財政學(xué)鄧子基林致遠(yuǎn)版第三第16章_公共企業(yè)

1、第16章 公共企業(yè),2,引例,誰的表現(xiàn)好投資者警示： 印度公司擊敗中國公司,3,概要,16.1 公共企業(yè)存在的原因 16.2 政府與公共企業(yè)間的財政關(guān)系 16,3 公共企業(yè)的政府管制 16.4 公共企業(yè)的績效及其改革,4,引言,公共企業(yè)（public enterprises)，也稱國有企業(yè)（state-owned enterprises），指所有權(quán)或控股權(quán)屬于政府，并受政府直接控制的經(jīng)濟(jì)實體。 公共企業(yè)的特點 公共性 企業(yè)性,5,16.1 公共企業(yè)存在的原因,16.1.1 公共企業(yè)存在的一般原因 16.1.2 公共企業(yè)存在的具體原因,6,16.1.1 公共企業(yè)存在的一般原因,在西方國家，公共企

2、業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，主要與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題有關(guān)。 對我國來說，公共企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，主要源于社會主義實踐和計劃經(jīng)濟(jì)體制的推行。 總的說來，公共企業(yè)存在的原因多種多樣，不同原因在各個國家中的重要程度既與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，也與其歷史、政治因素及經(jīng)濟(jì)思想、經(jīng)濟(jì)體制有關(guān),7,16.1.2 公共企業(yè)存在的具體原因,提供公共產(chǎn)品 對大規(guī)?；驊?zhàn)略性項目進(jìn)行投資 控制自然壟斷行業(yè)以保護(hù)公眾利益 增加財政收入 挽救虧損企業(yè) 控制金融機(jī)構(gòu) 其他原因,8,16.2 政府與公共企業(yè)間的財政關(guān)系,16.2.1 政府對公共企業(yè)的投入 16.2.2 政府從公共企業(yè)取得的收入 16.2.3 公共企業(yè)赤字與政府財政,

3、9,16.2.1 政府對公共企業(yè)的投入,投入形式 直接投資 貸款 補(bǔ)貼,10,貸款和直接投資 貸款和直接投資是政府出資建立公共企業(yè)的兩種基本方式。 英國的公共企業(yè)大多以債務(wù)融資,11,補(bǔ)貼 政策性虧損補(bǔ)貼 因政府實行強(qiáng)制性政策導(dǎo)致公共企業(yè)虧損而提供的補(bǔ)貼。 非政策性虧損補(bǔ)貼 政府對公共企業(yè)因經(jīng)營不善導(dǎo)致的虧損進(jìn)行的補(bǔ)貼。 政府提供補(bǔ)貼的主要目的一般是為了維護(hù)就業(yè)和支持企業(yè)的國際競爭力,12,其他優(yōu)惠政策 許多國家的政府向公共企業(yè)提供優(yōu)惠利率貸款，有時還會允許延緩甚至減免貸款本息的支付。 在有些國家，公共企業(yè)在投標(biāo)競爭政府合同項目時，享有優(yōu)先權(quán)。 有些公共企業(yè)還享受免費(fèi)使用國家土地等優(yōu)惠,13,

4、16.2.2 政府從公共企業(yè)取得的收入,稅收收入 利息和股息 利潤：直接以利潤分成的形式將公共企業(yè)利潤上繳國庫的做法不多，但有些國家要求公共企業(yè)將部分利潤交由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌運(yùn)用,14,16.2.3 公共企業(yè)赤字與政府財政,政府從公共企業(yè)獲得的凈收益指政府對公共企業(yè)的投入與從公共企業(yè)取得的收入之差額。如果該數(shù)額為負(fù)值，則稱為凈赤字。 公共企業(yè)赤字問題的原因 政府對公共企業(yè)投入大量資金促使企業(yè)資本形成。 公共企業(yè)的投資回報率很低。 公共企業(yè)赤字直接影響到財政收支的平衡,15,16.3 公共企業(yè)的政府管制,16.3.1 政府管制的理由 16.3.2 政府管制的主要措施 16.3.3 政府管制的效果評估

