哪些新亮點(diǎn)？陸益龍：這次國(guó)務(wù)院印發(fā)的意見(jiàn)要求進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，標(biāo)志著戶(hù)籍制度將有新的改革。事實(shí)上，現(xiàn)行戶(hù)籍制度并不是一成不變的。改革的呼聲不斷，改革也在不斷推行。早在1977年，就有將“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)調(diào)高到1.5/1000，即市鎮(zhèn)準(zhǔn)許遷入和從農(nóng)業(yè)戶(hù)口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口的人數(shù)不得超過(guò)城鎮(zhèn)常住戶(hù)口的1.5/1000。1984年國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知，推出了“自理口糧戶(hù)口”的改革措施。1992年之后，隨著糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策改

6、革，多地戶(hù)口管理機(jī)關(guān)推出“當(dāng)?shù)赜行СＷ?hù)口”的改革措施，如上海市的“藍(lán)印戶(hù)口”政策，以及多地出現(xiàn)的變相“賣(mài)戶(hù)口”現(xiàn)象，都曾被視為戶(hù)籍改革。此次新一輪戶(hù)籍制度改革，主要是在黨的十八大和十八屆三中全會(huì)提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大背景下推進(jìn)的。從改革的總體目標(biāo)來(lái)看，主要是要達(dá)到統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。統(tǒng)籌戶(hù)籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。就意見(jiàn)提出的具體戶(hù)籍制度改革內(nèi)容而言，主要有三個(gè)新亮點(diǎn)：第一個(gè)新亮點(diǎn)我認(rèn)為是取消了農(nóng)業(yè)戶(hù)口與城鎮(zhèn)戶(hù)口的二元戶(hù)口劃分，實(shí)現(xiàn)了一元化的

7、戶(hù)口政策?？赡苡腥苏J(rèn)為這僅僅是在戶(hù)口登記上的名稱(chēng)的統(tǒng)一，并不一定有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)平等和一體化。其實(shí)不然，戶(hù)口一元化是平等身份制度的標(biāo)志，由此從法律層面保障了公民身份的平等。盡管推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、消除城鄉(xiāng)差別依然任重道遠(yuǎn)，而取消城鄉(xiāng)二元戶(hù)口劃分則是邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。沒(méi)有了城鄉(xiāng)有別的戶(hù)籍身份制，戶(hù)口歧視也將失去制度保護(hù)。類(lèi)似于“同工不同酬”、“同城不同待遇”、“同命不同價(jià)”的不合理措施也將失去法律基礎(chǔ)。此次改革的第二個(gè)新亮點(diǎn)在于放松了戶(hù)口遷移控制。意見(jiàn)提出要全面放開(kāi)小城市及建制鎮(zhèn)的戶(hù)口遷移限制，有序開(kāi)放中等城市的戶(hù)口遷移，合理規(guī)定大城市的戶(hù)口遷移準(zhǔn)則，對(duì)特大城市人口遷移還要嚴(yán)格控制。所以，盡管意見(jiàn)沒(méi)有

8、提出具體的戶(hù)口遷移規(guī)則，但體現(xiàn)的基本精神就是除特大型城市外，城市要盡量放寬戶(hù)口遷移限制。現(xiàn)行戶(hù)籍制度發(fā)揮效力的一個(gè)重要機(jī)制就是對(duì)居民自主遷移戶(hù)口的行政控制，無(wú)論居民是否具備遷移和定居條件，要實(shí)現(xiàn)戶(hù)口遷移都非常艱難。過(guò)于嚴(yán)格的戶(hù)口遷移控制，不僅給真正有遷移需要的普通百姓帶來(lái)煩惱，而且也影響到了社會(huì)的公平和效率，因?yàn)橹挥忻總€(gè)公民能夠自主地、理性地發(fā)展，社會(huì)福利才能達(dá)到公正和最大化。所以，放開(kāi)城市戶(hù)口遷移限制，是改革的一大進(jìn)步。改革的第三個(gè)新亮點(diǎn)就是剝離性改革，或者說(shuō)配套改革?，F(xiàn)行戶(hù)籍制度是一項(xiàng)綜合性、基礎(chǔ)性社會(huì)管理制度，有各色各樣的資源利益分配和社會(huì)管理都粘附在戶(hù)籍之上，所以光靠改革戶(hù)口登記制度，

9、可能難以達(dá)到改善社會(huì)治理、促進(jìn)社會(huì)公平正義的目標(biāo)。必須有相應(yīng)的剝離性改革措施，即盡可能將粘附在、掛靠在戶(hù)口之上的分配原則和管理措施剝離開(kāi)來(lái)，這實(shí)際也就是戶(hù)籍制度的配套改革。如意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，擴(kuò)大義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面。某種意義上說(shuō)，戶(hù)籍制度的配套改革難度超過(guò)戶(hù)籍制度自身的改革，因?yàn)榕c戶(hù)口掛鉤的利益關(guān)系和管理體制有很長(zhǎng)的歷史，短期內(nèi)要徹底剝離有很大難度。所以，意見(jiàn)也給地方政府的改革創(chuàng)新提供了空間和余地。但意見(jiàn)發(fā)出了要致力于改革粘附在戶(hù)口之上的一些不合理體制和政策的信息，而且也指出了一些