5、,16,16.3.1 政府管制的理由,公共企業(yè)的政府管制是政府為達(dá)到某些社會和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對企業(yè)行為采取的限制性政策措施，其范圍涉及企業(yè)投資、定價、雇工、工資福利、銷售等方面,17,管制理由 政府作為公共企業(yè)的所有者，具有管制甚至直接控制企業(yè)經(jīng)營的權(quán)力。 公共企業(yè)往往缺少私人企業(yè)面臨的市場約束，沒有追求效率的積極性，因此必須尋求替代市場約束的機(jī)制。 政府要求公共企業(yè)的一些做法應(yīng)能維持社會道德標(biāo)準(zhǔn)和公平性。 政府希望公共企業(yè)的運(yùn)營與國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)相一致,18,16.3.2 政府管制的主要措施,主要措施 投資管制 產(chǎn)量管制 價格管制 雇工和工資管制 道德行為管制 市場導(dǎo)向管制,19,投資管制

6、 管制目的：為了達(dá)到政府所希望的資源分配格局，以產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。 管制措施 要求公共企業(yè)的投資必須與政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策一致 投資成本和效益分析必須包括社會成本和社會效益以及其他機(jī)會成本 企業(yè)投資的方向必須和建立企業(yè)的目標(biāo)一致等,20,產(chǎn)量管制 管制目的：保證某些關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)和人民生活的重要產(chǎn)品達(dá)到特定的供給量，以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和保護(hù)消費(fèi)者利益,21,價格管制 政府限價形式 制定一個固定的價格上限 或制定一個利潤率的上限 除了在壟斷性行業(yè)廣泛使用外，有時還用作提高國內(nèi)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力的手段。 一些國家政府規(guī)定對某些行業(yè)提供低價格的原材料和其他投入品，以促進(jìn)這些行業(yè)的發(fā)展,22,雇工

7、和工資管制 在西方國家，公共企業(yè)的雇工政策受政府的多種約束。 在種族多元化的國家（如美國和加拿大），政府要求公共企業(yè)按一定種族比例招收員工，同時對解雇員工有嚴(yán)格的限制。 政府經(jīng)常制訂或核準(zhǔn)工資等級，其雇員之間的工資等級差別往往比私營企業(yè)小得多,23,道德行為管制 政府為維護(hù)聲譽(yù)，對公共企業(yè)的雇員的職業(yè)道德規(guī)范制訂了許多標(biāo)準(zhǔn)和管制措施,24,市場導(dǎo)向管制 是一種較新的管制方式，它主要是通過政府和企業(yè)之間簽訂目標(biāo)合同來實現(xiàn)。 目標(biāo)合同確定企業(yè)應(yīng)達(dá)到的利潤目標(biāo)和經(jīng)營投資方向等總體目標(biāo)，而企業(yè)內(nèi)部管理，如定價、雇工等經(jīng)營政策則由企業(yè)獨立決定。 這種管制措施實際上是讓企業(yè)在微觀上自主經(jīng)營，使企業(yè)在市場競

8、爭中發(fā)揮最大效益，達(dá)到國家設(shè)定的總體經(jīng)營目標(biāo),25,16.3.3 政府管制的效果評估,盡管政府對公共企業(yè)的管制在理論上具有合理性，但在實踐上并非十分有效。 近年來，放松政府管制的呼聲日益增多。 許多專家指出，當(dāng)政府管制超過一定限度而導(dǎo)致企業(yè)利益受損時，政府必須對企業(yè)進(jìn)行合理的補(bǔ)償。但這種做法在實踐上有很大的困難,26,16.4 公共企業(yè)的績效及其改革,16.4.1 公共企業(yè)績效低下的原因 16.4.2 公共企業(yè)績效問題的經(jīng)驗證據(jù) 16.4.3 公共企業(yè)的改革 16.4.4 結(jié)論,27,16.4.1 公共企業(yè)績效低下的原因,根源：產(chǎn)權(quán)和政府管制的特點 公司治理問題 公共企業(yè)中所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離

9、，使得經(jīng)營者不以所有者（社會公眾）的利益最大化為目標(biāo)。 管理者可能為了追求自身利益而作出有損于所有者利益的決定。 預(yù)算軟約束問題 一個公共企業(yè)通常有多個主管部門，令出多門,28,提高公共企業(yè)的績效 政府必須強(qiáng)調(diào)公共企業(yè)的商業(yè)目標(biāo)，應(yīng)使公共企業(yè)承載市場競爭壓力并在融資上給予真正的約束。 對公共企業(yè)的管理人員要加強(qiáng)監(jiān)督，同時賦予其經(jīng)營自主權(quán)，實行能夠調(diào)動積極性的獎懲措施。 對虧損嚴(yán)重的公共企業(yè)則應(yīng)停止經(jīng)營,29,16.4.2 公共企業(yè)績效問題的經(jīng)驗證據(jù),公共企業(yè)經(jīng)營績效的評估方式 首先選取某一衡量企業(yè)效率的指標(biāo)（如生產(chǎn)某一產(chǎn)品的單位成本），使用該指標(biāo)來對比同行業(yè)的公共企業(yè)和私人企業(yè)。 其次，由于很

10、難找到兩個真正可比的企業(yè)，為此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家使用計量方法控制其他變量對效率的影響，在此基礎(chǔ)上設(shè)法比較不同類型企業(yè)的真正的效率指標(biāo),30,已有經(jīng)驗研究尚不能完全證明公共企業(yè)的績效必然劣于私營企業(yè) 公共企業(yè)經(jīng)常受到較多的政府管制，又經(jīng)常是處于非競爭性市場環(huán)境下。 公共企業(yè)效率的高低在多大程度上受政府管制的影響，在多大程度上受其所處市場環(huán)境的競爭性程度影響，又在多大程度上由其產(chǎn)權(quán)屬性決定，對這一問題迄今尚未達(dá)成共識,31,16.4.3 公共企業(yè)的改革,改革措施 改革公共企業(yè)的管制方法 建立國有控股公司 私有化 轉(zhuǎn)讓經(jīng)營管理權(quán),32,改革公共企業(yè)的管制方法 改革初期，以促進(jìn)競爭、加強(qiáng)監(jiān)督和改革獎懲制度為重

11、點。 這些措施沒能取得明顯的成效，主要原因是在實施過程中，合同包含過多的目標(biāo)，而且每年更改，目標(biāo)實現(xiàn)與否一般很少跟經(jīng)營者的收入相聯(lián)系，再加上政府和企業(yè)的隸屬關(guān)系沒有發(fā)生根本改變，行政干預(yù)并沒有實質(zhì)上的減少,33,建立國有控股公司 為賦予公共企業(yè)以更大的經(jīng)營自主權(quán)，一些國家建立國有控股公司，由這些控股公司而不是政府來管理國有資產(chǎn)。 例：意大利、奧地利工業(yè)控股公司,34,私有化 公共企業(yè)私有化對財政的直接意義 公共企業(yè)的產(chǎn)權(quán)出售會在短期內(nèi)增加財政收入。 政府無須向這些企業(yè)繼續(xù)提供補(bǔ)貼或貸款。 私有化應(yīng)從整個經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，而不應(yīng)是簡單追求短期的財政收入。 政府應(yīng)盡量創(chuàng)造競爭性環(huán)境，使私有化的企