10、需要進(jìn)一步改革的領(lǐng)域。隨著這些改革進(jìn)一步推進(jìn)，會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)一體化、基本公共服務(wù)均等化和新型城鎮(zhèn)化的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，都將起到積極的作用。戶(hù)籍制度改革前瞻中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)：您如何評(píng)價(jià)此次意見(jiàn)的出臺(tái)？戶(hù)籍制度改革涉及到很多方面，您認(rèn)為未來(lái)應(yīng)該如何進(jìn)一步深化完善？請(qǐng)您結(jié)合此次戶(hù)籍改革談一談，本次戶(hù)籍改革對(duì)于推動(dòng)人口流動(dòng)、城鄉(xiāng)一體化、以及新型城鎮(zhèn)化方面的意義。陸益龍：隨著意見(jiàn)的發(fā)布，將推動(dòng)中國(guó)新一輪的戶(hù)籍制度改革。那么，新一輪戶(hù)籍制度改革是否能讓人民群眾徹底告別戶(hù)口的煩惱呢？對(duì)新一輪的戶(hù)籍制度改革，我們需要看到其對(duì)社會(huì)治理現(xiàn)代化、促進(jìn)社會(huì)公平正義、推動(dòng)城鎮(zhèn)化具有較多積極的意義。但同時(shí)也需要理性地靜觀(guān)和看待改革

11、，戶(hù)口問(wèn)題的煩惱由來(lái)已久，指望一次改革解決所有問(wèn)題是不現(xiàn)實(shí)的。而且，我們應(yīng)該知道，戶(hù)口問(wèn)題不僅僅是流動(dòng)人口或“農(nóng)民工”關(guān)心的問(wèn)題，也不僅僅是城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題，城鎮(zhèn)社會(huì)也有各種各樣與戶(hù)口相關(guān)的問(wèn)題，而且這些問(wèn)題在現(xiàn)階段乃至未來(lái)一段時(shí)期，也會(huì)很突出。城鎮(zhèn)居民為戶(hù)口而煩惱，主要是因?yàn)閼?hù)口與下一代的教育問(wèn)題直接掛鉤。如果不進(jìn)一步推進(jìn)教育改革，不解決優(yōu)質(zhì)教育資源既包括基礎(chǔ)教育也包括高等教育資源的公平合理配置問(wèn)題，將不僅僅制約進(jìn)一步的戶(hù)籍制度改革，而且隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展還會(huì)使戶(hù)口問(wèn)題更為尖銳。從當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期中國(guó)社會(huì)發(fā)展特征及趨勢(shì)來(lái)看，進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，必須重點(diǎn)抓教育領(lǐng)域的配套改革，既要解決教育資源配置

12、不公問(wèn)題，同時(shí)又要讓?xiě)艨谂c教育資源獲得脫鉤。目前，意見(jiàn)主要提出了新一輪戶(hù)籍制度改革目標(biāo)、原則和范圍，具體的改革實(shí)施細(xì)則還要有待于地方政府因地制宜地去制訂。因此，戶(hù)籍制度改革的實(shí)際效果，還有待于地方政府出臺(tái)相應(yīng)的改革措施和實(shí)施細(xì)則。如果地方政府跳不出地方保護(hù)主義的局限，如果地方政府將新的戶(hù)籍制度改革理解為刺激人口城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)政策，那么改革的價(jià)值和意義將會(huì)大打折扣，甚至可能會(huì)出現(xiàn)新的“后遺癥”。地方政府在出臺(tái)新的戶(hù)籍制度改革措施時(shí)，必須把制度改革的目標(biāo)設(shè)定為建立實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的合理規(guī)則，尤其要避免在設(shè)計(jì)落戶(hù)條件時(shí)優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)效益的思維，如以往一些地方出臺(tái)的“投資送戶(hù)口”、“購(gòu)房送戶(hù)口”等激勵(lì)措施。不

13、論何種類(lèi)型的城市，遷移和落戶(hù)政策都應(yīng)遵循實(shí)際需要、自愿選擇、寬松便捷的原則，也就是說(shuō)，只要居民確實(shí)在一處工作和生活，并自愿選擇遷移和落戶(hù)，有合理的證明就可以遷移或落戶(hù)。此外，各地在出臺(tái)新的戶(hù)籍制度改革措施時(shí)，應(yīng)該在社會(huì)治理現(xiàn)代化的大框架下進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。也就是說(shuō)，新的戶(hù)籍管理措施要符合社會(huì)治理現(xiàn)代化的要求，盡可能淡化乃至消除戶(hù)口的“附加值”，即在公共福利供給和資源利益配置中，要探索社會(huì)治理創(chuàng)新之策，盡量不與戶(hù)口掛鉤，讓?xiě)艏贫然貧w到純粹的人口信息管理制度。不要把新的戶(hù)籍制度改革再建構(gòu)為新的戶(hù)口差別。因此，城市按照“門(mén)檻”的原理來(lái)設(shè)計(jì)遷移落戶(hù)條件的思路是不可取的，根據(jù)與戶(hù)口相關(guān)的條件來(lái)供給公共福利和開(kāi)展社會(huì)管理亦非理想之舉。按照城鎮(zhèn)化的需要來(lái)推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，還需要充分考慮中國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)特色，在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)與他們集體產(chǎn)權(quán)的保護(hù)之間，需要遵循公正合理的原則，充分保護(hù)轉(zhuǎn)移人口的已有合法權(quán)益，避免采取“以土地?fù)Q戶(hù)口”的措施。對(duì)于人們關(guān)注的特大型