12、業(yè)在競爭壓力下不斷提高效率,35,轉(zhuǎn)讓經(jīng)營管理權(quán) 典型做法 政府與私人簽訂合同，以工資（通常與企業(yè)效益相聯(lián)系）作為報酬換取他們經(jīng)營企業(yè)的服務(wù)。 租賃，即由政府將企業(yè)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給私人，每年收取定額租金。承租者在交付租金后獲得企業(yè)剩余的利潤，但必須對公共財產(chǎn)負(fù)責(zé)，而且要承擔(dān)全部的商業(yè)風(fēng)險。 轉(zhuǎn)讓企業(yè)經(jīng)營權(quán)只是一種臨時性的措施，企業(yè)效益的提高最終要靠產(chǎn)權(quán)私有化來實現(xiàn),36,16.4.4 結(jié)論,對各國公共企業(yè)改革經(jīng)驗的分析表明，公共企業(yè)的改革速度和方式應(yīng)取決于該國市場、法制及政治狀況。 非壟斷性企業(yè)應(yīng)盡量采用私有化方式，要注意創(chuàng)造競爭性市場并保證私有化過程的透明度。 壟斷性企業(yè)的私有化過程相對復(fù)雜，應(yīng)

13、盡量在出售大型壟斷性企業(yè)之前將企業(yè)分為多個較為規(guī)模的企業(yè)，以保證私有化后的競爭環(huán)境,37,建立有效的管制機(jī)構(gòu)，要對企業(yè)行為進(jìn)行公平合理的管制。 如果大規(guī)模私有化的時機(jī)還不成熟，可以考慮出售公共企業(yè)競爭業(yè)務(wù)，包括公共企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)。 對仍然由政府經(jīng)營的公共企業(yè)應(yīng)努力做到政企分開，一方面政府不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營決策，另一方面減少對企業(yè)的財政補(bǔ)貼，實現(xiàn)預(yù)算約束的“硬化,38,課后習(xí)題1,美國的“福利”是由主要向低收入者提供救濟(jì)的80 多個項目拼湊在一起的。向低收入者提供福利的緣由在于公平分配方面的考慮，盡管在“什么是公平”這一問題上存有諸多分歧，但對社會上最貧困的人群施以援手，被人們普遍視為公平原

14、則的一部分。正是在這一意義上，福利被視為公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由政府進(jìn)行提供。 然而，公共提供不等于公共生產(chǎn)，公共提供的服務(wù)也可以經(jīng)由私人生產(chǎn)，這正是美國得克薩斯州邀請私人公司進(jìn)行投標(biāo)的起因。困難在于，在福利制度領(lǐng)域，政府與家庭、政府與企業(yè)、企業(yè)與家庭之間均存在著嚴(yán)重的信息不對稱問題，這種狀況將使政府與私人企業(yè)之間很難簽訂比較完備的合同，其結(jié)果很可能是福利服務(wù)整體質(zhì)量的下降。而這正是克林頓政府要求得州停止投標(biāo)計劃的原因。 一種可供選擇的方案是，不是就整個福利制度進(jìn)行投標(biāo)，而是在整個福利制度中選擇若干項目，進(jìn)行投標(biāo)，以引入競爭，增進(jìn)效率,39,課后習(xí)題2,在國際能源價格上升的背景下，這些國有企業(yè)提出調(diào)價要求，以減少虧損或確保利潤空間，對企業(yè)來說是自然而然的一件事情。 不過，這些國有企業(yè)提供的是基本的生產(chǎn)、生活品，在產(chǎn)品屬性上具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。如果價格上調(diào)，必將構(gòu)成新一輪漲價的推手。因此，從國有企業(yè)肩負(fù)實現(xiàn)公共利益目標(biāo)的角度來看，漲價又是不可為的一件事情。尤其是在企業(yè)集團(tuán)還能獲取巨額利潤的背景下，更應(yīng)在促進(jìn)公共利益目標(biāo)方面充當(dāng)更為重要的角色。 本案例反映了國有企業(yè)在追逐私利和實現(xiàn)公利之間面臨的兩難,40